Kritische Analyse der Kapitalmarktregulierung der U.S. Securities and Exchange Commission

Die Diskussion über die Errichtung eines staatlichen Aufsichtsamts für den Kapitalmarkt in Deutschland bzw. Europa reicht lange zurück. Bereits im Jahr 1873 wurde die Gründung einer Behörde zur Kontrolle von Aktiengesellschaften in Deutschland erörtert.¹ Seitdem wurden im deutschen Schrifttum bei der Forderung nach einer Staatsbehörde wiederholt als potenzielle Aufgaben die Kontrolle der Publizität einschließlich der Überwachung der Rechnungslegung bzw. seit Einführung der gesetzlichen Abschlussprüfung die Wahrung der Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer genannt.² Der Gesetzgeber erkannte die Notwendigkeit des verstärkten Schutzes der Aktionäre und anderer Interessengruppen, insbesondere vor betrügerischen und manipulativen Praktiken von Aktiengesellschaften. Seine Maßnahmen zur Umsetzung dieses Ziels beschränkten sich jedoch lange Zeit im Wesentlichen auf die Ausweitung der Aktionärsrechte sowie die Verbesserung der Unternehmenspublizität.³ Die Vorschläge zur Einrichtung eines Börsenaufsichtsamts⁴ fanden erst Mitte der 90er Jahre Resonanz beim Gesetzgeber, indem mit dem Wertpapierhandelsgesetz⁵ die rechtlichen Voraussetzungen für die Gründung einer Kapitalmarktaufsicht in Deutschland geschaffen wurden. Auf der Grundlage dieses Gesetzes wurde das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel (BAWe) in Frankfurt am Main errichtet, das am 1. Januar 1995 seine Tätigkeit aufnahm. Inzwischen wurde das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel mit den ehemaligen Bundesaufsichtsbehörden für das Kreditwesen (BAKred) und das Versicherungswesen (BAV) unter dem Dach der neuen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) zusammengeführt, jedoch ohne dass mit der Neuorganisation der Aufsicht materielle Änderungen der Rechtsgrundlagen der Aufsicht verbunden waren.⁶

Rechnungslegung wird verstanden als financial accounting und business reporting.³⁹ Das financial accounting ist die einwertige, vergangenheitsbezogene und quantitative Ermittlung eines objektivierten Gewinns. Die Erfolgsermittlung ist obligatorisch und bedient sich der Bilanz sowie der Gewinn- und Verlustrechnung.⁴⁰ Das business reporting ist die primär kapitalmarktinduzierte Publizität⁴¹ mehrwertiger, vergangenheits- und zukunftsorientierter sowie quantitativer und qualitativer (Mindest-)Informationen in Anhang, Lagebericht und anderen Publizitätsinstrumenten.⁴²

Die SEC ist eine unabhängige und überparteiliche Behörde. Sie ist keine Behörde der Regierung und steht damit nicht unmittelbar unter dem Einfluss des Präsidenten.¹⁸⁰ Sie ist allerdings dem Kongress¹⁸¹ zur Rechenschaft verpflichtet.¹⁸² Sie ist mit umfassenden legislativen, judikativen und exekutiven Befugnissen¹⁸³ zur Durchsetzung ihrer Aufgaben¹⁸⁴ ausgestattet. Sie ist eine Behörde mit Kollegialleitung, die mit anderen Bundesbehörden¹⁸⁵ in den USA als „vierte Gewalt“¹⁸⁶ gilt. Die SEC wird von einem Vorsitzenden und vier Kommissaren geleitet (Kommission). Der US-amerikanische Präsident ernennt die fünf Mitglieder der Kommission.¹⁸⁷ In der Regel gehört der Vorsitzende derselben Partei an wie der Präsident. Zur Wahrung der Neutralität dürfen nur maximal drei Mitglieder derselben politischen Partei zugehören.¹⁸⁸ Für die Ernennung der Mitglieder bedarf es der Zustimmung des Senats, nicht aber der des Repräsentantenhauses.¹⁸⁹ Die Amtsperiode eines jeden Direktoriummitglieds beträgt grundsätzlich fünf Jahre.¹⁹⁰ Kein Mitglied darf unmittelbar oder mittelbar Geschäfte abschließen, deren Regelung der Zuständigkeit der Kommission (Commission) unterliegt.¹⁹¹ Die SEC ist verpflichtet, dem Kongress jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeit zur Verfügung zu erstellen.¹⁹² Die SEC unterliegt ferner der Kontrolle durch The U.S. General Accounting Office (GAO), einer im Jahr 1921 gegründeten Einrichtung des Bunds zur Überwachung der Aufgaben und Tätigkeiten der Bundesorgane. Das GAO ist die Untersuchungsinstanz des Kongresses, den es über seine Feststellungen informiert. Das GAO unterstützt den Kongress in seiner Verantwortlichkeit gegenüber dem US-amerikanischen Volk, da es die Verwendung des Steueraufkommens durch den Bund überprüft.¹⁹³ Das GAO fertigt auf Aufforderung von Mitgliedern des Kongresses Finanz- und Untersuchungsberichte an.¹⁹⁴ In der Vergangenheit hat das GAO schon mehrfach Berichte über die SEC erstellt.¹⁹⁵

Das System der Aufsicht über die US-amerikanischen Wertpapiermärkte ist komplex, da die Regulierung von mehreren Organen wahrgenommen wird. Das Recht zur Durchsetzung von Normen gegen kapitalmarkorientierte Unternehmen haben im Wesentlichen die SEC, die Selbstverwaltungsorgane des Wertpapierhandels, die Abschlussprüfer und die audit committees, die Wirtschaftsprüfungsgremien der US-Einzelstaaten (State Boards of Accountancy) und das Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB).³⁸⁹ Die Wirtschaftsprüfer ihrerseits unterliegen selbst Kontrollen. Die Rechtsprechung ist allen Instanzen übergeordnet. Die grafische Abbildung 5 gibt einen Überblick, welche Instanz gegenüber einer anderen Instanz Regelungen durchsetzen kann.

Das deutsche System der Durchsetzung einer regelkonformen Finanzberichterstattung eines Unternehmens ist de lege lata durch unternehmensinterne⁹⁰³ und unternehmensexterne Aufsichtselemente gekennzeichnet. Zu den Durchsetzungsorganen zählen die BaFin, die Börsen, die Abschlussprüfer, der Aufsichtsrat, die Wirtschaftsprüferkammer, die Registergerichte und die steuerliche Außenprüfung. Die Judikative ist diesen Instanzen übergeordnet.