Das Anlagevermögen in der kommunalen Doppik

Seit dem Ende der wirtschaftlichen Wachstumsära im Zuge der deutschen Wiedervereinigung und dem Beginn der anschließend einsetzenden Belastungen ist die sich zuspitzende finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte ein ernst zu nehmendes Problem in Deutschland. Auch in jüngster Vergangenheit zeigt sich ein stetig steigender Trend. Beliefen sich die Schulden der Kommunen im Jahr 2007 noch auf 111 Milliarden Euro und 2011 bei 130 Milliarden Euro, sind es zum Ende des ersten Quartals 2018 bereits knapp 138 Milliarden Euro. Zu bedenken ist außerdem, dass sich die genannte Schuldenhöhe lediglich auf Kreditverbindlichkeiten bezieht. Mit dem bisher in öffentlichen Gebietskörperschaften verwendeten Rechnungslegungsstil, der Kameralistik, werden nur Geldströme aufgezeichnet. Ein großer Teil der tatsächlichen finanziellen Belastungen einer Kommune wird so also nicht erfasst. Hinzu kommt, dass in der Vergangenheit immer mehr Aufgaben an eigenständige Betriebe ausgelagert wurden, wodurch die finanzielle Lage einer Kommune als Ganzes nicht abgebildet werden kann.

Zunächst sind die Interessensgruppen an dem Jahresabschluss einer Kommune zu ermitteln. Diese sind in erster Linie durch ihre Wahlberechtigung und somit auch Entscheidungsbefugnis die Bürger einer Gemeinde in ihrer Funktion als „Pseudo-Eigenkapitalgeber“. Eine besondere Stellung innerhalb dieser Adressatengruppe haben Immobilienbesitzer. Da die Gesamtsituation der Kommune unter anderem auch Einfluss auf den Wert der dortigen Immobilien hat, haben deren Besitzer ein Interesse an einer nachhaltigen, positiven Entwicklung der Gemeinde. Menschen, die ihren Wohnort auch ihr Eigentum nennen können, sind in Deutschland mit 43 % (Stand: 2013) jedoch noch in der Minderheit. In Städten liegt die Eigentümerquote noch einmal weit darunter. Bei 17 ausgewählten Städten lagen 2012 die Eigentümerquoten zwischen 13 % (Leipzig) und 29 % (Mainz). Prinzipiell verfolgt der Bürger die Absicht, ein Höchstmaß an Leistungen einer Kommune in Anspruch zu nehmen und dabei möglichst wenig durch Abgaben belastet zu werden. Dabei können Bürger jedoch nicht, und hier findet sich der wesentliche Makel an der ihnen oft zugestandenen Stellung als Eigenkapitalgeber bzw. Besitzer, direkt für die zukünftigen Verpflichtungen ihrer Gemeinde zur Rechenschaft gezogen werden. In dieser Hinsicht nehmen die Bürger die Verschuldung zu Gunsten der jetzigen und zu Lasten zukünftiger Generationen teilweise wissentlich in Kauf.

Im Jahr 2003 wurde vom IMK ein Leittext für eine Gemeindehaushaltsverordnung für ein Rechnungswesen auf Grundlage der Doppik veröffentlicht. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben jedoch die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz über die Kommunen. Beim Leittext des IMK handelt es sich somit und auch ausdrücklich lediglich um einen „Regelungsvorschlag“, er ist also nicht bindend. Hinzu kommt, dass der Beschluss des IMK bewusst breite Handlungsspielräume zulässt, um die bisherigen Bemühungen der Länder nicht zu verwerfen.

Die Anschaffungskosten sind in allen Bundesländern analog zum HGB gleich geregelt. Es sind die einzeln zurechenbaren Aufwendungen, die geleistet werden, um einen Vermögensgegenstand zu erwerben und in Bereitschaft zu versetzen. Ferner sind die Anschaffungsnebenkosten hinzuzurechnen sowie die Anschaffungspreisminderungen abzuziehen.

Oft erhalten Kommunen zur Förderung ihrer Investitionen Finanzierungshilfen. Diese können entweder von anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, sogenannte Investitionszuweisungen, oder von Dritten, beispielsweise in Form von Spenden, stammen. Im letzteren Fall spricht man von Investitionszuschüssen. Im Steuerrecht besteht ein Wahlrecht, erhaltene Investitionszuschüsse entweder direkt von den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten des bezuschussten Wirtschaftsguts abzuziehen, oder als Betriebseinnahme zu verbuchen.

Das vorliegende Buch verfolgte das Ziel, die Unterschiede in den Vorschriften bezüglich des Anlagevermögens der Länder Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Bayern und Hessen aufzudecken. Es hat sich gezeigt, dass sowohl die allgemeinen Vorschriften als auch die speziellen Vorschriften für die Bewertung einzelner Vermögensgegenstände, insbesondere für die Eröffnungsbilanz, stark voneinander abweichen. Grundstücke und Bauwerke machen den wesentlichen Teil des Gesamtvermögens einer Kommune aus. Auch wenn die Bewertungsrichtlinien für die Eröffnungsbilanzen nur einmalig Anwendung finden, ist ihr Einfluss auf den kommunalen Jahresabschluss mit Abstand am größten und im Hinblick auf die Abschreibungsregelungen auch nachhaltig. Aus diesem Grund wurde schwerpunktmäßig die Analyse wesentlicher Bilanzpositionen in den Fokus dieser Untersuchung gerückt.

Eine Chance auf Harmonisierung, nicht nur bei den Kommunen, sondern über alle Ebenen der öffentlichen Verwaltung hinweg, könnte ebenfalls durch die Anwendung der internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor, den IPSAS erreicht werden. Diese Rechnungslegungsstandards werden vom International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) entwickelt und basieren auf den International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards (IAS/IFRS). Die IPSAS weichen von diesen lediglich dann ab, sofern die Besonderheiten des öffentlichen Sektors hierfür Erfordernisse hervorbringen. Exakt dieser Sachverhalt ist indes kritisch zu betrachten. Die IPSAS verfügen über eine derart große Anzahl an Wahlrechten, dass damit alle erarbeiteten Regelungswerke für das kommunale Rechnungswesen im Wesentlichen IPSAS-kompatibel sind.