Innovatives Management staatlicher Umweltpolitik

Mit dem Abbau von Handelsschranken und der vermehrten Öffnung der Märkte nimmt der internationale Wettbewerb zwischen Unternehmungen zu. Dies führt zu einem stärkeren Standortwettbewerb. Aufgrund der verstärkten Globalisierung der Märkte und der steigenden unternehmerischen Konkurrenz sehen sich die Wirtschaftsstandorte einem verstärkten Druck ausgesetzt, öffentliche Leistungen kosteneffizient anzubieten. Dies gilt auch für die «Erzeugung» guter Umweltqualität.

Auf dem höchsten politischen Parkett werden Begriffe wie Öko-Effizienz (eco-efficiency) und nachhaltige Entwicklung (sustainable development) herumgereicht, während sich die Umweltbehörden mit detaillierten Grenzwerten zu einer Vielzahl einzelner Umwelteinwirkungen befassen. Effizienter Umweltschutz erfordert eine Verbindung dieser «Welten» sowie der Operationalisierung der Konzepte der Öko-Effizienz und der nachhaltigen Entwicklung.

Die staatliche Umweltpolitik ist dann «öko-effizient», wenn diejenigen Massnahmen gewählt werden, die ein bestimmtes Umweltproblem am kostengünstigsten bekämpfen. Um die kosteneffizientesten Massnahmen zu evaluieren, sind deshalb alle zu einem Umweltproblem (z.B. Sommersmog) beitragende Emissionen (VOC, NO_X usw.) bezüglich ihres Problemanteils zu beurteilen. Dies kann durch die Berechnung der Schadschöpfung erfolgen, welche die Summe von Umwelteinwirkungen darstellt, die nach ihrer relativen Schädlichkeit beurteilt bzw. gewichtet sind.

Das Schadschöpfungskonzept zeichnet sich durch die Vorgehensschritte: Zielfestlegung, Inventarisierung, Beurteilung der Problembeiträge und Verbesserung aus.

Nach der klaren Festlegung der Prioritäten der zu bekämpfenden Umweltprobleme sind die entsprechenden Emissionen zu inventarisieren und zu gewichten. Die Beurteilungsmethoden zur Berechnung der Schadschöpfung lassen sich in drei Kategorien gliedern: naturwissenschaftlich orientierte, sozio-politisch orientierte und sozio-ökonomisch orientierte Gewichtungsmethoden

Zu den wichtigsten Grenzen des Schadschöpfungskonzepts gehören die unvermeidliche Einbindung von Werturteilen bei der Inventarisierung und Beurteilung sowie die mangelnde Berücksichtigung des ökologischen Kapitalstocks (Tiere, Pflanzen usw.).

Politische Gebietskörperschaften sind i.d.R. entweder deutlich grösser (z.B. bei lokalen Umweltproblemen) oder kleiner (z.B. bezüglich des Treibhauseffekts) als die räumliche Ausdehnung von Umweltproblemen.

Die grossen Gebietskörperschaften, die über geeignete Möglichkeiten und Mittel zur Lösung verfügen würden, sind von den Umweltproblemen häufig zuwenig betroffen. Dagegen besteht insbesondere bei internationalen Umweltproblemen ein «Trittbrettfahrer-Problem». Auch sind die politischen Institutionen oft auf zu kleine geographische Räume beschränkt, um wirksam operieren zu können.

Wenn der Nutzen von Umweltschutzmassnahmen (aufgrund der Kleinheit der Region) nicht nur bei in der eigenen Region, sondern auch bei den Bewohnern von Nachbarschaftsregionen anfällt, entstehen räumliche externe Effekte (Spillovers). Die Kreise der Nutzniesser und der Kostenträger fallen auseinander.

Der Erfolg des Vollzugs im Umweltschutz kann erhöht werden, wenn dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz vermehrt Beachtung geschenkt wird. Dabei sind die Kreise der Betroffenen, der Kostenträger und der Entscheidungsträger möglichst gut in Übereinstimmung zu bringen. Dies kann am besten durch die Bildung von Schadschöpfungsregionen erreicht werden, d.h. durch die Schaffung von Funktionalregionen, die gemäss der räumlichen Ausdehnung des Umweltproblems abgegrenzt und mit eigenen Institutionen ausgestattet sind (z.B. Wasserschutzregion Rhein). Durch die Vergabe von Umweltschutzleistungen (z.B. Betrieb einer Kläranlage) an sich konkurrenzierende private Anbieter können der operative Umweltschutz effizienter gestaltet und Innovation stärker gefördert werden.

Ein wesentlicher Schritt zur Revitalisierung der staatlichen Umweltpolitik ist die Einführung von Managementinstrumenten in Politik und Verwaltung. Zentrales Führungsinstrument in der Privatwirtschaft ist das Controlling. Es gibt keinen Grund, weshalb dieses erfolgreich angewandte Instrument nicht auch auf staatlicher Ebene eingesetzt werden sollte.

Das staatliche Öko-Controlling ist ein umfassendes Managementkonzept, das die Organisation, Steuerung und Umsetzung der staatlichen Umweltpolitik unterstützt. Es unterscheidet fünf Module.

Bei der Zielsetzung geht es um die klare Festlegung von Prioritäten, während das Informationsmanagement der Aufbereitung von Daten der zu bekämpfenden Umweltprobleme dient. Die Entscheidungsunterstützung ist auf die Beurteilung von Problembeiträgen, Vermeidungsalternativen und Öko-Effizienz ausgerichtet. Das vierte Modul, Steuerung und Umsetzung, unterstützt den Einsatz von Lenkungs-und Kontrollmassnahmen. Die umweltpolitischen Massnahmen und Resultate sind zur Verbesserung der gesellschaftlichen Akzeptanz und zur Erhöhung der Transparenz der Umweltpolitik zu kommunizieren.

Zur Bearbeitung der einzelnen Module stehen spezifische Instrumente wie beispielsweise Umweltinformationssystem, Zertifikatshandel, Kostenwirksamkeitsanalyse zur Verfügung, von denen die wichtigsten in den weiteren Kapiteln vertieft behandelt werden.

Beim staatlichen Öko-Controlling geht es keinesfalls um eine Zentralisierung der umweltpolitischen Aufgaben (Zielsetzung, Entscheidung, Steuerung usw.). Wesentliche Aufgabe des Öko-Controlling ist vielmehr die Koordination verschiedener umweltpolitischer Aktivitäten, Akteure und Instrumente wie z.B. die Abstimmung von Umweltinformations- und Steuerungsinstrumenten.

Ein Schwerpunkt des Öko-Controlling in der Verwaltung liegt bei der problemorientierten Entscheidungsvorbereitung für Politiker. Auch sollen die Aktivitäten der Politiker und Umweltbehörden sowie deren Erfolg für die Bevölkerung transparent gemacht werden.

Sollen umweltpolitische Instrumente problemorientiert eingesetzt werden, so sind Informationen notwendig, die die Wechselbeziehung zwischen ökonomischem Handeln und den damit verbundenen ökonomischen und ökologischen Folgen dokumentieren. Weil die traditionellen ökonomischen Erfassungsinstrumente wie die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung dazu nicht in der Lage sind, wurden in der Vergangenheit verschiedene alternative Lösungsansätze entwickelt.

Arbeiten mit einer vorwiegend ökologischen Perspektive stellen die Erfassung der mit dem Handeln verbundenen Umweltbeanspruchung ins Zentrum, wogegen die Ansätze mit einer ökonomischen Perspektive die wirtschaftlichen Konsequenzen einer Umweltbeanspruchung dokumentieren.

Lenkungsabgaben im Umweltschutz werden von den Ökonomen seit geraumer Zeit vehement gefordert. Im Vergleich zu polizeirechtlichen Verbots- und Auflagenlösungen können bei Lenkungsabgaben die unterschiedlichen Grenzvermeidungskosten berücksichtigt werden. Unabhängig davon, ob die vollständige Internalisierungsstragie (Internalisierung der externen Kosten) oder der Standard-Preis-Ansatz (Lenkung bis zu einem bestimmten Umweltqualitätsziel) verfolgt wird, sinken die gesamtwirtschaftlichen Kosten des Umweltschutzes gegenüber heute. Eine wichtige Bedeutung hat die Wahl der Bemessungsgrundlage, die möglichst emissionsnah sein sollte.

Durch die Berücksichtigung von Umweltproblemen anstelle lediglich von Einzelschadstoffen können zusätzlich die unterschiedlichen Grenzvermeidungskosten von Emissionen berücksichtigt werden. Dies entspricht dem Konzept einer Schadschöpfungsabgabe, welche die umweltpolitische Steuerung verbessert und Verzerrungen abbaut. Das konkrete Vorgehen kann dabei in vier Phasen unterteilt werden: Erfassung der Schadstoffe oder der Umwelteinwirkungen (Inventarisierung), Beurteilung (Klassifikation, Charakterisierung, monetäre Bewertung), Kostenumlage der Umweltschäden auf die Einwirkungsklassen bzw. auf die einzelnen Schadstoffe sowie Bestimmung der Steuersatzstruktur im Rahmen der Planung und Steuerung

An einem einfachen Beispiel zur Treibhausproblematik wird gezeigt, dass eine reine CO₂-Lenkungsabgabe nur etwas mehr als die Hälfte des relevanten Beitrages zur Treibhausproblematik abdecken würde. Nicht die mengenmässigen Emissionen der einzelnen Stoffe sind für die Belastung mit der Lenkungsabgabe entscheidend, sondern ihr relativer Schadschöpfungsbeitrag (z.B. «Global Warming Contribution»), der aus naturwissenschaftlichen Grundlagen berechnet wird.

In der Umweltpolitik verbessert eine Schadschöpfungsabgabe die Transparenz, da alle wichtigen Schadstoffe berücksichtigt werden. Die Ausklammerung bestimmter Schadstoffe aufgrund von Partikularinteressen wird offensichtlicher und damit auch schwieriger. Allerdings besteht die Gefahr, dass politische Faktoren die Gewichtung der relativen Schädlichkeit beeinflussen. Deshalb sollte diese Stufe unabhängigen Wissenschaftlern überlassen werden.

Der Emissions-Zertifikatshandel sowie verwandte Formen der Regulierung (Bubble Policy, Netting, Offset-Policy, Emissions Banking usw.) entsprechen weitgehend der Idealvorstellung des marktwirtschaftlichen Umweltschutzes.

Dabei dürfen Unternehmungen nur dann den regulierten Schadstoff (z.B. SO₂) emittieren, wenn sie über entsprechende Emissionszertifikate verfügen. Die gesamte Emissionsmenge in einem bestimmten geographischen Raum ist durch die maximale Anzahl Zertifikate (Emissionsrechte) beschränkt. Reduziert eine Firma ihre Emissionen, so kann sie die entsprechenden Zertifikate an andere verkaufen oder für später aufbewahren. Dies ermöglicht Firmen, ihre Emissionen dort zu reduzieren, wo es am kostengünstigsten ist.

Der Handel von Emissionszertifikaten ist bis heute auf gleiche Schadstoffe beschränkt. Aufgrund erfolgreicher Erfahrungen, wird das Emissionshandelskonzept in den USA zur Zeit jedoch auf ein grösseres Spektrum von Schadstoffen ausgedehnt.

Zur Realisierung des kostengünstigsten Schutzes der Umwelt ist es naheliegend, einen Schadschöpfungs-Zertifikatshandel (Pollution Added Credit Trading: PACT) einzuführen, d.h., statt Einzelstoffen alle zu einem bestimmten Umweltproblem beitragenden Schadstoffe einzubeziehen. Hierdurch können zusätzlich die Unterschiede zwischen den Grenzvermeidungskosten verschiedener Emissionen berücksichtigt werden.

Ein umfassendes PACT-System, das alle Emittenten einschliesst, die zu einem bestimmten Umweltproblem (z.B. Treibhauseffekt) beitragen, wäre die Ideallösung. Wie in einem Fallbeispiel für den Flugverkehr gezeigt wird, empfiehlt sich jedoch in der Realität eine pragmatische Vorgehensweise. Es wird ein konkretes PACT-Modell vorgeschlagen, das die verschiedenen Schadstoffemissionen des Flugverkehrs gewichtet, mit dem Ziel, die beiden durch den Flugverkehr mitverursachten globalen Umweltprobleme, den Treibhauseffekt und den Abbau der Ozonschicht, zu bekämpfen.

Eine moderne Umweltpolitik erfordert, dass diejenigen Instrumente eingesetzt werden, die mit gegebenen Kosten eine möglichst grosse Reduktion der Schadschöpfung (oder mit möglichst geringen Kosten eine vorgegebene Reduktion der Schadschöpfung) bewirken. Hierzu müssen mit Kostenwirksamkeitsanalysen die verschiedenen umweltpolitischen Instrumente unter dem Kriterium der ökonomisch-ökologischen Effizienz analysiert werden.

Mit Kostenwirksamkeitsanalysen wird überprüft, ob die aus theoretischer Sicht besten (d.h. marktwirtschaftlichen) Instrumente auch unter Berücksichtigung der in der Realität auftretenden Kosten alternativen Instrumenten vorgezogen werden sollen bzw. welche marktwirtschaftlichen Instrumente im spezifischen Anwendungsfall am geeignetsten sind.

Die bis jetzt durchgeführten Untersuchungen zeigen, dass das Kostenwirksamkeits-Verhältnis verschiedener Instrumente eine sehr grosse Spannweite aufweist. Die bisher einzige Untersuchung, die einen Schadschöpfungsindex als Grundlage für die Wirksamkeitsmessung hat, kommt zum Ergebnis, dass das beste Instrument eine um den Faktor 200 bessere Kostenwirksamkeit hat als das schlechteste Instrument. Marktwirtschaftliche Instrumente schneiden dabei bedeutend besser ab als Gebote und Verbote.

Der Einsatz von Kostenwirksamkeitsanalysen ermöglicht eine bessere Beurteilung der durch die Politiker vorgeschlagenen Instrumente. Tendenziell wird durch diesen Informationsmechanismus eine ökoeffiziente Politik betrieben.

Umweltpolitische Massnahmen haben immer auch Verteilungswirkungen zur Folge. Die Kosten müssen von bestimmten Gruppen getragen werden und die Nutzen der verbesserten Umweltqualität sind (je nach Abgrenzung der betrachteten Gruppen) nicht gleichmässig verteilt. Verteilungsanalysen identifizieren Gewinner und Verlierer in der Umweltpolitik und erlauben gezielte Kompensationen.

Der Nutzen umweltpolitischer Massnahmen fällt in Relation zum Einkommen bei allen Einkommensschichten etwa in gleichem Ausmass an. Bei der Messung des Nutzens ist von Bedeutung, dass nicht lediglich ein Leitschadstoff, sondern die gesamte Schadschöpfung berücksichtigt wird. Damit können über-bzw. Unterschätzungen gewisser Effekte vermieden werden.

Verteilungswirkungen haben ihre Ursache auch in der Verletzung der fiskalischen Äquivalenz. Das Postulat der fiskalischen Äquivalenz fordert eine Übereinstimmung der Gruppe der Nutzniesser mit den Kreisen der Entscheidungs- und Kostenträger. Verschiedene Gruppen, welche die Umwelt belasten, tragen die von ihnen verursachten Schäden nicht oder nur ungenügend. Bezüglich der räumlichen Dimension von Umweltproblemen bezweckt das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz eine Verminderung von Spillovers (räumliche externe Effekte) und die Bildung von Problemlösungs-Cluster. Problemlösungs-Cluster dienen der Zusammenführung von Nutzniessern, Kosten- und Entscheidungsträgern.

Mit dem Konzept des New Public Environmental Management (NPEM) werden die bisher diskutierten Methoden innovativen Managements staatlicher Umweltpolitik mit dem Ansatz des New Public Management (NPM) verbunden und zu einem strategischen Programm für die Politik und Verwaltung entwickelt. Mit dem NPEM wird postuliert, dass die Behörden die staatliche Umweltpolitik nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten managen sollten. Folgende Entwicklungen unterstützen den Wandel von Beamten zu Managern: Für eine systematische Einführung des NPEM ist zuerst eine klare Kompetenzregelung zwischen Politik, Umweltbehörden und Privatwirtschaft vorzunehmen. Der Politik obliegt die normative Führung (i.b. die Bestimmung von Zielen und der hierfür zur Verfügung stehenden Finanzen). Die Umweltbehörden sind für das strategische Management zuständig, also für die Fragen was, von wem durchgeführt werden soll. Das operative Management (konkrete Vorgehensweise, wie und womit die vorgegebenen Ziele realisiert werden sollen) wird am besten der Privatwirtschaft überlassen.

Die Einführung des NPEM kennzeichnet sich in einem ersten Schritt durch die Konzentration der Umweltbehörden auf die Kernaufgaben der Umweltpolitik (mit Methoden wie Business Reengineering usw.). Zweitens geht es um die effiziente Bewältigung der Kernaufgaben durch den Einsatz moderner Managementmethoden.