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2013 | Buch

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Verantwortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen

Empirische Analyse und Handlungsempfehlungen zur Public Corporate Governance

verfasst von: Ulf Papenfuß

Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden

Enthalten in: Springer Professional "Wirtschaft+Technik" , Springer Professional "Wirtschaft"

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Über dieses Buch

Öffentliche Unternehmen und Public Corporate Governance bzw. eine verantwortungsvolle Unternehmensleitung/-überwachung besitzen bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben sehr hohe gesellschaftspolitische und ökonomische Relevanz. Die in Literatur und Praxis herausgestellten Problemfelder werden steuerungsorientiert klassifiziert. Eine vergleichende Inhaltsanalyse der von Kommunen, Bundesländern und Bund sehr verschieden formulierten Public Corporate Governance Kodizes arbeitet gegenüberstellend heraus, dass zahlreiche bedeutsame Handlungsfelder äußerst unterschiedlich, mit schwankender Qualität und wiederholt gar nicht behandelt werden. Eine repräsentative Vierjahresstudie der Jahresabschlüsse von über 250 Unternehmen der 10 größten deutschen Städte sowie des Bundes zeigt, dass die faktischen Governancestrukturen/-praktiken öffentlicher Unternehmen im Städtevergleich strukturell divergieren und häufiger nicht den betonten Anforderungen entsprechen. Führungs- und Fachkräfte aus zahlreichen Tätigkeitsfeldern erhalten alltagsunterstützende Einblicke und konkrete Vorschläge zur zusätzlichen Weiterentwicklung der Public Corporate Governance.

Inhaltsverzeichnis

Frontmatter
1. Einführung
Zusammenfassung
Wasserversorgung, Krankenhäuser, Personennahverkehr, Energie (Strom, Gas), Theater, Schwimmbäder, Stadtreinigung, Abfallentsorgung, Wohnungsbau, Stadtmarketing – das Leistungsangebot öffentlicher Unternehmen und Beteiligungen besitzt spürbare Auswirkungen für die Bürgerinnen und Bürger. In den letzten Jahrzehnten wurden viele vormals von der sog. Kernverwaltung erfüllte öffentliche Aufgaben auf ausgegliederte Organisationseinheiten übertragen. Insbesondere erfolgten Ausgliederungen auf öffentliche Unternehmen, bei denen die öffentliche Hand die Rolle des Gesellschafters ausfüllen muss. Hierdurch besitzen öffentliche Unternehmen besonders auf kommunaler Ebene große gesellschaftspolitische wie ökonomische Bedeutung für die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben.
Ulf Papenfuß
2. Rahmenbedingungen der Steuerung, Überwachung und Leitung öffentlicher Unternehmen
Zusammenfassung
Zur Einordnung der Arbeit soll zunächst ein knapper Überblick zu übergreifenden Reformentwicklungslinien in der öffentlichen Verwaltung bzw. im öffentlichen Sektor gegeben werden. Im Rahmen der weltweiten Reformbewegungen von New Public Management (NPM) wird seit Anfang der 90er Jahre nach Wegen gesucht, die Erfüllung öffentlicher Aufgaben wirksamer (effektiver) und wirtschaftlicher (effizienter) zu erfüllen. NPM bezeichnet ein interdisziplinäres, im angelsächsischen Raum entstandenes Verwaltungsführungssystem. Die Konzeption zielt auf wettbewerbs- und effizienzorientierte Reformen des öffentlichen Sektors.
Ulf Papenfuß
3. Gegenstand, Ziele und Ausgestaltung der Public Corporate Governance
Zusammenfassung
Bei dem Terminus „Corporate Governance“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der unterschiedlich weit gefasst wird und sich aus dem englischen „to govern“ bzw. „government“ (regieren bzw. Regierung) und „corporate“ (Körperschaften) ableitet. Eine einheitliche Definition hat sich im vielschichtigen Diskurs bislang nicht entwickelt. In einer vorherrschend verwendeten Kurzformel bezeichnet Corporate Governance den rechtlichen und faktischen Ordnungsrahmen für die Leitung und Überwachung eines Unternehmens. Dieses Begriffsverständnis wird auch für diese Arbeit zu Grunde gelegt.
Ulf Papenfuß
4. Theoretische Grundlegung zur Analyse eines PCGK sowie der PCG Berichterstattung
Zusammenfassung
Die Neue Institutionenökonomik gilt seit Jahrzehnten als das bestimmende Theoriegebäude der Corporate Governance Forschung. In der Diskussion um die effektive und effiziente Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Sektor bzw. Diskursen über Public Management, Public Governance und staatliche Leitbilder wie dem Gewährleistungsstaat hat sie besondere Bedeutung erlangt. In der Verwaltungswissenschaft wird sie ebenfalls als „weiterhelfender Theorieansatz“ gesehen. Mit der Prinzipal-Agent-Theorie, der Theorie der Verfügungsrechte bzw. der Property-Rights-Theorie wird hier der sog. „harte Kern“ des Forschungsprogramms zur Analyse eines PCGK herangezogen.
Ulf Papenfuß
5. Forschungsdesign einer teil-standardisierten Befragung von Schlüsselakteuren der PCG
Zusammenfassung
Neben den vorangehend aus theoretischer Perspektive aufgezeigten Problemfeldern und Potenzialen eines PCGK ist von Interesse, wie die beteiligten Akteure aus Aufsichtsräten, Beteiligungsverwaltung, Geschäftsführungen und Rechnungshöfen die Wirkungen des jeweiligen PCGK bewerten und welche Faktoren der PCG sie als verbesserungswürdig ansehen. Wissenswert ist insbesondere, ob die Einführung eines PCGK das Bewusstsein und ggf. auch die Verhaltensweisen tatsächlich verbessert oder verändert hat. Grundsätzlich geht es dabei um die Frage, ob soft law bzw. Selbstregulierung im Sinne eines PCGK in der Wahrnehmung der Befragten ein hilfreicher Ansatz ist.
Ulf Papenfuß
6. Klassifizierung von Problemfeldern sowie Forderungen aus Literatur, Rechnungshofberichten und eigener Befragung
Zusammenfassung
Um bei den weiteren Analysen insbesondere auch an als kritisch eingestuften Aspekten als Ausgangspunkten für Verbesserungschancen konkret anzusetzen und einen steuerungsorientierten Überblick mit greifbaren Anknüpfungspunkten zu geben, arbeitet dieses Kapitel betonte Kritik und Forderungen zur PCG heraus. Zudem soll die Notwendigkeit zur intensiven Auseinandersetzung mit der Thematik zusätzlich aufgezeigt werden.
Ulf Papenfuß
7. Steuerungserhebliche Zusatzbeiträge und Unterstützung durch einen PCGK
Zusammenfassung
In Politik, Verwaltung, öffentlicher Finanzkontrolle, Wissenschaft und Beratungspraxis wird weit vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein PCGK – bei adäquater Ausgestaltung – nützliche Beiträge zur Verbesserung der PCG leisten kann.
Ulf Papenfuß
8. Theorie- und empiriegeleiteter Analyserahmen zur Untersuchung von PCGKs
Zusammenfassung
In Kapitel 4 wurden die Anforderungen an einen PCGK und dessen Potenziale aus Perspektive verschiedener Theorien, in Kapitel 6 in Literatur und Praxis betonte Problemfelder herausgearbeitet. Hieraus lassen sich verdichtet zwei Fragen ableiten, die als Untersuchungskriterien in der nachfolgend vorgenommenen Inhaltsanalyse auf alle Regelungsbereiche anwendbar sind.
Ulf Papenfuß
9. Vergleichende Inhaltsanalyse von 14 PCGKs hinsichtlich steuerungsrelevanter Regelungsunterschiede sowie Reformvorschläge
Zusammenfassung
Die Motivation für die Inhaltsanalyse von PCGKs und die Zielgruppen für die Befunde sind in den Abschnitten 1.3 und 1.4 dargelegt worden. Mit Blick auf wissenschaftliche Diskurse und die in den PCGKs selbst vorgesehenen kontinuierlichen Fortschreibungen bieten vergleichende Befunde sowohl wissenschaftliche Erkenntnisse als auch Gestaltungsnutzen und Alltagsunterstützung. Ziel ist es hinsichtlich der in Kapitel 8 veranschaulichten Analysefragen, zentrale Aspekte und Unterschiede zwischen den PCGKs herauszuarbeiten, knapp zu erörtern sowie an entsprechender Stelle konkrete Reformvorschläge zu unterbreiten. Aufgrund der zahlreichen Faktoren und des ansonsten noch höheren Umfangs ist es nicht Absicht und realisierbar, alle PCG Aspekte aufzugreifen sowie die behandelten Faktoren im Detail zu würdigen.
Ulf Papenfuß
10. Längsschnittstudie zu faktischen Governancestrukturen/-praktiken öffentlicher Unternehmen
Zusammenfassung
Der Untersuchung sollen zunächst in der Literatur herausgestellte Forschungsbedarfe in unmittelbarem Zusammenhang zur folgenden Studie ergänzend voranggestellt werden. Der Diskurs ist geprägt durch Aufrufe, systematisches empirisches Wissen über die Strukturen und Praktiken der PCG zu erarbeiten und insbesondere auch die Wirkung veränderter Governanceregeln sowie die Umsetzung von Gestaltungsempfehlungen zu untersuchen.
Ulf Papenfuß
11. Übergreifende Reformvorschläge zur Etablierung und Fortschreibung eines PCGK
Zusammenfassung
Es bedarf in jeder Gebietskörperschaft einer übersichtlichen und widerspruchsfreien Gesamtkonzeption mit einem PCGK und ergänzenden Regelwerken bzw. Mustern. Insgesamt überzeugt ein Ansatz wie z. B. beim Bund mit einem einzigen Dachdokument (Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung), welches nach einer Praämbel zentral vorangestellt den PCGK enthält. Daran anschließend folgen „Hinweise für die Verwaltung zur guten Beteiligungsführung“ bzw. ein „Handbuch Beteiligungsmanagement“. Dahinter sind als Anlagen u. a. zu integrieren: Berufungsrichtlinien für Aufsichtsratsmitglieder, Mustergesellschaftsverträge/ Satzungen, Muster für Zielbilder, Muster zur Bestellung von Mitgliedern in Aufsichtsorgane, Muster einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung, Muster einer Geschäftsordnung für Aufsichtsräte, Muster für Quartalsberichte und Muster für den Bericht des Aufsichtsrats an die Gesellschafterversammlung.
Ulf Papenfuß
12. Schlussbetrachtung
Zusammenfassung
Das Ziel der Arbeit bestand in der Bearbeitung von vier Forschungsfragen:
  • Welche Problemfelder und Forderungen werden für die Public Corporate Governance (PCG) in Wissenschaft und Praxis besonders betont?
  • Entsprechen die etablierten Public Corporate Governance Kodizes (PCGKs) in den jeweiligen Regelungsbereichen den aus Theorie und Praxis abgeleiteten Anforderungen und welche steuerungsrelevanten Unterschiede sind in den inhaltlichen Ausprägungen hinsichtlich Themenadressierung und Formulierung im Vergleich von Gebietskörperschaften festzustellen?
Ulf Papenfuß
Backmatter
Metadaten
Titel
Verantwortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen
verfasst von
Ulf Papenfuß
Copyright-Jahr
2013
Verlag
Springer Fachmedien Wiesbaden
Electronic ISBN
978-3-658-00877-2
Print ISBN
978-3-658-00876-5
DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-00877-2

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