7. Bausteine zur Integration des Natur- und Umweltschutzes in eine zukunftsfähige Agrarpolitik

Die Budget-Frage geht dabei weit über den Bereich der Agrarpolitik hinaus. Der Umfang des Agrarbudgets wird im Rahmen der Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen der EU vom Rat der EU auf Vorschlag der Kommission festgelegt. Laut Artikel 310 des Vertrags von Lissabon über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) muss die EU einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen. Laut Artikel 312 AEUV legt die EU einen mehrjährigen Finanzrahmen über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren fest. Dieser wird in einer Verordnung geregelt, deren Verabschiedung Einstimmigkeit im Rat und eine Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments erfordert. Der Finanzrahmen legt jährliche Obergrenzen für die Haupttätigkeitsbereiche der Union fest. Daneben enthält der Finanzrahmen „auch alle sonstigen für den reibungslosen Ablauf des jährlichen Haushaltsverfahrens sachdienlichen Bestimmungen“. Im Finanzrahmen werden daher in der Regel bereits wesentliche Grundlinien der GAP mittelfristig bestimmt, deren Details dann in den agrarpolitischen Verhandlungen ausgefüllt werden, bei denen DG Agri, die Fachministerien der Mitgliedstaaten und der Agrarausschuss des Europäischen Parlaments maßgeblich sind (Matthews 2015) (siehe auch Abschn. 4.​1).

Die Einflussfaktoren auf den Budgetrahmen der GAP liegen daher wesentlich jenseits der Agrarpolitik. Bei der Erstellung der strategischen Optionen haben wir daher kein bestimmtes finanzielles Szenario zugrunde gelegt. Bei den Erwartungen über das künftige finanzielle Volumen und die finanziellen Arrangements in der GAP nach 2020 sind zum einen systematische, zum anderen politische Überlegungen einzubeziehen.

Aus systematischer Sicht haben öffentliche Haushalte drei Funktionen: makroökonomische Stabilisierung, allokative sowie distributive Funktionen. Angesichts des Volumens von lediglich ca. 1 % des BIP der Mitgliedstaaten kommt dem EU-Haushalt keine wesentliche Stabilisierungsfunktion zu. Bei den allokativen Funktionen ist der EU-Haushalt entsprechend der Lissabon-Strategie vor allem auf die Stärkung des Wachstumspotenzials in den Mitgliedstaaten und vor allem in benachteiligten Regionen ausgerichtet, etwa durch Infrastrukturausgaben. Bei den Struktur- und Kohäsionsfonds spielen verteilungspolitische Aspekte zwar eine Rolle, im Vordergrund steht aber das Ziel, Wachstumshemmnisse in benachteiligten Regionen zu vermindern sowie die grenzübergreifenden Kooperation zu fördern (Bos 2010, S. 91).

In einer Kommunikation zur Entwicklung des EU-Haushalts hat die Europäische Kommission fünf Prinzipien für den EU-Haushalt formuliert. Dieser soll der Realisierung der Schlüsselprioritäten dienen, Skaleneffekte ermöglichen, ergebnisorientiert sein, Stabilität für alle durch Solidarität mit den schwächeren Mitgliedern schaffen sowie den Prinzipien der Autonomie, Transparenz und Fairness entsprechen (European Commission 2010). Nach der Einführung der produktionsentkoppelten Direktzahlungen gab es daher Stimmen, die sich dafür aussprachen, die Politik zur Einkommensstützung zu dezentralisieren, da interpersonale Verteilungspolitik in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fällt (Bos 2010, S. 93). Eine vorrangig einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen könnte daher deren Vollfinanzierung in Frage stellen. Da entkoppelte Direktzahlungen zudem weder Skaleneffekte noch Externalitäten mit sich bringen, entfallen weitere Argumente für eine Zentralisierung dieser Zahlungen (Grethe 2008).

Hinzu kommt die Überlegung, dass Maßnahmen mit Ko-Finanzierung in der Regel zu größerem Kostenbewusstsein bei den Mitgliedstaaten führen und damit zu einer stärker ergebnisorientierten und besser vorbereiteten Implementation. Beide Effekte sind geeignet, die Effektivität und Effizienz von Maßnahmen zu erhöhen. Andererseits könnte die Gefahr bestehen, dass bei knappen öffentlichen Haushalten keine hinreichenden Mittel bereitgestellt werden bzw. „Naturschutz nach Kassenlage“ betrieben wird.

Insgesamt sind aus systematischer Sicht also sowohl die Vollfinanzierung von Maßnahmen durch die EU wie auch die zentrale Finanzierung von vorwiegend einkommenspolitischen Maßnahmen kritisch zu beurteilen.

Im Hinblick auf die politischen Prozesse der Budgetverhandlungen ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten die von ihnen bereitgestellten Beiträge an die EU als ihr eigenes Geld ansehen, von dem sie einen angemessenen Rückfluss erwarten, auch wenn es sich rechtlich und technisch um Eigenmittel der EU handelt (Bos 2010, S. 89). Bei den Finanzverhandlungen spielt daher die buchhalterische Nettozahlerposition eine zentrale Rolle.

Diese Betrachtungsweise kann eine Reform der Instrumente der Agrarpolitik erschweren, wenn dadurch Unsicherheiten über die Verteilungswirkungen entstehen oder wenn einzelne Mitgliedstaaten eine Verschlechterung ihrer Nettozahlerposition hinnehmen müssten, die nicht an anderer Stelle (wenn auch nicht notwendigerweise für die gleichen Empfänger) kompensiert wird. Im Ergebnis begünstigt die Nettozahlerperspektive eine starke Status-quo-Orientierung und Pfadabhängigkeit der GAP (Ackrill 2005).

Dabei ist zu beachten, dass die GAP Umverteilungswirkungen zwischen den Mitgliedstaaten erzeugt, die zumindest in den 1990er-Jahren zwischen −20 % und +60 % des Produktionswerts des Agrarsektors streuten (Zanias 2002). Durch die teilweise Angleichung der Direktzahlungen zwischen 2014 und 2020 wurden explizit Umverteilungswirkungen im Vergleich zum Status quo zwischen den Mitgliedstaaten angestrebt, in diesem Fall im Sinne des Kohäsionsziels von den reicheren EU-15 zu den ärmeren neuen Mitgliedstaaten in Osteuropa (vgl. European Commission 2011b, S. 60). Studien mit größerer räumlicher Differenzierung finden regionale Umverteilungseffekte der GAP zugunsten ländlicher Regionen, die auch unterhalb der Ebene der Bundesländer stark variieren können (Elsholz 2009). Eine Renationalisierung der GAP könnte demnach zu einer Verminderung dieser Umverteilungseffekte führen (Elsholz 2009). Weil die Agrarzahlungen letztlich steuerfinanziert sind, „findet eine Einkommensumverteilung von urbanen und wohlhabenden Regionen zu ländlichen und ärmeren Regionen statt“ und die GAP trägt zum Kohäsionsziel der EU bei (Hansen 2009, S. 180 f.)

Aufgrund der Verteilungseffekte haben Mitgliedstaaten und Regionen, die netto von der GAP im Allgemeinen und insbesondere von den Direktzahlungen profitieren, ein Interesse an deren Fortführung zu relativ unveränderten Bedingungen. Da die Verabschiedung des Mehrjährigen Finanzrahmens Einstimmigkeit im Rat erfordert, sind die Nettoempfänger der GAP in einer relativ starken Position. Dies trägt wesentlich zur Erklärung des Entwicklungspfads der europäischen Agrarpolitik seit der MacSharry-Reform von 1992 bei: Zunächst wurde vereinbart, dass das GAP-Budget geringer steigen sollte als das BIP und damit auch als der Haushalt der EU insgesamt (Bos 2010). Für die Finanzperiode 2014–2020 bleiben die Ausgaben der GAP nun ungefähr konstant, was auf eine weitere Verminderung des relativen Anteils der GAP sowohl am BIP wie am Budget der EU hinausläuft und auf diese Weise gewisse Freiräume für andere Aufgaben der EU schafft.

Eine weitere Frage ist, ob in den nächsten Jahren überhaupt mit einer politischen Initiative zu rechnen ist, die auf eine grundlegende Reform der GAP abzielt. Die relativ weitgehenden GAP-Reformen von 1992 und 2003 wurden jeweils von einem Agrarkommissar mit einer konzeptionell gut unterfütterten Reform-Agenda und unter starkem äußerem Druck vorangetrieben (vgl. Abschn. 4.​1). Bei unseren Hintergrundgesprächen ergab sich der Eindruck, dass derzeit eher nicht mit einer größeren Reforminitiative für die GAP zum Zeitpunkt 2020 gerechnet wird. Dabei spielt eine Rolle, dass die reguläre Amtszeit der derzeitigen Kommission 2019 endet und es als wenig opportun angesehen werden könnte, der Nachfolgekommission die Implementation einer radikalen Reform, die sie nicht selbst angestoßen hat, zu hinterlassen. Als wahrscheinliche Szenarien gelten daher entweder eine relativ kleine Reform für die GAP 2021–2027 oder eine Verlängerung der derzeitigen GAP um ein bis zwei Jahre mit der Gelegenheit für eine umfassendere Reform für die Zeit ab 2022.

Vor diesem Hintergrund erscheint die folgende Annahme hinsichtlich des GAP-Budgets 2021–2027 plausibel, die von einer Fortsetzung des bisherigen Politikpfads ausgeht:

Diese Annahmen liegen der Formulierung der strategischen Optionen in Kap. 8 zugrunde.

Aus Sicht des Naturschutz- und Umweltschutzes ergibt sich aus der finanzpolitischen Konstruktion der GAP ein Dilemma. Einerseits könnten die umweltbezogenen Maßnahmen in der Zweiten Säule bei anspruchsvoller Ausgestaltung deutlich effektiver und effizienter zur Erreichung von Umweltzielen sein als die relativ allgemeinen und wenig anspruchsvollen Instrumente in der Ersten Säule. Andererseits werden die Direktzahlungen der Ersten Säule bisher voll aus dem EU-Haushalt finanziert, während die Maßnahmen der Zweiten Säule derzeit eine nationale Ko-Finanzierung erfordern, die gerade in ärmeren Regionen eine Herausforderung darstellen kann. Daher besteht von Seiten der Mitgliedstaaten und Regionen, die Nettoempfänger der Ersten Säule sind, Widerstand gegen eine Umschichtung von Mitteln der Ersten in die Zweite Säule. Dieser Widerstand war in der letzten Reformdiskussion wirkmächtig. Nachdem der Anteil der Zweiten Säule zuvor in mehreren Reformschritten jeweils erhöht wurde, stagnierte er in der Reform von 2013 nicht nur, sondern war sogar leicht rückläufig (Anania und Pupo D’Andrea 2015). Ein mögliches Argument könnte dabei gewesen sein, dass durch die Einführung des Greenings in der Ersten Säule die Zweite Säule entlastet wurde und damit für weitergehende Maßnahmen genutzt werden sollte.

Die Teilnehmer in den Hintergrundgesprächen waren eher skeptisch, ob es zu größeren Veränderungen der Aufteilung der Mittel zwischen Vollfinanzierung und Ko-Finanzierung kommen wird. Die Erhöhung des Anteils mit erforderlicher Ko-Finanzierung würde – bei insgesamt gleichbleibendem GAP-Budget – erfordern, dass die Mitgliedstaaten insgesamt noch mehr Geld für die Agrarpolitik aufwenden würden, da mehr Finanzmittel zur Ko-Finanzierung aufgebracht werden müssten. Dies ist angesichts der Fülle anderer Aufgaben sowie der schrumpfenden ländlichen Bevölkerung aus polit-ökonomischer Perspektive eher unwahrscheinlich.

Mehr Erfolg verspricht daher der im Rahmen der 2013-Reform verfolgte Ansatz, den Mitgliedstaaten die Option einer freiwilligen Teilmodulation von der Ersten in die Zweite Säule bei Beibehaltung der Vollfinanzierung zu eröffnen. Die Mitgliedstaaten gewinnen dadurch mehr Spielraum für eine von finanziellen Erwägungen unabhängige Auswahl der geeignetsten Instrumente. Bis August 2017 haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Modulation weiter auf bis zu 15 % zu erhöhen.

Eine andere Möglichkeit wäre es, die bisherige Verknüpfung zwischen Vollfinanzierung mit Direktzahlungen/Cross Compliance einerseits und Ko-Finanzierung mit freiwilligen/regionsspezifischen Maßnahmen andererseits zu lockern oder sogar ganz aufzuheben.

Vor dem Hintergrund der Überlegungen ergeben sich fünf alternative Ansätze, die sich nicht gegenseitig ausschließen, sondern auch kombiniert werden können:

Die Erste Säule der GAP beinhaltet die Gewährung von Direktzahlungen, die seit der Reform 2003 unabhängig von der Art und Höhe der Produktion (etwa Anzahl gehaltener Tiere, angebaute Kulturen) als Flächenprämie gezahlt werden. In Deutschland wurden die Direktzahlungen vollständig von der Produktion entkoppelt und spätestens ab 2019 werden in ganz Deutschland für Acker- und Grünland einheitliche Flächenprämien ausbezahlt. Seit 2015 gliedern sich die Direktzahlungen in die Basisprämie, die Greening-Prämie, die Umverteilungsprämie und die Junglandwirteprämie. Dabei sind die Basis- und die Greening-Prämie an die Einhaltung der Cross-Compliance-Verpflichtungen (GAB, GLÖZ) und der Greening-Auflagen (Anbaudiversifizierung, Erhalt von Dauergrünland, Bereitstellung ökologischer Vorrangflächen) gebunden. Mit der Umverteilungsprämie werden die ersten Hektare eines Betriebes zusätzlich gefördert, hierdurch sollen kleinere Betriebe verstärkt begünstigt werden. Ebenso werden mit der Junglandwirteprämie Berufseinsteiger stärker gefördert. Das BMEL definiert als Ziele der Gewährung der Direktzahlungen (BMEL 2015e):

Die Direktzahlungen der Ersten Säule sind seit der Reform von 2003 an die Einhaltung von Natur- und Umweltschutzauflagen gebunden (Cross Compliance). Damit werden die Aspekte der Einkommenssicherung und Versorgungssicherheit als Ziele der GAP systematisch mit der Kontrolle der Einhaltung von Mindeststandards verknüpft. Die Zahlungen erscheinen daher als Honorierung landwirtschaftlicher Leistungen. An Grenzertragsstandorten unterstützen die Direktzahlungen zudem die Aufrechterhaltung einer flächendeckenden Bewirtschaftung, denn sie werden schon bei Offenhaltung der Flächen durch einmaliges Mähen oder Mulchen pro Jahr gewährt. Auf diese Weise wurde mit der Reform von 2003 eine argumentative Engführung von Erster und Zweiter Säule eingeleitet, denn bis dahin wurden Natur- und Umweltleistungen ausschließlich in der Zweiten Säule honoriert.

Allerdings wird vielfach Kritik an diesem System geäußert. So gehen die Cross-Compliance-Auflagen nur geringfügig über den gesetzlichen Mindeststandard hinaus – nämlich in Form der GLÖZ- und seit 2015 der Greening-Auflagen. Die positiven Effekte für den Natur- und Umweltschutz sind dabei vermutlich gering (Hart et al. 2016).

Da die Landwirte nicht dazu verpflichtet sind, Cross Compliance und Greening einzuhalten (mit Ausnahme der GAB), steht ihnen die Möglichkeit offen, auf die Greening- und die Basisprämie zu verzichten, um damit die Einhaltung der GLÖZ- und Greening-Auflagen zu umgehen. Zwar ist die Einhaltung der Greening-Auflagen Voraussetzung für den Erhalt der Basisprämie, bei Verstößen werden jedoch max. 125 % der Greening-Prämie gekürzt. In Deutschland entspricht das ca. 100 €/ha. Bisher erhalten die meisten Betriebe in Deutschland jedoch Direktzahlungen (siehe Tab. 7.5) und müssen damit die Cross-Compliance-Auflagen einhalten. Aussagen zur Einhaltung der Greening-Auflagen bzw. zum Umfang von Verstößen gegen die Greening-Auflagen sind noch nicht bekannt.

Wie Tab. 7.5 zeigt, nehmen konstant mehr als 90 % der Betriebe in Deutschland die Direktzahlungen in Anspruch. Insgesamt wurden in Deutschland nur für ca. 49.000 ha landwirtschaftlicher Fläche keine Direktzahlungen bezogen, wobei es sich vorwiegend um Sonderkulturflächen handelte (Krämer 2017, S. 40). Diese hohe Teilnahmebereitschaft lässt sich damit erklären, dass die Höhe der Direktzahlungen die Kosten, die durch die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung von Direktzahlungen anfallen, typischerweise bei weitem übersteigt. Berechnungen zeigen, dass die durch die Auflagen verursachten Mehrkosten im Ackerbau gegenüber dem Weltmarkt bei nur ca. 20 €/ha (Plankl et al. 2010) bis 50 €/ha liegen (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010).

Auch bezüglich der Einhaltung der Greening-Auflagen ist davon auszugehen, dass die durch die Einhaltung der Auflagen verursachten Kosten durch die Greening-Prämie mehr als kompensiert werden. Im Vorfeld wurden die Kosten der Einhaltung der Greening-Auflagen im EU-Durchschnitt auf ca. 35 €/ha geschätzt (European Commission 2011a). Seitens der Landwirtschaftsverbände stand dabei vor allem die Auflage, 5 % ökologische Vorrangflächen bereit zu stellen, stark in der Kritik. Nimmt man nun an, dass die Direktzahlung ab 2019 in Deutschland 281 €/ha betragen, dann beträgt die Höhe der Greening-Prämie 84,30 €/ha (30 % der Direktzahlungen). Nimmt man weiterhin an, dass die beiden anderen Greening-Auflagen – die Verpflichtung zum Grünlanderhalt und die Fruchtfolgegestaltung – ohne Verursachung wesentlicher Kosten eingehalten werden können, dann ergibt sich so für die Bereitstellung von 1 ha ökologischer Vorrangfläche ein „Pachtpreis“ von 1686 €/ha.¹ Selbst in aktuellen Gunstlagen ist ein Pachtpreis in dieser Höhe „konkurrenzfähig“. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass die Bereitstellung ökologischer Vorrangflächen einen vollkommenen Nutzungsverzicht gar nicht vorsieht. Es können ökologische Vorrangflächen gemeldet werden, welche die Bereitstellungskosten der ökologischen Vorrangfläche weiter senken. So ist z. B. der Anbau von Eiweißpflanzen möglich. Auch wenn durch die Auflagen des Grünlanderhalts und der Einhaltung der Fruchtfolgeauflagen in einigen Betrieben Kosten entstehen können, ist davon auszugehen, dass diese durch die Greening-Prämie kompensiert werden. So wird festgestellt, dass auch unter Berücksichtigung der Kosten des Greenings, die mit 10 bis 100 €/ha berechnet werden, die Einhaltung der Greening-Auflagen aus betrieblicher Sicht langfristig meist sinnvoll ist (de Witte und Latacz-Lohmann 2014). Die Folgenabschätzung der Europäischen Kommission bezifferte die zu erwartenden Kosten aller Greening-Auflagen auf etwas mehr als 30 €/ha im EU-Durchschnitt und für Deutschland auf durchschnittlich ca. 50 €/ha (European Commission 2011a).

Es lässt sich somit festhalten, dass die Cross-Compliance- und Greening-Auflagen zwar nicht garantieren, dass von allen Betrieben in allen Regionen die entsprechenden Auflagen eingehalten werden, da ein „Ausstieg“ aus dem System der Direktzahlungen möglich ist. Aktuell findet ein solcher Ausstieg aber nur in sehr geringem Umfang statt, da die gewährten Prämien die entstehenden Kosten bei Weitem übersteigen. Darüber hinaus liegen die Direktzahlungen deutlich über dem Wert, der für einen Ausgleich für höhere Auflagen gegenüber dem Weltmarkt gerechtfertigt wäre.

Wenn die Direktzahlungen tatsächlich vorrangig dem Zweck dienen sollen, einen Ausgleich für die aus den Cross-Compliance- und Greening-Verpflichtungen entstehenden Mehrkosten zu gewähren, dann müssten die erheblichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Betriebstypen deutlich stärker berücksichtigt werden (siehe Tab. 7.6). Dies betrifft z. B. tierhaltende Betriebe, die im Vergleich zu Ackerbaubetrieben mehr Auflagen einhalten müssen und dadurch zum einen höhere Kosten haben (Bürokratie, Produktion, Investitionen), aber auch ein höheres Anlastungsrisiko aufweisen (gegen die Tierkennzeichnungsverordnung wird am häufigsten verstoßen). In der EU kommt es aufgrund der Auflagen im Bereich des Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutzes zu Steigerungen der Produktionskosten bei Schweine und Geflügel haltenden Betrieben von rund 5–10 %, bei Milchvieh, Rinder und Schafe haltenden Betrieben um 2–3 % und bei viehlosen Betrieben um 1–3,5 % (Menghi et al. 2014).

Des Weiteren ist anzuführen, dass Betriebe, die z. B. in der Vergangenheit Landschaftselemente erhalten und/oder Grünland nicht umgebrochen haben, nun von den entsprechenden Auflagen und Anlastungsrisiken betroffen sind. Dies steht im Gegensatz zur Situation von Betrieben, die sich in der Vergangenheit weniger natur- und umweltschutzorientiert verhalten haben. Umgekehrt erfordert die Bereitstellung ökologischer Vorrangflächen oder die Einhaltung der Fruchtfolgeauflagen von Betrieben, die dies bereits in der Vergangenheit geleistet haben, wenige Veränderungen, während diese Auflagen für andere Betriebe mit Kosten verbunden sein könnten.

Durch die Modulation bis 2014 und die Umverteilungsprämie, welche kleinere Betriebe pro Hektar besser stellen, erhalten die Direktzahlungen eine strukturpolitische Komponente. Allerdings ist diese kaum geeignet, den Strukturwandel aufzuhalten, der hin zu weniger Betrieben führt, die sich aber stärker spezialisieren. Weiterhin kommt es zu einer räumlichen Konzentration ähnlich spezialisierter Betriebe in einzelnen Regionen (z. B. die Veredelungsbetriebe im Raum Vechta-Cloppenburg). Die regionale Spezialisierung kann wiederum Umweltprobleme mit sich bringen (z. B. hoher Anfall organischer Dünger). Mit der abnehmenden Zahl an Landwirten könnte darüber hinaus Erfahrungswissen verloren gehen. In Deutschland führt die stärkere Förderung der ersten Hektare zu einer Umverteilung der Zahlungen zwischen den Bundesländern, wobei die neuen Bundesländer 85 Mio. € verlieren, während Baden-Württemberg und Bayern 48 Mio. € gewinnen (Balmann und Sahrbacher 2014). Es wird erwartet, dass die Prämie geringe Effekte hinsichtlich der Entlastung kleinerer Betriebe bewirkt, aber einen hohen administrativen Aufwand verursacht (Forstner et al. 2012).

Das Hauptziel der Direktzahlungen ist die Einkommenssicherung für Landwirtinnen und Landwirte. Die Direktzahlungen machen zwar ca. die Hälfte des betrieblichen Einkommens aus, jedoch nur ca. 10 % der betrieblichen Erträge (siehe Tab. 7.7). Die Abhängigkeit der Betriebe von den Direktzahlungen wird häufig mit dem hohen Anteil der Direktzahlungen am landwirtschaftlichen Einkommen begründet. Die absolute Höhe der gewährten Direktzahlungen als Anteil des landwirtschaftlichen Einkommens auszuweisen und damit die Abhängigkeit der Landwirtschaft von den Direktzahlungen zu begründen, erscheint allerdings nur gerechtfertigt, wenn die Gewährung der Direktzahlungen keine Kosten sowie „Überwälzungseffekte“ beim landwirtschaftlichen Betrieb hervorruft. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zum einen entstehen Kosten der Bürokratie und Umsetzung der Cross–Compliance- und Greening-Auflagen, zum anderen werden die Direktzahlungen zumindest zum Teil und in Abhängigkeit von der regionalen Bodennachfrage auf den Pachtpreis überwälzt (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010). Eine Ausweisung der Anteile der Direktzahlungen an den betrieblichen Erträgen könnte somit besser geeignet sein, die Abhängigkeit landwirtschaftlicher Betriebe von den Direktzahlungen darzustellen. Ein Anteil der Direktzahlungen an den betrieblichen Erträgen von ca. 10 % scheint mit einer Übergangsfrist durchaus kompensierbar zu sein.

Des Weiteren wird häufig angemahnt, dass einkommens- und verteilungspolitische Fragestellungen nach dem Subsidiaritätsprinzip eher auf der Ebene der Mitgliedstaaten zu regeln sind (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010; Forstner et al. 2012). Auch ist der sektorbezogene Zuschnitt der Direktzahlungen nicht geeignet, verteilungspolitische Ziele zu verfolgen, denn ein niedriges landwirtschaftliches Einkommen kann beispielsweise einem Haushalt mit hohem Einkommen aus anderen Quellen zufließen, so dass keine verteilungspolitisch relevante Bedürftigkeit gegeben ist.

Schließlich wird argumentiert, dass die Fortführung der Direktzahlungen notwendig ist, in Grenzertragsregionen, wie etwa den Mittelgebirgen, die Aufrechterhaltung der Landwirtschaft zu ermöglichen. Tatsächlich wären zu diesem Zweck stärker räumlich fokussierte und zielgerichtete Maßnahmen effizienter, wie sie heute z. B. durch die Ausgleichszulage in der Zweiten Säule angeboten werden (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010).

Auch werden die Direktzahlungen zum Teil an den vor- und nachgelagerten Bereich „durchgereicht“. Im Ergebnis ist „die Einkommenstransfereffizienz der meisten Unterstützungsmaßnahmen […] <1“ (Moreddu 2011). Eine Studie aus dem Jahr 2008 zeigt, dass in Deutschland 30–60 % der Direktzahlungen an die Landeigentümer weitergegeben werden (Swinnen et al. 2008). Bei hohen Pachtanteilen – in Deutschland im Durchschnitt ca. 60 % – verbleiben damit große Teile der Direktzahlungen nicht bei den aktiven Landwirten, sondern subventionieren den Grundbesitz (Forstner et al. 2012). Es wird davon ausgegangen, dass bei sinkenden Direktzahlungen unter ansonsten unveränderten Rahmenbedingungen auch die Pachtpreise sinken würden (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010).

Zusammenfassend lässt sich demnach festhalten, dass die Direktzahlungen die mit ihnen verbundenen Zielsetzungen nicht oder nur sehr ineffizient erfüllen. Durch die Cross-Compliance- und Greening-Auflagen werden nur geringe positive Effekte auf den Natur- und Umweltschutz erzielt, während eine Einhaltung der Auflagen in allen Regionen und Betrieben aufgrund der Möglichkeit zum „Ausstieg“ nicht garantiert werden kann. Die Greening-Prämie übersteigt die mit den Greening-Auflagen verbundenen Kosten für die allermeisten Betriebe bei Weitem. Auch die Basisprämie wäre als Ausgleich für die betrieblichen Kosten höherer Auflagen gegenüber dem Weltmarkt viel zu hoch angesetzt. Damit wird deutlich, dass die Direktzahlungen vor allem einkommenspolitischen Zielen dienen. Aufgrund des sektoralen Zuschnitts und der fehlenden Bindung an Bedürftigkeitskriterien stellen die Direktzahlungen aber kein effektives und effizientes Instrument der Einkommenspolitik dar. Hinzu kommt, dass – je nach den Verhältnissen auf den regionalen Bodenmärkten – ein erheblicher Teil der Direktzahlungen auf Pacht- und Landpreise überwälzt wird, so dass die Einkommenseffekte zum Teil bei Grundbesitzern anfallen, die weder landwirtschaftlich tätig noch im ländlichen Raum ansässig sind.

Insbesondere in Hinblick auf die mangelnde Erreichung der Ziele des Natur- und Umweltschutzes werden aktuell folgende Vorschläge zur weiteren Entwicklung der Ersten Säule der GAP diskutiert (vgl. dazu das Projekt des Instituts für Agrarökologie (Oppermann et al. 2016)und Biodiversität (ifab) sowie die Vorschläge des Institute for European Environmental (Hart et al. 2016):

Eine Weiterentwicklung des Greenings der Ersten Säule wird in Abschn. 8.​2 eingehender dargestellt, eine Stärkung der Zweiten Säule durch Umschichtung von Geldern aus der Ersten Säule in Abschn. 8.​3. An dieser Stelle wird im Folgenden auf einen Umbau des Systems der GAP eingegangen. Dabei entwickeln die folgenden Überlegungen zum Umbau der Ersten Säule in ein Instrument zur Honorierung öffentlicher Leistungen der Landwirtschaft den eingeschlagenen Weg der Gewährung von Zahlungen für die Einhaltung von Umwelt- und Naturschutzauflagen weiter und orientieren sich strikt am Prinzip „öffentliche Gelder für öffentliche Leistungen“. Als öffentliche Leistungen wird dabei im Rahmen der neuen Ersten Säule der Ausgleich von wirtschaftlichen Nachteilen und Maßnahmen verstanden, die auf Betriebsebene im Rahmen eines „Baukastensystems“ umgesetzt werden.

Es werden verschiedene Politik-Elemente formuliert, welche die adressierten Problemlagen jeweils gezielt ansprechen. Damit sollen die Umweltwirkungen der Landwirtschaft verbessert werden, indem gezielt die Einhaltung anspruchsvollerer Auflagen honoriert wird. Die Höhe der betrieblichen Prämien würde sich dann nach den tatsächlich erbrachten öffentlichen Leistungen richten. Dies würde auch die Motivation der Landwirte erhöhen, öffentliche Leistungen zu erbringen. Da eine einheitliche Honorierung in Form einer Flächenzahlung nicht mehr gewährt würde, ist davon auszugehen, dass Prämien nur noch in geringerem Maße auf die Pacht- und Bodenpreise überwälzt würden. Eine Einkommensverbesserung der Landwirtschaft würde dadurch erreicht, dass neben der Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse die Erbringung von öffentlichen Leistungen als Einkommensquelle an Bedeutung gewinnt.

Die nachfolgenden vorgestellten Elemente des Systems grenzen sich gegenüber einer neu strukturierten Zweiten Säule (siehe Abschn. 7.4) dadurch ab, dass

Nachfolgend wird die den Elementen zugrundeliegende Idee skizziert, Ausführungen zur detaillierten Ausgestaltung der Elemente werden an dieser Stelle nicht gemacht.

Bisher sind in Cross Compliance verschiedene Auflagen zusammengefasst. Die GAB sind dabei als Ordnungsrecht anzusehen, dessen Einhaltung prinzipiell nicht entlohnt werden sollte. Die GLÖZ- und Greening-Auflagen können aufgrund der „Ausstiegsmöglichkeit“ als freiwillige Maßnahmen angesehen werden. Dabei sind Teile der GLÖZ- und Greening-Auflagen jedoch landbautechnisch zur dauerhaften Aufrechterhaltung der Produktivität der Standorte notwendig und sollten damit einerseits im langfristigen Eigeninteresse der Bewirtschafter liegen, andererseits aber nicht der Freiwilligkeit überlassen bleiben. Daher könnte es geboten sein, weitere verpflichtende Auflagen zu definieren, die weitgehend den heutigen GLÖZ- und Greening-Auflagen entsprechen, um auch langfristig und für zukünftige Generationen die Produktivität der Standorte zu sichern. Diese Auflagen wären von allen Landwirten einzuhalten. Zu diesen Auflagen zur Aufrechterhaltung der natürlichen Produktivität könnten insbesondere zählen:

Direktzahlungen können aus Sicht des Umwelt- und Naturschutzes wichtig sein, um die Landbewirtschaftung an Standorten aufrecht zu erhalten, wo dies für eine vielfältige Landschaft und die damit verbundenen Vorteile für den Erhalt der Biodiversität und der Ökosystemleistungen notwendig ist. Um diese Ziele zu erreichen, ist es jedoch effektiver und effizienter, die entsprechenden Zahlungen auf die betroffenen Standorte zu konzentrieren.

Um die landwirtschaftliche Erzeugung auch auf Grenzertragsstandorten aufrecht zu erhalten, wo dies zur Erhaltung einer Landschaftsvielfalt wünschenswert ist, könnte daher – in Weiterentwicklung der heutigen Ausgleichszulage – eine Prämie gewährt werden, deren Höhe sich daran orientiert, welche Standortnachteile ausgeglichen werden müssen, um die Bewirtschaftung attraktiv zu machen. Zu den möglichen Kriterien für die Bestimmung der Prämienhöhe gehören die Vegetationsdauer (ausgedrückt in Höhe über NN oder langjährige Mittel der Länge der Vegetationsperiode), die Hangneigung, die Bodenpunkte u. a. Grundsätzlich sollten Prämien für Grenzertragsstandorte so bemessen werden, dass sie die tatsächlichen Opportunitätskosten der Bewirtschaftung widerspiegeln (Hart et al. 2016). Da die Benachteiligung anhand relativ einfacher Indikatoren gut abgebildet werden kann, könnten zukünftig die Kriterien für die Höhe einer solchen Prämie auf Ebene der EU einheitlich festgelegt werden. Allerdings sollte die Zahlung einer solchen Prämie auf zielorientierte Gebietskulissen beschränkt sein. Zudem sollte die Prämie auf der Ebene von Standorten (Schlagebene) und nicht von relativ großflächigen Regionen definiert werden, um Mitnahmeeffekte zu minimieren.

Eine Finanzierung im Rahmen der Ersten Säule wäre anzuraten. Schon heute besteht die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, benachteiligte Standorte durch die Erste Säule zu fördern,³ die jedoch von Deutschland nicht genutzt wird (Isermeyer et al. 2014).

Ergebnisse aus der Schweiz zeigen, dass Betriebe mit einem hohen Anteil von „Erschwernisflächen“ aufgrund des hohen Arbeitsaufwandes häufig in ihrem betrieblichen Wachstum beschränkt sind (Bosshard und Häusler 2012), so dass diese Prämienkomponente auch der Förderung kleinerer (Familien-)Betriebe dient. Gleiches kann auch für die folgende Prämienkomponente gelten.

Zu einer reformierten Ersten Säule könnte auch eine Honorierung der landschaftlichen Vielfalt gehören. Da das Vorhandensein von Strukturelementen in der Landschaft sowie kleine Schlag- bzw. Gewanngrößen im Allgemeinen mit einem erhöhten Wert für die Biodiversität einher gehen, aber häufig mit einem höheren Arbeitsaufwand und Ertragsverlusten auf den angrenzenden Flächen verbunden sind, könnte eine Prämie eingeführt werden, welche landschaftliche Vielfalt belohnt. Hierbei könnten an Landschaftselemente angrenzende Flächen, die Gewanngröße unter Berücksichtigung der integrierten Schläge, lineare Landschaftselemente,⁴ Puffer-, Rand- und Blühstreifen (z. B. entlang von Bächen, Wassergräben und Feldwegen), Steine und Felsen (die z. B. in Steilwiesen vorkommen) in oder angrenzend an die Fläche honoriert werden, aber auch Flächen, die durch extensive, häufig traditionelle Nutzungsverfahren (z. B. Streuobstwiesen, Terrassen) gekennzeichnet sind. Neben dem Vorhandensein landschaftlicher Strukturen könnte auch die beeinflusste landwirtschaftliche Nutzfläche, z. B. Randstreifen entlang von Hecken, in die Prämienberechnung einbezogen werden. Dabei ist es unabhängig, in wessen Besitz das beeinflussende Landschaftselement ist. Im Rahmen einer solchen Prämie würde das Vorhandensein von Strukturen der landschaftlichen Vielfalt gefördert. Deren Anlage, Pflege und ggf. Bewirtschaftung würde weiterhin im Rahmen der Zweiten Säule gefördert (ähnlich dem heutigen Verfahren zum Erhalt und zur Pflege von Landschaftselementen). Da Strukturen der landschaftlichen Vielfalt als überwiegend ungenutzte Elemente unabhängig von sonstigen standörtlichen, lokalen und regionalen Bedingungen meist einen positiven Einfluss auf die Schutzgüter, insbesondere Biodiversität und Landschaftsbild, haben, aber beispielsweise im Allgemeinen auch dem Erosions- und Hochwasserschutz dienen (Hampicke 2009; Batáry et al. 2011; Kremen und Miles 2012; Scheper et al. 2013; Vogel und Inauen 2013), könnte eine Förderung im Rahmen der Ersten Säule systematisch gerechtfertigt sein.

Landwirte pflegen und erhalten die landschaftliche Vielfalt der Kulturlandschaft. Damit erbringen sie eine gesellschaftlich gewünschte, nicht marktgängige Leistung sowohl aus Sicht des Naturschutzes als auch durch die Schaffung von Erholungsräumen (Plankl et al. 2010). Eine gezielte Honorierung dieser Leistung ist sinnvoll und soll im Weiteren kurz skizziert werden.

Die Vielgestaltigkeit der Landschaft und damit die entsprechende Prämie könnten anhand von GIS-Daten berechnet werden. Eine solche Berechnung wurde im Rahmen eines Werkvertrags von Herrn Dr. Machl, Weihenstephan, beispielhaft für drei bayerische Regionen durchgeführt. Die Regionen sind folgendermaßen charakterisiert:

Für die Analyse wurde der Datensatz „Tatsächliche Nutzung“ verwendet, der detaillierte Angaben zu verschiedenen Nutzungen der Erdoberfläche (Hecken, Gewässer, Wälder, Landwirtschaft etc.) enthält. Für die Berechnung der Kennzahlen wurde folgendermaßen vorgegangen: Zunächst wurden den Flächen der Klasse „Landwirtschaft“ die angrenzenden Nachbarn zugeordnet. Als angrenzend galten dabei sowohl die unmittelbar benachbarten Flächen als auch Flächen in einer Distanz von bis zu 3 m. Ausgehend von der Grenzlinie des betreffenden Polygons wurde dann ein 20 m Puffer nach innen erzeugt und die dadurch entstandenen Polygone nach Typ der angrenzenden Fläche aggregiert. Als mögliche Säume für Saumflächen kamen dabei folgende Typen in Frage: „Stehendes Gewässer“, „Fließgewässer“, „Wald“, „Gehölz“, „Moor“ und „Unland bzw. vegetationslose Fläche“. „Unland bzw. vegetationslose Fläche“ gilt dabei erst ab einer Mindestbreite von 3 m als „wirklicher“ Nachbar bzw. als „Kandidat“ für ein Saumbiotop. Für jede einzelne Parzelle wurde die Summe der potenziellen Saumbiotopfläche sowohl in absoluter wie auch in relativer Fläche (bezogen auf die Gesamtfläche) angegeben. Die Summe über die verschiedenen Kategorien konnte dabei die Gesamtfläche einer Parzelle übersteigen. Das konnte z. B. dann der Fall sein, wenn eine sehr kleine landwirtschaftliche Parzelle von einem Entwässerungsgraben umgeben ist und sich zwischen der Parzelle und dem Graben ein Gehölzstreifen befindet. In diesem Fall ist die betreffende Parzelle einerseits sowohl vollständig ein Saumbiotop zu Gewässer als auch ein Saumbiotop zu Gehölz. Die folgenden Abbildungen zeigen den Anteil der Saumbiotope in den Testregionen (Abb. 7.5, 7.6 und 7.7).

Die drei Abbildungen zeigen jeweils einen gleich großen Ausschnitt der Agrarlandschaft. Die strukturellen Unterschiede lassen sich in den Abbildungen deutlich erkennen.

Der genutzte Datensatz „Tatsächliche Nutzung“ erlaubt jedoch nicht (immer), einzelne Feldstücke oder Schläge zu identifizieren, da angrenzende Flächen gleicher Nutzung zu einem Polygon zusammengefasst werden. Es liegen allerdings bereits seitens der Mitgliedstaaten der EU bzw. auf Ebene der Bundesländer schärfere Flächeninformationen vor. Auch sind im genutzten Datensatz die Strukturelemente nicht vollständig erfasst. Dies ist besonders deutlich in der Abb. 8.​1 zu Testgebiet 3 ersichtlich. Auch hier liegen den Behörden jedoch wahrscheinlich deutlich bessere Daten bereits vor. Nicht berücksichtigt wurden in der beispielhaften Berechnung der Daten für die drei Testgebiete jene Landschaftselemente, die innerhalb der bewirtschafteten Flächen liegen.

Anhand der dargestellten Beispiele der Testregionen zeigt sich, dass bereits Daten vorliegen, mit denen der Strukturreichtum von Regionen und die Zuordnung zu einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen erfolgen kann. Mit einer zu entwickelnden Formel könnten die genannten Strukturen und beeinflussten landwirtschaftlich genutzten Flächen berücksichtigt werden und eine individuelle flächenbezogene Berechnung der Prämienhöhe erfolgen. Die Zuweisung der Prämien erfolgt automatisch mit Antragsstellung für die entsprechenden Flächen. Für Landschaftselemente in der Agrarlandschaft besteht ein Beseitigungsverbot (siehe Element 1). Mit zunehmend präziseren Datensätzen werden zukünftig weitere Aspekte sowie auch die ökologische Wertigkeit der Landschaftsstrukturen honoriert werden können. Mit präziseren Datensätzen könnten zukünftig weitere Aspekte sowie auch die ökologische Wertigkeit von Landschaftsstrukturen bei der Berechnung der Prämienhöhe berücksichtigt werden.⁵

Als viertes Element einer neuen Prämienstruktur könnte ein Punkte- bzw. „Baukastensystem“ zur ökologischen Leistungserbringung auf Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe (oder Kooperationen) eingeführt werden. Dort könnten Maßnahmen honoriert werden, die in allen Regionen, auf jedem Standort und in jedem Betrieb positive Umwelt- und Naturschutzeffekte erwarten lassen. Die in Tab. 7.8 aufgeführten Maßnahmen lassen positive Effekte auf die Bereitstellung von Ökosystemleistungen und die Umweltressourcen unabhängig von der räumlichen Allokation erwarten und könnten daher flächendeckend gefördert werden. Ziele der aufgelisteten Maßnahmen sind dabei die Verminderung negativer Einträge aus der Landwirtschaft, eine erhöhte Diversität der Feldfrüchte, die Gewährleistung einer natürlichen Nährstoffversorgung, der Schutz natürlicher Prozesse des Bodens sowie die Förderung und Extensivierung der Grünlandnutzung. Ansätze in dieser Richtung wurden auch vom DVL (Neumann 2016) und der Land Use Policy Group (Hart et al. 2016) vorgeschlagen.

Die Liste in Tab. 7.8 stellt eine Auswahl an möglichen Maßnahmen dar, erhebt jedoch keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Ebenso können an dieser Stelle nicht die Zielwerte für die einzelnen Maßnahmen diskutiert werden. Innerhalb des Ansatzes besteht die Möglichkeit, verschiedene Untergruppen an Maßnahmen zu bilden, z. B. entsprechend der verschiedenen Schutzgüter.

Basierend auf einer solchen Liste könnten die Landwirtinnen und Landwirte selbst aus dem „Baukasten“ auswählen, welche Maßnahmen sie erbringen wollen. Es werden demnach nicht alle Maßnahmen von allen Landwirten in allen Regionen erwartet, sondern eine sinnvolle Auswahl. Die Leistungen (Maßnahmen auf Betriebsebene) werden in eine Punktzahl umgerechnet, die Honorierung ergibt sich aus der Formel Punkte*Punktwert (€)*ha. Ähnliche Ansätze werden beispielsweise bereits in der Schweiz (Birrer et al. 2014, 2015) und in Niederösterreich (Ökopunktemodell: Umsetzung der Zweiten Säule in Niederösterreich) umgesetzt und innerhalb von Pilotprojekten in Nord- und Ost-Deutschland erprobt (Neumann und Dierking 2014; Gottwald und Stein-Bachinger 2015). Während im Ökopunktemodell Niederösterreichs eine Mindestpunktzahl zu erreichen ist, sind im Schweizer Ansatz Maßnahmen aus verschiedenen Untergruppen zu wählen, so dass ein Nutzen für verschiedene Naturgüter erbracht wird. Um eine Entlastung beim Verwaltungsaufwand zu erreichen, könnte das System anstelle einer jährlichen eine mehrjährige Antragstellung vorsehen. Des Weiteren sollten die Maßnahmen in der Liste eine relativ einfache Dokumentation und Kontrolle ermöglichen. Das bedeutet, dass sie im Allgemeinen anhand von GIS-gestützten Fernerkundungsdaten, der Nutzung der InVeKoS- und HIT-Datenbank sowie amtlichen Dokumente und Zertifikaten nachgewiesen werden können.

Die folgende Tab. 7.9 gibt einen Überblick über das hier skizzierte mögliche neue Prämiensystem.

Systematik und Verhältnis zur Zwei-Säulen-Struktur: Das hier dargestellte System folgt dem Grundsatz „Öffentliches Geld für öffentliche Güter“. Alle Zahlungen sind nachweisbar an die Erbringung von öffentlichen Leistungen geknüpft. Ein solches System kombiniert Elemente aus dem Ordnungsrecht (Element 1a), der Ersten Säule (Element 1b) sowie Instrumente, die dem ähneln, was derzeit in der Zweiten Säule angeboten wird (Elemente 2, 3 und 4). Der Ansatz löst sich daher von der derzeitigen Zwei-Säulen-Struktur. Die Verwirklichung eines solches Ansatzes wäre wahrscheinlich auch im Rahmen der Zwei-Säulen-Struktur möglich, würde dann aber vermutlich eine bessere Ausstattung der Zweiten Säule erfordern (siehe dazu auch Abschn. 7.2 und 7.4).

Programmierung: Bei der Frage einer EU-weiten oder nationalen Programmierung wäre eine durchgehende EU-weite Programmierung aller vier Elemente vorstellbar. Dies ist jedoch nicht zwingend und unterscheidet sich zwischen den Elementen:

Mögliche Ergänzungen: Das in diesem Abschnitt vorgestellte System würde eine betriebsgrößenabhängige Förderungskomponente zunächst nicht vorsehen. Eine höhere Förderung kleiner Betriebe könnte jedoch aufgrund der geringeren Möglichkeit, Skaleneffekte zu realisieren, gerechtfertigt sein. So wird in „der EU-VO 1307/2013 […] die größenabhängige Ausgestaltung der Direktzahlungen mit Effektivitäts- und Verteilungsaspekten vor dem Hintergrund des Ziels der Einkommensstützung begründet“ (Isermeyer et al. 2014). In dem hier vorgeschlagenen System könnte eine strukturpolitische Komponente – ähnlich wie in der derzeitigen Basisprämie – mit dem Element 1 verknüpft werden. Allerdings ist dabei zu bedenken, dass ein kleiner Betrieb nicht notwendig mit einer einkommenspolitischen Bedürftigkeit der Betriebsinhaber einhergeht. Auf die begrenzte Eignung sektorspezifischer Instrumente, wie den Direktzahlungen als einkommenspolitisches Instrument, ist an anderer Stelle hingewiesen worden (Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV 2010) mit der Schlussfolgerung, dass, um abrupte Übergänge zu vermeiden, Maßnahmen zur Einkommenssicherung „nur noch in Form zeitlich begrenzter, sozial begründeter Maßnahmen Bestandteil einer zukünftigen Agrarpolitik sein“ sollten (Bosshard et al. 2010). Alternative Ansätze zur Verfolgung einkommenspolitischer Ziele im Agrarbereich werden diskutiert. Anders als die Direktzahlungen setzen etwa Überlegungen zu einem „Sicherheitsnetz“ am Problem der Preisschwankungen an. Dieses Konzept findet in naturschutz- und umweltpolitischen Konzeptionen durchaus Widerhall (Hart et al. 2016). Ähnliche Überlegungen zu Preis-Ausgleichszahlungen wurden vom Kasseler Institut für ländliche Entwicklung e.V. vorgelegt (Thomas et al. 2016). Eine offene Frage ist dabei, ob nicht im Endeffekt wieder ein Mindestpreis für Erzeuger eingeführt würde, der produktionsstimulierend wirken und damit auch negative Auswirkungen auf die Ziele des Natur- und Umweltschutzes haben könnte.

Das in diesem Abschnitt vorgestellte System dient dem Zweck, ein EU-weites System von Mindeststandards und Mindestleistungen für den Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz sowie das Tierwohl zu etablieren und den landwirtschaftlichen Betrieben die daraus entstehenden Mehrkosten zu kompensieren. Die Verwirklichung eines solchen Ansatzes würde dem Prinzip einer ergebnisorientierten Politik entsprechen. De facto würden durch die Einführung eines solchen Systems die Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft zu einer neuen Einkommensquelle neben der Produktion führen. Die Höhe der entsprechenden Zahlungen sollte dabei auf transparenten Berechnungen beruhen und einen effizienten Mitteleinsatz unter Vermeidung von systematischen Überkompensationen und Mitnahmeeffekten ermöglichen.

Ein solches EU-weites System würde weiterhin der Flankierung durch regionale und standörtliche Programme zum Agrarumwelt- und Klimaschutz bedürfen. Dieses diskutieren wir im nächsten Abschnitt.

Dieser Abschnitt befasst sich mit den leistungsbezogenen Zahlungen der GAP im Agrarumwelt- und Klimaschutz, die derzeit im Bereich der Zweiten Säule angesiedelt sind. Gemäß dem Leitsatz „öffentliches Geld für öffentliche Güter“ sind solche Zahlungen spätestens seit 1992 Teil der GAP und richten sich vor allem an einzelne Landwirte, die auf vertraglicher Basis und gegen Entgelt ökologische Leistungen auf ihren bewirtschafteten Flächen erbringen.

Die Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen (AUKM) der GAP sind derzeit in die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums integriert, in denen mindestens 30 % der Finanzmittel für umwelt- und klimabezogene Maßnahmen⁶ angesetzt werden müssen. Derzeit sehen die auf der Ebene der Mitgliedstaaten oder auf regionaler Ebene (in Deutschland: Bundesland) aufgestellten Maßnahmenkataloge sehr divers aus, sodass eine große Anzahl verschiedener Ziele verfolgt wird:⁷

Empirische Studien zur Wirksamkeit der AUKM in der EU können trotz des relativ hohen Finanzeinsatzes für diesen Politikbereich kein eindeutiges Bild liefern. Bezüglich der ökologischen Effektivität wurde eine Debatte im Jahre 2001 mit einem Artikel in Nature ausgelöste (Kleijn et al. 2001). Dieser bescheinigte durch eine quasi-experimentelle Analyse, dass die untersuchten AUKM nicht in der Lage waren, die Biodiversität in der beabsichtigten Art und Weise zu schützen. Seither hat sich eine Vielzahl weiterer Studien mit diesem Sachverhalt beschäftigt und kommt zu gemischten Ergebnissen: Einige Studien können einen positiven Effekt feststellen (Kleijn und Sutherland 2003; Knop et al. 2006; Batáry et al. 2011, 2015), andere nicht unmittelbar (Berendse et al. 2004; Kleijn et al. 2006; Wilson et al. 2007). Uthes und Matzdorf (2013) listen mehrere Beispiele von Programmen auf, die entgegengesetzte Effekte produziert haben. Es zeichnet sich ab, dass die Ergebnisse stark variieren, je nachdem welche und wie viele Arten über welchen Zeitraum und in welcher geografischen Ausdehnung bzw. in welchem Landschaftskontext untersucht werden (Whittingham 2007; Armsworth et al. 2012). Auch die Frage, ob AUKM in intensiven oder extensiven Regionen einen größeren Erfolg versprechen, konnte noch nicht abschließend geklärt werden (Duelli und Obrist 2003; Tscharntke et al. 2005; Batáry et al. 2011). Eine Evaluierung der ökonomischen Effizienz gestaltet sich noch schwieriger, da die tatsächlichen Kosten der Landwirtschaft für den Staat nicht direkt messbar sind. Umfassende empirische Studien lassen sich daher nicht finden. Marggraf (2003) attestiert den deutschen Agrarumweltprogrammen in einer Expertenanalyse große Unterschiede in ihrer Kosteneffizienz im Vergleich zwischen den Ländern. Andere, vor allem modellgestützte Evaluationen finden hohe Mitnahmeeffekte und eine geringe Kosteneffizienz (Drechsler et al. 2007; Chabé-Ferret und Subervie 2010).

Problemkomplex 1: Vielen Maßnahmen fehlt ein Bezug zu den eigentlichen Umweltzielen, so dass die angestrebten Ziele nicht oder nur unzureichend erreicht werden. Es können hier verschiedene Ursachen ausgemacht werden:

Problemkomplex 2: Nahezu allen AUKM-Programmen fehlt ein Bezug zu unterschiedlichen räumlichen Skalen (sieht auch Abschn. 4.​3). Es wird überwiegend die Feldebene angesprochen, selten die Betriebsebene und niemals die Landschaftsebene (Concepción et al. 2008).

Problemkomplex 3: Das angewandte Zahlungsschema wird weder der Heterogenität der Landnutzer noch den Eigenarten der jeweiligen Landschaften gerecht (Hanley et al. 2012). Der Kostenersatz beruht auf regionalen Durchschnittswerten und führt zu Unter- und Überkompensation sowie Mitnahmeeffekten (Armsworth et al. 2012). Dies hat zur Folge, dass Intensivregionen nicht hinreichend erreicht werden (Pretty et al. 2001; Uthes und Matzdorf 2013). Ferner werden Transaktionskosten bei der Berechnung der Zahlungshöhe nur unzureichend mit einbezogen (Mettepenningen et al. 2009). Auch werden Verträge teilweise nach dem Prinzip „wer zuerst kommt, mahlt zuerst“ vergeben (Smits et al. 2008). Bei knappen Budgets führt dies zu Einbußen bei der Kosteneffizienz, da die Verträge nicht auf Basis einer Kosten-Nutzen-Berechnung vergeben werden (Armsworth et al. 2012).

Problemkomplex 4: Maßnahmenorientierte Honorierung und geringe Monitoring-Häufigkeiten kreieren einen Anreiz zur Nicht-Befolgung von Managementvorgaben (Hodge 2001; Hanley et al. 2012). Häufig werden nur sehr geringe Strafen bei Missachtung der Vorgaben angesetzt.

Der im vorigen Abschnitt vorgestellte Vorschlag eines EU-weiten Systems von Zahlungen für erhöhte Mindeststandards, vielfältige Landschaften und einem „Baukasten“ von Basismaßnahmen für den Umweltschutz würde EU-weit eine Grundlage für die Sicherung der von der Landwirtschaft betroffenen Natur- und Umweltgüter etablieren. Darauf aufbauend werden Programme für gezielte Maßnahmen des regions- und standortspezifischen Natur- und Umweltschutzes benötigt. Um die Effektivität der Maßnahmen bezüglich ihrer Wirkungen auf die Umweltressourcen zu steigern, wird in der Literatur ein Management auf unterschiedlichen räumlichen und zeitlichen Skalen gefordert (van Dijk et al. 2015; Tscharntke et al. 2012; Prager 2015). Entscheidend dabei ist die Unterscheidung von Maßnahmen, welche die Bereitstellung von Ökosystemleistungen fördern und meist auf lokaler Ebene anzusetzen sind, und Maßnahmen des Arten- und Biotopschutzes, die oft eher auf Landschaftsebene ansetzen sollten (Scheper et al. 2013; Ekroos et al. 2014). Darüber hinaus sollte gezielt versucht werden, die überbetriebliche Ebene und die Landschaftsebene zu adressieren. Zu diesem Zweck werden im Folgenden drei Elemente vorgestellt.

Abschließend soll noch dargestellt werden, wie die drei hier vorgestellten Elemente die in Abschn. 7.4.2 identifizierten Problemkomplexe adressieren.

Probleme mit Über- und Unterkompensation sowie den Transaktionskosten (Problemkomplex 3) werden zunächst einmal durch eine regionale Zahlungsdifferenzierung adressiert. Bei einigen der Maßnahmen können auch Auktionen geeignet sein, die finanziellen Mittel effizienter zu verteilen. Die Transaktionskosten verringern sich beispielsweise, wenn Landwirte in der Gruppe Verträge abschließen, die über einen längeren Zeitraum laufen.

Das Problem der bislang oft unzureichenden Anreize zur Erfüllung der Managementvorgaben (Problemkomplex 4) würde auf drei Wegen angegangen: durch eine verstärkte Nutzung von ergebnisorientierter Honorierung; durch die partizipative Einbindung der Landwirtinnen und Landwirte in die Erarbeitung von lokalen und regionalen Maßnahmenplänen, welche Selbstbindung und einen „sense of ownership“ generieren; sowie bei Honorierung auf Gruppenebene durch Prozesse der sozialen Kontrolle, weil Verfehlungen einzelner dann auch die anderen betreffen. Fragen von Monitoring und Sanktionierung werden vertieft in Abschn. 7.6 diskutiert.

Kooperative Ansätze wurden in der deutschen Agrarpolitik bisher wenig verfolgt. Ein Problem kann daher die Etablierung der entsprechenden Organisationsstrukturen darstellen (Prager 2015). Vertrauensbildung zwischen den Landwirtinnen und Landwirten sowie anderen gesellschaftlichen Gruppen ist dabei wichtig. Der Aufwand zur Etablierung kooperativer Strukturen (Sitzungen, Anfahrt, Abstimmungen, Meinungsverschiedenheiten etc.) erfordert Kompensation der Transaktionskosten und Unterstützung durch professionelle Moderation. Dabei handelt es sich jedoch um Investitionen in die Zukunft des ländlichen Raums, da die sektorübergreifende Vernetzung und Vertrauensbildung positive Wirkungen weit über die unmittelbaren Fragen des Landschafts- und Ressourcenmanagements hinaus erwarten lässt.

Mehrere Elemente des agrarpolitischen Rahmens erfordern ein flächendeckendes Monitoring-System, um sicherzustellen, dass gesetzliche Regelungen befolgt und ggf. Sanktionen verhängt werden können:

Bei der Einrichtung von Monitoring- und Sanktionssystemen besteht grundsätzlich ein Zielkonflikt zwischen

Monitoring- und Sanktionssysteme sind zudem nicht neutral, sondern haben eine „Performanz“, wie Politik-Instrumente generell (Lascoumes und Le Gales 2007; Turnhout et al. 2010). Die verschiedenen Akteure interagieren mit diesen Systemen, z. B. als Antragsteller oder als Administrator, und erleben sich dabei nicht nur in den durch das Recht zugewiesenen Rollen, sondern auch in den Rollen, die ihnen durch die Interaktionsformen zugewiesen werden. So berichten Landwirte, dass sie sich etwa als Bittsteller oder als permanent latent Verdächtiger erleben. Diese Performanz-Funktion der Monitoring- und Sanktionssysteme kann die Wirksamkeit anderer Politik-Instrumente unterstützen oder behindern. Beispielsweise können Monitoring- und Sanktionssysteme einerseits die Durchsetzung ordnungsrechtlicher Normen unterstützen. Andererseits können sie der Herausbildung von Normen der Eigenverantwortung oder dem Leitbild des kreativen Unternehmers widersprechen, indem sie den Normadressaten Formen der Interaktion aufzwingen, in denen sie sich als passiv und unterworfen erleben. Wünschenswert wäre, dass bei der Setzung von Standards und dem flankierenden Monitoring- und Sanktionssystem soziale Normen der Einhaltung der Standards entstehen und so Verstöße gegen die Standards von der Gesellschaft nicht akzeptiert würden (im Gegensatz zum heutigen Umgang etwa mit Steuerhinterziehung).

Monitoring-Systeme können auch mit Formen der Selbst- oder Ko-Regulierung verbunden sein, wie beispielsweise die Kontrollen im Rahmen privater Standard- und Zertifizierungssysteme (z. B. QS oder GlobalGAP). Sind solche Systeme hinreichend weit verbreitet, können sie für die Zwecke staatlicher Kontrolle anerkannt werden.

Im Zusammenhang mit Monitoring- und Sanktionssystemen ergeben sich folgende relevante Problemlagen:

Im Folgenden diskutieren wir Ansatzpunkte für eine Verbesserung des Monitoring- und Sanktionssystems für natur- und umweltbezogene Problemlagen im Bereich der Agrarpolitik.

Abschn. 6.​5 enthält eine umfassende Liste möglicher Indikatoren für die Verwirklichung des Leitbilds einer natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft. Die Auflistung zeigt, dass für wichtige Aspekte einer solchen Politik keine oder keine hinreichend operationalisierten Indikatoren zur Verfügung stehen.

Wie in Kap. 3 und 4 dargestellt, sind auch viele gesetzliche Vorgaben des Natur- und Umweltschutzes nicht hinreichend operationalisiert, um ihre Durchsetzung zu ermöglichen.

Vor diesem Hintergrund erscheint es geboten, ein Review der Indikatorensysteme durchzuführen und Mängel bei der Operationalisierung, vor allem bei rechtlich kodifizierten Zielen, abzustellen. Dazu sollte in einen entsprechenden, wissenschaftlich basierten Konsultationsprozess, bei Bedarf unterstützt durch Forschungs- und Entscheidungsvorhaben, investiert werden.

Für das Monitoring der Flächennutzung werden heute in erster Linie InVeKoS-Daten genutzt. Zukünftig werden daneben andere GIS-Daten verwendet, um die angrenzende Flächennutzung zu dokumentieren, zu beobachten und zu überwachen. So kann beispielsweise mit Hilfe von GIS-Daten die landschaftliche Vielfalt erfasst werden. Auch können Informationen zur Flächennutzung – z. B. Fruchtfolgegestaltung – aus den InVeKoS-Daten oder anhand von anderen GIS-Daten überprüft werden.

In dem Maße, wie GIS-gestützte digitale Informationssysteme zur automatisierten Erfassung von Landnutzung und Landschaftsstrukturen beitragen, können sie geeignet sein, den bürokratischen Aufwand bei der Ausgestaltung von flächenbezogenen Monitoring- und Informationssystemen und der Berechnung von landschaftsbezogen Prämien zu verringern. Fachgespräche mit Experten der Fernerkundung haben Aufschluss über derzeitige Entwicklungen bei der Nutzung von digitalen Technologien gegeben. Neue Erdbeobachtungssatelliten stellen räumlich und zeitlich hoch aufgelöste Datensätze zur Verfügung und ermöglichen so die flächendeckende Aufnahme von Landnutzungsstrukturen.

Fernerkundungstechniken werden auf nationaler Ebene bereits zur Unterstützung des Integrated Administrative Control System (IACS) der EU eingesetzt. Hierbei werden u. a. Flächengrößen, Nutzungsarten und Landschaftselemente identifiziert sowie Angaben von Landwirten überprüft. Zum Einsatz kommt hier beispielsweise die GIS-Umgebung des Land Parcel Identification Systems (LPIS) innerhalb des Integrierten Verwaltungs-undKontrollsystems (InVeKoS). Die genutzten Analysesysteme beruhen aktuell allerdings noch nicht in vollem Maße auf den neuen Sentinel-Satelliten und sind nicht voll automatisiert. Genutzt werden in der Regel etablierte Sensoren wie Landsat, RapidEye und WorldView, welche nicht die Vorzüge der sowohl räumlich wie zeitlich hohen Auflösung bei flächendeckender und kostenfreier Verfügbarkeit bieten.

Derzeit laufen mehrere Forschungsprojekte, die sich mit der Klassifizierung von Agrarräumen mit Hilfe von Fernerkundungsdaten beschäftigen, u. a. an den Universitäten in Würzburg, Halle und Hannover. Feldfrüchte können z. B. über die spektrale und phänologische Signatur mittlerweile recht eindeutig bestimmt werden. Für eine europäische automatisierte Erfassung der Landnutzungsstrukturen erscheint derzeit jedoch die Erstellung der Trainingsdaten über Beobachtung oder Kalibrierung noch als relativ aufwendig. Hier könnte die partielle Verschneidung mit aktuellen Vektordatensätzen (InVeKoS, Amtliches Liegenschaftskatasterinformationssystem ALKIS) Abhilfe schaffen. Ein vielversprechender Datensatz zur Erfassung der Hangneigung ist das neue Höhenmodell TandDEM-X DEM. Je nach Nutzungszweck und gewünschter Flächengröße ist der Zugang zu den Daten unter verschiedenen Voraussetzungen möglich.

Die Überwachung einer auf die Landschaftsstruktur bezogenen Prämie mittels GIS-gestützter Systeme mit Hilfe von Fernerkundungsdaten erscheint daher mittelfristig als eine realistische Option. Voraussetzung dafür wäre es, dass die Fehlerhaftigkeit unter den von EU-Kontrollsystemen geforderten Wert von 2 % fällt. Dies erfordert weitere Investitionen in ein solches System. Im Ergebnis könnte dadurch jedoch ein Kontrollsystem ermöglicht werden, das die laufenden Administrationskosten und die bürokratische Last für Landbewirtschafter vermutlich deutlich verringern könnte. Voraussetzung für die Zahlung einer auf Daten zur Landschaftsstruktur basierenden Prämie wäre eine Einigung auf einen fachlich belastbaren Satz von nachvollziehbaren, gewichteten Faktoren für die Zuteilung der Prämienansprüche und die Berechnung der Prämienhöhe.

Stoffliche Einträge sind auf absehbare Zeit kaum durch Fernerkundung zu erfassen, so dass in diesem Bereich weiterhin Dokumentation und Bilanzerstellung auf betrieblicher Ebene notwendig sein werden. Um sicherzustellen, dass die ausgewiesenen Bilanzwerte den tatsächlichen stofflichen Einträgen entsprechen, sind jedoch zum einen die Vorschriften der Bilanzierung in einigen Bereichen zu überarbeiten (z. B. anrechenbare Verluste in der Düngeverordnung), zum anderen sind auf Seiten der Überwachung entsprechende Plausibilitätsprüfungen einzuführen. Am Beispiel der Düngeverordnung hieße dies, dass z. B. die angegebene Ertragsmenge bzw. Bilanzwerte mit regions- und betriebsformtypischen Werten auf Plausibilität verglichen werden sollten. Entsprechende Prüfmechanismen können ebenfalls automatisiert in den Systemen der Datenverarbeitung hinterlegt werden. Werden Werte angeben, die von den definierten Grenzwerten – z. B. für den Stickstoffgehalt im organischen Dünger – abweichen, kann hierfür die Vorlage entsprechender amtlicher Belege oder Rückstellmuster gefordert werden. Für den Einsatz zugekaufter Dünge- und Pflanzenschutzmittel⁸ sind des Weiteren die Belege auf Verlangen der Kontrollbehörden vorzulegen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es für die Zukunft vorstellbar ist, anhand digitaler Daten und elektronischer Datenverarbeitung den bürokratischen Aufwand für die landwirtschaftliche Betriebe und die Verwaltung zu reduzieren. So können bisher in verschiedenen Datenbanken erhobene und gespeicherte Daten zur Durchführung von Kontrollen zusammengeführt werden (z. B. HIT und InVEKoS) und mit Daten der Selbstkontrolle (z. B. Ackerschlagbilanzen, Daten des Precision Farming) kombiniert werden. Die gewonnenen Daten können damit insgesamt als Kontroll- aber auch als Monitoring- und Beratungstool für die landwirtschaftlichen Betriebe eingesetzt werden, z. B. durch Vergleiche des eigenen Betriebes mit anderen Betrieben aus der Region (Tab. 7.10).

Die Entwicklung einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft erfordert von den Landwirten erhebliches Wissen. Die Verwirklichung des Leitbildes könnte dadurch unterstützt werden, dass Workshops, Kurse oder Informationsbroschüren neuere Ansätze vermitteln und dadurch sowohl das Wissen wie die Akzeptanz erhöhen (Frondel et al. 2012). Weitere sinnvolle Ansätze sind Demonstrationsprojekte (Schleyer und Plieninger 2011), Beratung durch Fachleute (Meyer et al. 2015a) oder gegenseitige Hilfe der Landwirte untereinander (Prager 2015). Für die Einführung neuer, zum Teil komplizierter Verfahren, wie etwa Auktionen, ist eine intensive Begleitung, vor allem in den Anfangsstadien, unerlässlich (Freese et al. 2011; Ulber et al. 2011). Ebenso benötigen viele ergebnisorientierte Maßnahmen eine fachliche Begleitung (Schroeder et al. 2013). Auch kann fachliche Expertise helfen, Transaktionskosten zu senken, die als wesentliche Teilnahmehürde vieler AUKM angesehen werden (Meyer et al. 2015a).

Angeboten und gefördert werden könnten laufende Seminarangebote für Landwirte zu Themen wie:

Weiterhin könnte durch Leistungsvereinbarungen zwischen Landesregierungen und Hochschulen/Universitäten ein Curriculum zum Thema „Nachhaltige Landwirtschaft“ etabliert werden mit Inhalten wie:

Beratungsdienste können mit Hilfe von Training und Vorführungen im Feld (Demonstrationsprojekte), in Zusammenarbeit mit Hochschulen, gerade bei fehlenden Kapazitäten viel erreichen (Klair et al. 1998).

Die Erstellung oder Unterstützung der Entwicklung von umweltorientierten Betriebsentwicklungsplänen für Pflanzen- und Tierproduktionsbetriebe könnte durch Beratungsstellen gefördert und angeboten werden.¹⁰

Das Engagement von Individuen, Haushalten, Schulen und anderen Einrichtungen, in denen Lebensmittel zubereitet und serviert werden, kann auch einen Multiplikatoreffekt haben. Hier spielen Regeln, Konsumentensteuerung, Produktkennzeichnung, Direktmarketing, Bewusstseinsbildung und Bildung von Konsumenten wichtige Rollen.

Betriebliche und ländliche Infrastrukturinvestitionen werden im Rahmen der Zweiten Säule der GAP gefördert. Oft dienen diese Maßnahmen bereits jetzt der Verbesserung des Umweltschutzes. Zur Verwirklichung des Leitbilds einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft könnten die Investitionshilfen konsequent an dem neuen Leitbild ausgerichtet werden. Im Bereich der Tierhaltung sollen im Prinzip bereits jetzt „geförderte Investitionen besondere Anforderungen an den Umwelt-, Klima- und Ressourcenschutz erfüllen, die über die geltenden Standards hinausgehen“ (BMEL 2015i).

Eine neuere Untersuchung aus dem Thünen-Institut (2016) zu den Agrarinvestitionsförderungsprogrammen findet dabei zwar positive Effekte, aber wenig Belege dafür, dass die Förderung tatsächlich zu zusätzlichen Leistungen im Natur-, Umwelt- und Tierschutz (Additivität) führt. Auch wird die Frage aufgeworfen, welche Funktion angesichts niedriger Zinsen und hoher Kreditvergabewilligkeit der Banken eine zusätzliche staatliche Investitionsförderung haben kann.

Neben staatlichen wäre dabei auch an private Kreditprogramme zu denken. Oft werden dabei die Aspekte der Kostensenkung und der Ökologisierung verknüpft, um „die Anpassung der Betriebe an z. B. neue oder wechselnde Rahmenbedingungen [zu ermöglichen]. Die Produktionskosten sollen gesenkt, die Ökologisierung gefördert und damit die Wettbewerbsfähigkeit einer nachhaltig produzierenden Landwirtschaft gestärkt werden“ (Weber 2005, S. 400). Beispielsweise finanziert die GLS-Bank spezifisch die Umstellung auf Ökolandbau, ökologische Betriebserweiterungen und Modernisierungen bis hin zu Hofgemeinschaften, die neben der Landwirtschaft auch einen Hofladen, Kulturprogramme oder Übernachtungen anbieten. Das Förderprogramm „Nachhaltigkeit“ der Landwirtschaftlichen Rentenbank dient der Verbesserung der Lebens-, Produktions- und Arbeitsbedingungen unter Berücksichtigung der Verbraucherinteressen und dem Erhalt der biologischen Vielfalt, aber auch Investitionen zur Erfüllung besonderer Anforderungen im Bereich Tierschutz.