Innovation und Kontinuität

Am 1. Januar 2005 ist das ‚Gesetz zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgG)‘ in Kraft getreten. Mit dem RVOrgG wurde die seit den Anfängen der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) bestehende Differenzierung zwischen einer Arbeiter- und Angestelltenrentenversicherung aufgehoben und ein einheitlicher Versichertenbegriff eingeführt. Darüber hinaus wird der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) mit der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) zur Deutschen Rentenversicherung Bund, einem Bundesträger mit integriertem Dachverband, fusioniert.

Zur Erinnerung: In den Verhandlungen zum RRG 92 waren sich die Fraktionen mehrheitlich einig, dass die Notwendigkeit besteht, die Organisationsstruktur der GRV zu reformieren. Angesichts des deutsch-deutschen Einigungsprozesses und drängender anderer rentenrechtlicher Probleme wurde das Vorhaben einer Organisationsreform aber zunächst zurückgestellt. Es dauerte noch gut 15 Jahre, bis die Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung am 1. Januar 2005 schließlich in Kraft getreten ist. Was ist in diesen Jahren geschehen?

Eine moderne Rentenversicherung ‚aus einem Guss ‘— dies war das übergeordnete Ziel der Organisationsreform. Die Leitformel der ‚Rentenversicherung aus einem Guss‘ wurde bereits in einer frühen Phase des Reformprozesses geprägt. Sie zieht sich seit der Diskussion des Berger-Gutachtens wie ein roter Faden durch die Organisationsreformdebatte, insbesondere was die Stellungnahmen der Selbstverwaltungsakteure betrifft. Doch die im RVOrgG vereinbarten Regelungen sind weit davon entfernt, der gesetzlichen Rentenversicherung eine klare und auf den ersten Blick verständliche Organisationsstruktur zu geben. Das RVOrgG ist ein komplexer Gesetzestext, der sich eindimensionalen juristischen, betriebswirtschaftlichen oder verwaltungspolitischen Begründungsmustern entzieht (Schnapp 2005: 235).

Aufgrund der spezifischen Akteurskonstellation in der GRV — dem Selbstverwaltungskorporatismus — können Entscheidung in der GRV nicht durch einseitiges Handeln, Mehrheitsentscheid oder autoritative Entscheidung getroffen werden. Konsens (oder: Kompromiss) muss ausgehandelt werden. Unter theoretischen Gesichtspunkten gibt es zwei grundsätzlich unterschiedliche Wege, um in Verhandlungssystemen zu einer Einigung zu gelangen: Bargaining und/oder Problemsolving. Zähes, hartes Feilschen oder Verhandlungen, die nach Möglichkeiten suchen, die Interessen beider Parteien zu befriedigen und damit das Problem grundsätzlich lösen. Welcher dieser beiden Einigungsstile zum Einsatz kommt, hängt u.a. von den Interaktionsorientierungen der beteiligten Akteure ab (Scharpf 2000: 148 – 158). Die akteurzentrierte Policy-Forschung geht davon aus, dass Akteure in Verhandlungssystemen grundsätzlich rational und eigennutzorientiert handeln. Für die Form der Verhandlungsführung ist es jedoch entscheidend, wie Akteure ihr Verhältnis zu den anderen Verhandlungspartnern begreifen und wie sie Eigennutz definieren. Akteure mit einer kooperativen Interaktionsorientierung verfolgen ein gemeinsames Ziel: Für sie zählt ein Vorteil für den Verhandlungspartner genauso viel wie der eigene Verhandlungserfolg. Akteuren mit einer kompetitiven Haltung hingegen ist es wichtig, relative Gewinne zu erzielen und ihre Position im Vergleich zu der des Verhandlungspartners zu verbessern. Für Akteure mit einer konfrontativen Haltung wiederum genügt es, wenn der andere Verlust erzielt, um sich selbst als Gewinner zu begreifen — auch wenn sich die eigene Situation gar nicht verändert hat. Verhandlungen im Bargaining-Modus werden in der Regel von Akteuren praktiziert, deren Verhältnis zu den Verhandlungspartnern durch eine kompetitive oder gar konfrontative Grundhaltung geprägt ist, die nur bedingt bereit sind, Konzessionen einzugehen und an ihren Positionen festhalten. Wenn in einer solchen Akteurskonstellation ein Konsens erzielt wird, dann durch Tauschhandel und Koppelgeschäfte oder durch Ausgleichszahlungen an die nachgebende Partei. Problemsolving setzt hingegen ein Mindestmaß an Kooperation und wechselseitigem Interesse voraus.

In der öffentlichen Diskussion wird der Organisationsreform das Prädikat der ‚historischen Weichenstellung‘ zugesprochen und das RVOrgG als der Beginn einer neuen Epoche präsentiert (vgl. z.B. Deutscher Bundestag 2004d: 11908; Rische 2005: 454; Glombik 2005:1). Hat mit Inkrafttreten des RVOrgG die gesetzliche Rentenversicherung, was ihre Verwaltungsstrukturen betrifft, aufgehört eine „Arche der Kontinuität“ (Stolleis 1989) zu sein?