Bürger- und Akteursbeteiligung im ländlichen Raum

In vielen ländlichen Räumen besteht kaum Mobilitätsvielfalt. Der eigene Pkw ist häufig unerlässlich (vgl. Wehmeier und Koch 2010, S. 462; Knie 2005). Es steht meist nur ein begrenztes ÖPNV-Angebot zur Verfügung. Aufgrund steigender Abwanderungen sinkt die Bevölkerungsdichte, und die noch bestehenden Fahrten im ÖPNV können immer schwieriger gebündelt werden (vgl. Miosga 2015; BMEL 2019, S. 9). Die Erreichbarkeit zentraler Orte wird für die Bevölkerung zunehmend schlechter. Zugleich geht mit der Schließung von Geschäften das ohnehin begrenzte Angebot an Gütern des täglichen Bedarfs weiter zurück (vgl. Küpper 2011, S. 153; Zibell et al. 2018, S. 45). Allen voran besteht diese Einschränkung für Personen, denen kein Pkw zur Verfügung steht oder die diesen nicht (mehr) bedienen können (vgl. Wehmeier und Koch 2010, S. 457; Kuhlicke und Petschow 2005, S. 39).

Lösungsansätze für diese Herausforderungen im ländlichen Raum gibt es zur Genüge: Bürgerbusse, Mitfahrbänke, online-organisierte Mitfahrgelegenheiten, rollende Supermärkte oder Lieferdienste uvm. (vgl. u. a. Steinrück und Küpper 2010; Burmeister 2010; Knorr und Lelanz 2018; Becker und Blees 2020; Dorner und Berger 2017). Die Herausforderung besteht darin, das für die jeweilige Region und die zugehörigen Bewohner*innen passende Angebot zu identifizieren und umzusetzen.

Eine fehlende Mobilitätsvielfalt sowie teils geringe Dichte an Nahversorgungsangeboten prägen auch die Modellregion Landkreis Freyung-Grafenau im Projekt iMONA. Eine flächendeckende Mobilitäts- und Nahversorgungslösung für den gesamten Landkreis zu implementieren, war jedoch im Projekt weder möglich noch angestrebt, denn die einzelnen Gemeinden im Landkreis weisen unterschiedliche Ausgangsbedingungen auf. Teilweise herrschen sogar zwischen den einzelnen Ortschaften innerhalb einer Gemeinde Unterschiede: Während einige Orte über ein gut funktionierendes, ausreichendes Nahversorgungsangebot verfügen, gibt es in anderen Orten keinen einzigen Nahversorger.

Der Grundsatz des Projekts lautete daher, differenzierte, kleinteilige und an die lokalen Bedingungen angepasste Lösungsansätze für Mobilität und Nahversorgung intelligent zu kombinieren, wie es auch bspw. Merlin und Bickert 2020 und Schlump 2018 vorschlagen. Intelligent meint dabei, Ansätze nicht unter dem Gedanken der Konkurrenz zu betrachten, sondern vielmehr gegenseitige Synergien zu nutzen und Lösungen aufeinander abzustimmen. Einzelne Lösungen sollen somit in ein Gesamtsystem eingebettet werden. Ein Beispiel hierfür ist eine Kombination aus Linien- und Rufbussen (vgl. BMVI 2016, S. 23; Mager 2017, S. 218). Beide Angebote profitieren voneinander, wenn auch nicht immer im Sinne der Wirtschaftlichkeit (vgl. Steinrück und Küpper 2010, 2011, S. 160 ff.). Rufbusse sind nur ein Beispiel aus einer Vielzahl alternativer Mobilitätsformen und Nahversorgungsangebote, die den ländlichen Raum attraktiver machen können. Im Projekt iMONA stellte sich hierbei die Frage, ob die Bürger*innen Angebote wie Rufbusse, Mitfahrbänke oder rollende Supermärkte als sinnvoll erachten und nutzen würden oder diesen vorrangig Skepsis entgegengebracht wird. Zudem sollte untersucht werden, wie eine Verknüpfung verschiedener Angebote erfolgen kann, um die Bedarfe der Bevölkerung bestmöglich zu erfüllen.

„Raumentwicklung […] findet eher Akzeptanz, wenn die Aushandlungsprozesse auf einer breiten Partizipation der Akteur_innen und der Bevölkerung basieren und nicht von oben angeordnet werden“ (Miosga 2015, S. 92). Neue Ansätze und Lösungen müssen somit den Bedürfnissen und Anforderungen der Einwohner*innen einer Kommune an Dienstleistungen gerecht werden, um genutzt zu werden. Aus diesem Grund verfolgt das Projekt iMONA einen partizipativen Ansatz, um die Beteiligung der Bevölkerung am Entscheidungs- und Entwicklungsprozess alternativer Mobilitätslösungen in den Gemeinden zu stärken und damit die Wahrscheinlichkeit der Akzeptanz der Lösungen durch die Bürger*innen zu erhöhen.

Zu Beginn des Projekts wurden Leuchtturm-Regionen identifiziert, innerhalb derer Ideen und Lösungsansätze gesammelt und vereinzelt die Umsetzung erprobt wurden. Hierzu wurden die Gemeinden Haidmühle, Mauth und Neureichenau gewählt. Ihre Auswahl basierte auf der Überlegung, überdurchschnittlich schlecht angebundene Regionen zu betrachten, u. a. ist die Anbindung an die größeren Städte, vor allem am Wochenende, unzureichend bzw. teils nicht vorhanden. Hier erschien der Handlungsbedarf am größten. Diese Situation wurde durch die jeweilige Randlage der ausgewählten Regionen im Landkreis sowie die dispersen Siedlungsstrukturen und die Gebirgslage verstärkt.

In diesem Abschnitt wird das zugrunde liegende Verständnis von Bürger- und Akteursbeteiligung dargestellt. Nach Märker und Wehner (2014, S. 60) umfasst Bürgerbeteiligung vor allem den „informierte[n] und fachliche[n] Austausch zu Fachfragen mit Bürgerinnen und Bürgern“. Nanz und Fritsche (2012, S. 10 f.) sprechen von innovativen Formen, die neben politischen Verfahren wie Volksentscheiden seit den 1990er-Jahren zunehmend genutzt werden. Diese innovativen Ansätze lassen sich vornehmlich durch eine frühe Einbeziehung der Bürger*innen in den Ideenfindungs- und Entscheidungsprozess charakterisieren. Beispiele stellen Bürgerkonferenzen oder Szenario-Workshops dar (vgl. Nanz und Fritsche 2012, S. 36 ff.). Art und Ausmaß der Beteiligung können dabei variieren: von einfachen Informationsveranstaltungen über Beteiligungsprozesse als Mittel der Ideenfindung bis hin zum Bürgerengagement, bei dem Bürger*innen selbst aktiv werden, wie etwa bei einem ehrenamtlich organisierten Bürgerbusverein. In der Literatur finden sich verschiedene Stufenmodelle, die solche Methoden nach ihrer Beteiligungsintensität kategorisieren (vgl. u. a. Arnstein 1969; Nanz und Fritsche 2012; IFOK und FÖV 2019). Abb. 1 zeigt die diesem Beitrag zugrunde liegenden Stufen der Bürgerbeteiligung. Von der Information auf der ersten Stufe über die Konsultation auf der zweiten Stufe bis zur Mitsprache auf der dritten Stufe nimmt die Intensität der Beteiligung zu. Diese drei Stufen werden in diesem Beitrag anhand von Beispielen aus dem Projekt iMONA behandelt. Die Stufe der Information wurde vor allem dazu genutzt, Bürger*innen zu aktivieren und für das Vorhaben zu gewinnen. Sie diente aber auch dazu, das Bewusstsein für Themen rund um Mobilität und Nahversorgung vor Ort zu stärken. Die Stufen der Konsultation und Mitsprache dienten im Projekt in Form von Workshops und Befragungen dazu, Anforderungen zu identifizieren und einen gemeinsamen Gestaltungsprozess anzuregen. Die vierte Stufe umfasst die Mitwirkung und die fünfte Stufe die delegierte Macht. Diese beiden letztgenannten Stufen sind für diesen Beitrag nicht relevant, da sie über die reine Aktivierung und Beteiligung hinausgehen und die Kooperation und Koproduktion adressieren.

Die Wahl einer konkreten Methode im Beteiligungsprozess hängt von zahlreichen Bedingungen ab. Neben dem Ziel der Beteiligung spielen nach Nanz und Fritsche (2012, S. 25) hierbei vor allem die Teilnehmer*innenzahl und die Dauer eine entscheidende Rolle. Thewes et al. (2014, S. 2) plädieren dafür, konkrete Qualitätskriterien für die Auswahl einer Methode zugrunde zu legen, wobei vor allem auf eine repräsentative Zusammensetzung der Teilnehmer*innenstruktur geachtet werden sollte.

Um Lösungen gemeinschaftlich mit den Bürger*innen zu entwickeln, ist von Anfang an ein partizipativer Ansatz anzustreben (vgl. Nanz und Fritsche 2012, S. 36 ff.). Dieser Ansatz wurde auch in iMONA verfolgt. Um die mit der Bevölkerung entwickelten Ideen perspektivisch auch umsetzen zu können, wurden zusätzlich Formate der Akteursbeteiligung angewendet.

Akteursbeteiligung umschreibt im Verständnis des Projekts iMONA den Einbezug von Entscheidungsträger*innen und regionalen Akteuren und zielt auf ein Agieren im Verbund im Landkreis Freyung-Grafenau ab. Die Notwendigkeit einer intensiven Zusammenarbeit zwischen einzelnen Akteuren, um gemeinsam an Mobilitätslösungen zu arbeiten, betonen diverse Studien (u. a. Neu 2007, S. 37; Korn et al. 2017, S. 216). Herget und Hunsicker (2014, S. 65) fordern zudem mehr Offenheit in der fach- und branchenübergreifenden Zusammenarbeit. Es bedarf dafür eines „Akteursmanagements mit Fingerspitzengefühl“ im Projektmanagement bzw. in der Projektleitung.

Von erfolgreicher Beteiligung kann gesprochen werden, wenn es gelingt, verschiedene Interessengruppen auf Bürger*innen- und Akteursebene zu aktivieren und fortlaufend in den Ideenfindungs-, Mitgestaltungs- und Umsetzungsprozess einzubeziehen. Nur so können Anforderungen aller Betroffenen bei der Gestaltung von Ansätzen mitbedacht werden. Verschiedene Sichtweisen müssen dabei in das Vorhaben integriert und für eine gemeinsame Lösung kombiniert werden. Die folgenden Kapitel zeigen das Vorgehen im Projekt iMONA, um dieses Ziel zu erreichen.

Im Vorhaben iMONA wurden unter Information Instrumente verstanden, die vorrangig der Aktivierung der einzelnen Bürger*innen dienen sollten. Mit dem Ziel, sie zunächst über das Projekt und Vorhaben zu informieren, wurden zum Projektstart Pressemeldungen in den lokalen Zeitschriften sowie auf der Webseite des Landratsamts veröffentlicht. Diese beinhalteten einen ersten Aufruf, sich aktiv am Prozess zu beteiligen.

Um im nächsten Schritt Teilnehmer*innen für die geplanten Bürgerdialoge zu aktivieren, wurden weitere Maßnahmen ergriffen. In der Gemeinde Haidmühle (vgl. Abschn. 2.2) wurde bspw. direkt vor Ort auf das Vorhaben und damit verbundene Veranstaltungen aufmerksam gemacht. Neben Flyern, Plakaten und Einträgen im Gemeindeblatt wurden Bürger*innen durch die persönliche Ansprache der Projektleiterin aktiviert.

Um möglichst viele Bewohner*innen anzusprechen, wurden je Gemeinde zwei Bürgerdialoge angesetzt. Um den Teilnehmer*innen zudem einen kurzen Weg zu ermöglichen, wurden Veranstaltungsorte in den größten Ortschaften der Gemeinden gewählt. Im Ort Haidmühle (437 Einwohner) nahmen bspw. 14 Personen und in Bischofsreut (421 Einwohner) sechs Personen an den Bürgerdialogen teil. In Bischofsreut wurden vorab weniger persönliche Gespräche geführt. Dieser Umstand lässt vermuten, dass viele Personen zunächst für das Thema sensibilisiert werden mussten. Die vermehrte direkte Ansprache im Ort Haidmühle hatte eine höhere Teilnehmer*innenzahl zur Folge, was darauf hindeutet, dass es einer persönlichen Aktivierung für ein solches Vorhaben bedarf.

Mit dem Ziel, ein Stimmungsbild aller Gemeindebewohner*innen zu den in den Bürgerdialogen entwickelten Ansätzen einzuholen, wurden zudem Haushaltsbefragungen in den Gemeinden durchgeführt (vgl. Abschn. 2.2). Die Bereitschaft zur Teilnahme an den Haushaltsbefragungen hing stark vom gewählten Kanal ab. Während sich nur wenige Personen dazu entschieden, online an der Befragung teilzunehmen, konnte über eine Postwurfsendung, mittels derer der Fragebogen analog ausgefüllt werden konnte, eine höhere Beteiligung erzielt werden. Der Postwurfsendung lagen zusätzliche Informationen zum Projekt bei.

Unter Konsultation sind im Verständnis des Projekts Ansätze gemeint, die vorrangig darauf abzielen, Bürger*innen oder Akteure zu Wort kommen zu lassen, um Informationen zu sammeln und ein Stimmungsbild ableiten zu können. Mitsprache umfasst Methoden, die es erlauben, Personen konkret in den Ideenfindungsprozess zu integrieren und ihre Aussagen im weiteren Vorgehen zusammen zu diskutieren. Wichtig war dieses Vorgehen, um den Bürger*innen zu zeigen, dass sie aktiv in den Prozess einbezogen und dabei ernst genommen werden.

Die folgenden Abschnitte zeigen die Methoden zur Konsultation und Mitsprache der Bürger*innen in den Gemeinden Haidmühle, Mauth und Neureichenau auf. Dort wurden Bürgerdialoge und Haushaltsbefragungen durchgeführt.

Nachfolgend werden die gewählten Formate der Bürgerbeteiligung reflektiert. Dabei werden Erfahrungswerte aus der Projektarbeit von iMONA aufgezeigt.

Auch auf dieser Ebene wird unter Information ein Instrument verstanden, das der Aktivierung der einzelnen Akteure dienen sollte. Die Auswahl der Expert*innen erfolgte über eine Recherche und Beteiligungsanalyse zu Beginn des Projekts, auf deren Basis nach Nanz und Fritsche (2012, S. 28) eine gezielte Auswahl getroffen wurde, um alle relevanten Expert*innen einzubeziehen. Wichtige Akteure für das Vorhaben waren u. a. Kommunalpolitiker*innen, Jugend- und Seniorenbeauftragte, Beauftragte für Menschen mit Handicap, Personen, die mit kommunaler Aufgabenerfüllung beauftragt sind, sowie Mobilitäts- und Nahversorgungsdienstleister. Es wurden Entscheidungsträger*innen und Expert*innen in den Gemeinden bzw. im Landkreis eingebunden, die die Umsetzung der Lösungsansätze auch voranbringen konnten. Des Weiteren waren Personen, die einen wirtschaftlichen oder ehrenamtlichen Bezug zur Mobilität oder Nahversorgung innehatten, für das Projekt von Bedeutung, um deren Fachwissen in diesen Themenbereichen zu nutzen. Jugend-, Senioren- und Behindertenbeauftragte agierten nicht nur als Interessenvertretung einzelner Zielgruppen, sondern auch als Multiplikator*innen.

Eine Auftaktveranstaltung diente als Erstansprache für die Bürgermeister*innen der einzelnen Gemeinden und weitere regionale Entscheidungsträger*innen (bspw. Vertreter*innen des Landratsamts oder der Stadt-/Gemeindeverwaltungen) sowie Pressevertreter*innen im Landkreis. Da sich aus der Auftaktveranstaltung keine unmittelbare Zusammenarbeit mit einer spezifischen Gemeinde ergab, nutzte das Projektteam eine zu Anfang des Projekts erstellte Beteiligungs- und Gemeindeanalyse, um Gemeinden für eine Zusammenarbeit zu identifizieren. Aus diesen Informations- und Aktivierungsansätzen ergaben sich Kooperationen mit den Gemeinden Haidmühle und Mauth.

Um Expert*innen für Interviews (vgl. Abschn. 3.2) zu gewinnen, wurden relevante Akteure telefonisch oder per Mail kontaktiert. Hierbei wurden alle zuvor genannten Akteure berücksichtigt. Für die geplante Zukunftswerkstatt (vgl. Abschn. 3.2) wurde auf den bis dahin erstellten Verteiler zurückgegriffen, um die einzelnen Akteure einzuladen. Die Personen, die sich zuvor bereit erklärt hatten, an einem Interview teilzunehmen, erhielten zusätzlich am Ende des Gesprächs eine persönliche Einladung.

Vergleichbar mit der Definition von Konsultation und Mitsprache auf der Bürger*innenebene verfolgte das Projektteam iMONA bei der Akteursbeteiligung das Ziel, diese Akteure frühzeitig und aktiv in das Vorhaben einzubeziehen. Um detaillierte Einblicke in die Abläufe von Mobilitäts- und Nahversorgungsunternehmen zu erhalten, ein Stimmungsbild für den gesamten Landkreis zu generieren und erste Herausforderungen und Chancen von Mobilität in einer ländlichen Region zu ermitteln, wurden zunächst leitfadengestützte Expert*inneninterviews geführt.

Interviews ermöglichen, in kurzer Zeit spezifischere Informationen einer einzelnen Person zu erfassen, als es beispielweise bei schriftlichen Befragungen der Fall ist. Zudem konnten die befragten Personen in den Interviews ihre subjektive Wahrnehmung der Situation vermitteln. Dies war für das Projektteam wertvoll, um ein Stimmungsbild zu erhalten und eine Vision für den Landkreis zu entwickeln. Weiterhin war dieses Vorgehen für das Projekt eine gute Grundlage, um die einzelnen Akteure frühzeitig kennenzulernen.

Im Anschluss an die Expert*inneninterviews fand eine Zukunftswerkstatt statt. Diese Veranstaltung diente dem Zweck, Fachleute aus Politik, Ehrenamt, Wirtschaft und Wissenschaft zur Thematik Mobilität und Nahversorgung im Landkreis Freyung-Grafenau zusammenzubringen und zu vernetzen. Zudem wurden bis dahin gesammelte Erfahrungen und Erkenntnisse aus dem Projekt unter den Akteuren im Landkreis verbreitet. Dadurch wurden weitere regionale Kooperationsprozesse angestoßen.

Als Impuls vor den einzelnen Gesprächsrunden in der Zukunftswerkstatt wurden verschiedene Szenarien präsentiert, die – bewusst überspitzt – zur thematischen Einstimmung und als Mut machende Beispiele dienten, aber auch diskussionswürdige Punkte aufbringen sollten. Eingegangen wurde auf bestehende Mobilitäts- und Nahversorgungssituationen im ländlichen Raum, aber auch auf das Engagement von Privatpersonen, die sich kümmern, Lösungen entwickeln und umsetzen.

Die Teilnehmer*innen diskutierten im Anschluss in Kleingruppen zunächst Querschnittsthemen wie Regionalität, Miteinander und Wissen im Zusammenhang mit Mobilität und Nahversorgung. Später betrachteten die Anwesenden erneut in Kleingruppen mögliche Lösungsansätze wie Suche-Biete-Plattformen, Mitfahrbänke und innergemeindlichen Verkehr in Form von (bedarfsorientierten) Kleinbussen. Diese Ansätze waren vorab bereits mit den Bürger*innen der beteiligten Gemeinden thematisiert worden. In beiden Runden wurden die Thementische durch jeweils eine Projektmitarbeiterin betreut und moderiert.

An dieser Stelle werden die gewählten Formate der Akteursbeteiligung reflektiert und die Erfahrungen aus der Projektarbeit aufgezeigt.