Beteiligen – einen Grundstein für gemeinschaftliche Aufgaben in der Stadt- und Regionalentwicklung legen

Die Beiträge dieses Bandes stellen im Zusammenhang mit Beteiligung deliberative, d. h. dialogorientierte und kooperative, Beteiligungsverfahren auf kommunaler und regionaler Ebene in den Fokus. Es werden weder direktdemokratische Ansätze noch formelle Beteiligungsprozesse (bspw. Bauleitplanung) betrachtet.

Hintergrund für diese Fokussierung sind die Themensetzungen und daraus abgeleiteten Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Fördermaßnahme „Kommunen innovativ“. Die geförderten Verbundprojekte entwickelten und erprobten informelle Beteiligungsformate, bei denen Bürger*innen, zivilgesellschaftliche Akteure, Verwaltung und kommunale Entscheidungsträger*innen frühzeitig zusammenkamen und Möglichkeiten zur Mitsprache bei Entscheidungen über die kommunale und regionale Entwicklung ausgelotet wurden. Bürger*innen erhielten Gelegenheit, ihre Ideen frühzeitig in Ideenentwicklungs- und Planungsprozesse einzubringen, anstehende Entscheidungen mit vorzubereiten und die Gestaltung der eigenen Stadt, Gemeinde oder Region mit zu planen. Die Beteiligungsprozesse adressierten dabei lokale und regionale Fragestellungen und Themenfelder: von der Quartiers- und Innenentwicklung über Zukunftsfragen der kommunalen Entwicklung bis hin zur Stärkung der Daseinsvorsorge auf kommunaler und regionaler Ebene.

Der Begriff der Bürgerbeteiligung umfasst per Definition alle Verfahren und Prozesse, bei denen Personen außerhalb der politischen Mandatsträger*innen freiwillig (Kaase 1995, S. 521) an einer Willens- und Entscheidungsfindung mitwirken (Benighaus et al. 2016, S. 33; Bertelsmann Stiftung 2015). Beteiligung in der Stadt- und Gemeindeentwicklung zielt darauf, komplexe Problemstellungen den Bürger*innen verständlich zu kommunizieren und darzustellen (Stock 2011, S. 12), neue Perspektiven und Argumente bzgl. eines Beteiligungsgegenstands einzuholen (Keim 2015, S. 320) und durch das lokale Erfahrungswissen der Bürger*innen Planungsentscheidungen zu qualifizieren und passgenaue Lösungen zu erarbeiten (Benighaus et al. 2016, S. 26; Patze-Diordiychuk et al. 2020, S. 10) sowie darüber hinaus Planungsentscheidungen zu legitimieren und öffentliche Akzeptanz für selbige zu schaffen (Holtkamp 2020, S. 242; Lübcke et al. 2011, S. 628). Die Beteiligung von Bürger*innen kann somit politische Handlungsspielräume zurückerobern und Orte der Mitbestimmung schaffen (Nanz und Fritsche 2012, S. 10). Nicht zuletzt kann aus der Beteiligung von Bürger*innen auch eine neue Qualität in der grundlegenden Zusammenarbeit von Bürgerschaft und Verwaltung entstehen (Stock 2011, S. 10).

Beteiligungsformen können in drei Säulen unterteilt werden: die klassische repräsentative Demokratie (z. B. Wahlen), kooperative Beteiligungsformen – darunter fallen rechtlich nicht geregelte und freiwillig durchgeführte Beteiligungsprozesse wie z. B. Bürgerwerkstätten und Zukunftskonferenzen – und Formen der direkten Demokratie (z. B. Volksabstimmungen oder Volksbegehren) (Brunn 2018, S. 3; Renner 2019, S. 2–4).

Zu unterscheiden sind auch die unterschiedlichen Intensitäten von Beteiligung, wie sie Arnsteins Beteiligungsleiter („Ladder of Citizen Participation“ (Arnstein 1969)) aufzeigt: Am unteren Ende steht die Manipulation der Bürger*innen, gleichbedeutend mit der Nicht-Beteiligung. Auf der obersten Stufe der Leiter erfolgt die Entscheidung durch die Bürger*innen. Dazwischen liegen weitere Stufen, die jeweils einen zunehmenden Grad von Mitsprache der Bürger*innen beinhalten. Das Modell der Beteiligungsleiter wurde über die Jahrzehnte vielfach weiterentwickelt, aber in den Grundzügen verdeutlicht es noch heute, dass sich Beteiligungsverfahren im Hinblick auf Umfang, Reichweite und Qualität der jeweiligen Beteiligungsformen unterscheiden (Nanz und Fritsche 2012, S. 23–24). Basierend auf der Beteiligungsleiter teilt Sinning (2019, S. 213) die konkreten Beteiligungsformen in drei Kategorien ein: informieren, beteiligen und kooperieren. Bürger*innen können beispielsweise über lokale Medien, Einwohner*innenversammlungen oder Ortsbegehungen über Planungen informiert, über Bürgerbegehren und -entscheide, Zukunftswerkstätten und Arbeitsgruppen beteiligt werden, und mittels Runder Tische oder Open-Space-Formaten kann mit Bürger*innen kooperiert werden. Dabei sind die Grenzen zwischen diesen Formaten fließend, verlaufen oftmals parallel und ergänzen sich (Sinning 2019, S. 215). Dieses Zusammenspiel der Formate ermöglicht es, sich umfassend einzubringen.

Dabei ist „Bürgerbeteiligung weder Allheilmittel noch Wunderwaffe“ (Nanz und Fritsche 2012, S. 12). Ob die Zielstellungen von Beteiligung im Einzelfall auch erreicht und damit die Erwartungen an Beteiligung erfüllt werden, wird kontrovers diskutiert. So weisen mehrere Autor*innen drauf hin, dass Beteiligung teils nicht die erwarteten beschleunigenden Effekte auf Planungsvorhaben entfaltet (Beispiel: Netzausbau) (Hitschfeld 2020, S. 351), Beteiligungsverfahren dem Anspruch nach Inklusion und Diversität nicht gerecht werden (Selle 2021, S. 8–9) und die Effekte im Hinblick auf die Akzeptanz von Ergebnissen ausbleiben (Holtkamp 2020). Zwei systematische Betrachtungen zu den Auswirkungen von Bürgerbeteiligung kommen jedoch zu positiven Einschätzungen: Zum einen wurden im Projekt „Wirkungen lokaler Bürgerbeteiligung“ die Wirkungen von Dialogprozessen mit geringem und hohem Konfliktpotenzial untersucht. Die Ergebnisse zeigen, dass Beteiligungsprozesse „positiv wirken [können] sowohl auf die Ergebnisse von Entscheidungsprozessen, als auch auf das Verhalten und die Einstellungen verschiedener Akteure. Sie haben darüber hinaus auch das Potenzial, längerfristige, generalisierte Veränderungen in einer Kommune hervorzurufen“ (Vetter 2014, S. 6–7). In der zweiten Studie befragten die Bertelsmann Stiftung und das Staatsministerium Baden-Württemberg (2014) Vertreter*innen aus 27 Kommunen zur Bedeutung neuer Beteiligungsformate. Die Befunde legen nahe, dass Beteiligung die Ergebnisse von politischen Entscheidungsprozessen verbessert, die Akzeptanz der Entscheidungen erhöht und das Vertrauen der Bürger*innen in die repräsentativen Institutionen stärkt.

Das gelingt nur unter den richtigen Rahmenbedingungen. Beteiligungsansätze müssen daher bestimmten Anforderungen gerecht werden. Zur Festlegung dieser Anforderungen liegen umfassende Arbeiten vor, aus denen Selle (2020) drei Basiskriterien für Bürgerbeteiligung ableitet:

Darüber hinaus zeichnet sich die Qualität von Beteiligungsverfahren durch das dauerhafte Einbeziehen aller relevanten Akteure und zugleich eine passgenaue Auswahl von Formaten aus, um möglichst alle Akteure zielgruppengerecht anzusprechen (Sinning 2019, S. 211–212). Nicht zuletzt erfordert Beteiligung ein grundlegendes Vertrauen zwischen Bürger*innen und Verwaltung, um sich auf gemeinsame Ideenentwicklung und Mitwirkung einzulassen. Dieses entsteht nicht durch vereinzelte anlassbezogene Beteiligungsprozesse, sondern vor allem durch eine dauerhafte Kommunikation zwischen Bürger*innen und Verwaltung (Lobeck et al. 2021, S. 2–3), kann aber durch als erfolgreich empfundene Beteiligung weiter gestärkt und ausgebaut werden.

Der „Werkzeugkasten Beteiligung“ ist reichlich gefüllt, vor allem bei den informellen Beteiligungsformaten wurden in den letzten Jahren weitere Ansätze entwickelt und erprobt (Hitschfeld 2020, S. 353). Daher geht es künftig weniger um ein Mehr an Beteiligung (Quantität) – schließlich sollen ein Überangebot und ggf. eine Überbeanspruchung der Bevölkerung vermieden werden –, sondern vor allem um eine Form der Beteiligung (Qualität), die abhängig von den lokalen Rahmenbedingungen, den spezifischen Fragestellungen sowie den Anforderungen an die Beteiligung das passende Format bietet (Hitschfeld und Eichenseer 2018; Selle 2020).

Die in diesem Band dargestellten Beteiligungsprozesse rücken zwei Akteursgruppen in den Vordergrund: die Bürgerschaft und die kommunalen Vertreter*innen.

Wirkungsvolle kommunale Bürgerbeteiligung ist voraussetzungsvoll. Herausforderungen, wie die gegenläufige Entwicklung von Einflusswunsch und -möglichkeit im Verlauf des fortschreitenden Planungsprozesses, die potenzielle Selektivität von Beteiligung sowie die erforderlichen Wissensgrundlagen insbesondere aufseiten der Bürger*innen, die fundierte Entscheidungen erst ermöglichen, zeigen, dass Beteiligung gute Konzepte und durchdachte Planungen erfordert, um erfolgreich umgesetzt zu werden.

Von zentraler Bedeutung ist der Zeitpunkt für die Beteiligung von Bürger*innen. Grundsätzlich sollte Beteiligung so früh wie möglich ansetzen – interessant werden Planungen und Projekte für die Bürger*innen oftmals jedoch erst, wenn sich sichtbare Veränderungen im Wohnumfeld ankündigen. Dies führt zum „Beteiligungsparadoxon“: das Interesse der Bürger*innen an der Planung und den Entscheidungen steigt im zeitlichen Verlauf des Planungsprozesses, zugleich aber werden die Entscheidungsspielräume aufgrund des vorangeschrittenen Zeitverlaufs und zunehmend konkreteren Planungsstandes enger (Hitschfeld 2020; Keim 2015). Es entsteht beiderseitige Unzufriedenheit: Die Bürger*innen erhalten den Eindruck, sich nicht ausreichend einbringen zu können, und die Kommunen beklagen, dass vermeintlich vorhandene Mitwirkungsmöglichkeiten zu einem früheren Zeitpunkt von den Bürger*innen nicht wahrgenommen wurden (Benighaus et al. 2016). Darüber hinaus widerspricht die kommunale Eigenlogik in Hinblick auf recht starre Zeitabläufe und Rahmenbedingungen teils den Anforderungen der Beteiligungsprozesse, bei denen gelegentlich spontan und kurzfristig reagiert werden muss (Stock 2011, S. 17). Auf die Möglichkeiten zur Beteiligung sollte folglich rechtzeitig hingewiesen und die Bürger*innen sollten eingeladen werden, bereits an der Ideenentwicklung mitzuwirken – hierfür gilt es, Folgen und Wirkungen der anstehenden Planungen ins Bewusstsein zu bringen und daraufhin ausgerichtete Formen der Ansprache zu wählen (vgl. auch die Beiträge von Dettweiler und Linke sowie von Knobloch in diesem Band).

Neben passenden Zeitfenstern für die Beteiligung stellt auch die Zusammensetzung der Teilnehmerschaft eine Herausforderung dar. Ziel einer breiten Beteiligung ist es nicht unbedingt, viele Personen in den Prozess einzubeziehen, sondern vor allem Meinungsvielfalt und Diversität abzubilden (Bertelsmann Stiftung 2018, S. 3). Jedoch wird in klassischen Beteiligungsformaten oftmals festgestellt, dass sich aktive Personen überproportional aus dem Bildungs- und Mittelschichtsmilieu rekrutieren. Hingegen mindern „niedrige formale Bildungsabschlüsse, geringes Einkommen, kulturelle Prägungen und besondere Teilhabebedürfnisse durch physische oder psychische Beeinträchtigungen die Teilhabewahrscheinlichkeit“ (Bertelsmann Stiftung 2018, S. 12). Besonders hervorzuheben sind Zugewanderte sowie Kinder und Jugendliche, deren Bedürfnisse in den Beteiligungsprozessen oftmals keine ausreichende Berücksichtigung finden (Sippel 2017, S. 97–98) und deren Ansprache in der Regel anders erfolgen muss (vgl. auch den Beitrag von Meyer und Haubner in diesem Band). Zudem schränken organisatorische Rahmenbedingungen die Möglichkeiten zur Beteiligung für bestimmte Bevölkerungsgruppen ein: Bestimmte Veranstaltungszeiten sind z. B. für Personen im Schichtdienst oder Familien mit Kleinkindern unpassend (Lübcke et al. 2011, S. 629). Ziel muss es sein, die Pluralität der Bevölkerung in den Beteiligungsprozessen sichtbar zu machen (Selle 2021, S. 34).

Mithilfe zielgerichteter Formate und niedrigschwelliger Zugänge kann man dem Anspruch nach breiter Beteiligung gerecht werden. Nanz und Fritsche (2012, S. 26–29) erläutern in diesem Zusammenhang drei typische Formen der Teilnehmer*innenauswahl sowie deren Vor- und Nachteile. Bei der „Selbstselektion“ sind Beteiligungsverfahren für alle Interessierten offen (z. B. Zukunftswerkstätten). Hierbei sind jedoch die eben genannten gut ausgebildeten Personen aus der Mittelschicht mit umfassenden Zeitbudgets besonders häufig vertreten. Weniger beteiligungsaffine Bevölkerungsgruppen und damit deren Perspektiven und Ideen finden somit weniger Eingang in den Planungsprozess. Die „zufällige Auswahl“ von Teilnehmer*innen bietet die Möglichkeit, die Nachteile der Selbstselektion zu umgehen. Die Teilnehmenden werden hierbei beispielsweise aus dem Melderegister gelost. Jedoch kann nicht garantiert werden, dass zufällig ausgewählte Bürger*innen auch das notwendige Interesse mitbringen, um sich am Prozess zu beteiligen. Daher hat es sich als wertvoll erwiesen, eine zufällige Auswahl von Bürger*innen mit einer gezielten Auswahl von Bürger*innen (Nachrekrutierung) zu kombinieren. Als dritte Möglichkeit beschreiben die Autor*innen die „gezielte Auswahl“. Hierbei werden nach vorab definierten Kriterien ausgewählte Personen zu einem Beteiligungsverfahren eingeladen. Die Repräsentativität des Teilnehmer*innenkreises kann dadurch verbessert werden.

Um eine breite und inklusive Beteiligung aller Menschen – auch ressourcenschwächerer Gruppen – zu ermöglichen, bedarf es einer Auseinandersetzung mit der Frage, wer an den Beteiligungsprozessen mitwirken soll und wie diese Personen erreicht werden können. Es ist also vorab wichtig, sich ein Bild von der Akteurslandschaft zu machen und Anspracheformen und Beteiligungsformate danach auszurichten (vgl. auch den Beitrag von Wolf und Londong in diesem Band).

Obwohl die Bereitschaft für Beteiligung und der Wille zur Mitwirkung vorhanden sind, haben Bürger*innen z. T. Wissenslücken bezüglich vorhandener Gelegenheiten und sich eröffnender Spielräume im Zuge von Beteiligung. Fehlendes Wissen über die Funktionsweisen und Möglichkeiten unterschiedlicher Beteiligungsformate (Hitschfeld 2020, S. 347) beeinflussen, wie die Bürger*innen Beteiligungsangebote wahrnehmen. Unkenntnis über Methoden führt zudem zu falschen Erwartungen an die Ergebnisse sowie den Umgang mit selbigen. Denn „Beteiligung ist kein Wunschkonzert“ (Selle 2021, S. 19), bei der den Vorstellungen von Bürger*innen uneingeschränkt gefolgt wird, sondern ein Prozess, an dem eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen und Bedarfen mitwirken und am Schluss eine Aushandlung steht. Dass macht eine „offene Kommunikation über tatsächliche Gestaltungsspielräume“ (Selle 2021, S. 32) erforderlich, in deren Rahmen frühzeitig und transparent dargestellt wird, wie die Initiator*innen die Beteiligungsergebnisse in den weiteren Prozess integrieren (Keim 2015). Eine frühzeitige Öffentlichkeits- und Kommunikationsarbeit ermöglicht Bürger*innen umfassende Informationen über die Gelegenheiten zur und die Spielräume der Beteiligung. In diesem Zuge können Bürger*innen auch über die Formate aufgeklärt und somit ihr Wissen über Beteiligung ausgebaut werden.

Beteiligung ist nicht statisch: Neue Trends und Dynamiken führen zu neuen Beteiligungsverfahren und -ansätzen. So bietet Digitalisierung neue Verfahrensmöglichkeiten und ermöglicht es, neue und vor allem jüngere Zielgruppen anzusprechen, die es gewohnt sind, digital zu kommunizieren und diese Anforderung auch an Beteiligungsformate stellen (Sinning 2019).

Die Potenziale digitaler Beteiligungsformate liegen darin, Bürger*innen orts- und zeitunabhängig zu beteiligen (Keim 2015), dauerhaftere Kommunikationswege zwischen Verwaltung und Bürger*innen aufzubauen (Lübcke et al. 2011) und neue Gruppen anzusprechen (Haake et al. 2018; Keim 2015). Beispielsweise können Grundstückseigentümer*innen mithilfe digitaler Tools Bebauungspotenziale und -optionen auf ihren Grundstücken aufgezeigt und anhand dessen mit ihnen diskutiert werden (vgl. auch den Beitrag von Dettweiler und Linke in diesem Band).

Mit der Zunahme digitaler Beteiligungsformate werden diese aber auch zunehmend kritisch reflektiert. Sommer und Richter (2020, S. 7–9) verweisen auf die Risiken und Herausforderungen digitaler Beteiligung im Hinblick auf die erforderlichen digitalen Kompetenzen der Nutzer*innen, die Tendenz zur Vereinfachung von Themenstellungen sowie die fehlende persönliche Interaktion. Digitale Beteiligung ist folglich kein Selbstläufer. Sie braucht eine begleitende Kommunikation und Moderation, um Bürger*innen die Glaubwürdigkeit und Transparenz der Prozesse zu vermitteln (Keim 2015). Es müssen an die jeweilige Situation angepasste digitale Formate konzipiert werden (Haake et al. 2018, S. 5) und dabei die Potenziale digitaler und analoger Beteiligungstools eng miteinander verschnitten werden (Lieven und Schubbe 2020, S. 68). Dafür braucht es „ein gutes institutionalisiertes kommunales Beteiligungsmanagement mit ausreichender Ressourcenausstattung, um der zunehmenden Komplexität gewachsen zu sein und entsprechende Kompetenzen aufzubauen“ (Sommer und Richter 2020, S. 9).

Mit experimentellen Formen der Beteiligung wird untersucht, wie bisherige Begrenzungen von Beteiligungsverfahren ausgeweitet werden können. Hinter den Begriffen Prototypen, Taktischer Urbanismus und Urban Design Thinking verbergen sich Beteiligungsansätze, die auf neue Wege des Aktivierens, Ausprobierens und Experimentierens zielen. Klassische Beteiligungsformate etwa im Zuge von Workshops oder Arbeitsgruppen sind weiterhin von Bedeutung – doch wird erprobt, wie mit diesen spielerischeren Elementen neue Zielgruppen angesprochen und kreative Ideen entwickelt werden können.

Beim „Prototyping“ werden mit Bürger*innen Ideen und Visionen für einen konkreten Ort entwickelt, anschließend werden die Bürger*innen dabei unterstützt, ihre Ideen kurzfristig und temporär auszuprobieren (Senft und Tober 2021). So werden Veränderungen greifbar und sichtbar, und es wird deutlich, welche Bedarfe für die längerfristige Umsetzung einer Idee bestehen. Ansätze des Taktischen Urbanismus fußen auf Guerilla-Bewegungen und Do-it-yourself-Ansätzen in der Stadtentwicklung (Beispiele: Urban Gardening, Park(ing) Day). Auch hierbei werden Veränderungen im Stadtraum sichtbar. Werden diese durch breite Beteiligungsprozesse begleitet, so können die Umgestaltungen im Stadtraum mit Bürger*innen reflektiert und weiterentwickelt werden (Letz et al. 2017, S. 2). Die Methode Urban Design Thinking zielt dagegen auf ergebnisoffene Ideenentwicklungsprozesse. Dabei werden konkrete Bedarfe der Beteiligten identifiziert und in iterativen Prozessen, unterstützt durch Expert*innen, konkretisiert. Wesentlicher Bestandteil eines Urban-Design-Thinking-Prozesses ist es, frühzeitig eine Identifikation der Beteiligten mit der Idee zu erzeugen und damit Umsetzungsschritte zu befördern (Wendt-Schwarzburg et al. 2021, S. 5). Die beschriebenen Ansätze stehen für eine „spielerische Aktivierung im öffentlichen Raum“ (Senft und Tober 2021, S. 87). So entstehen Zugänge zu neuen und kreativen Ideen, und potenzielle Veränderungen werden in der Öffentlichkeit kurzfristig sichtbar. Ebenso wie digitale Beteiligungsformate gilt es, auch diese experimentelleren Ansätze in umfassende Beteiligungsprozesses einzubetten (Letz et al. 2017, S. 8).

Die sieben nachfolgenden Beiträge zeigen vielfältige Ansätze zur Beteiligung unterschiedlicher Akteure auf, ordnen sie wissenschaftlich ein und reflektieren Erfahrungen und Erkenntnisse. Dabei geht es stets auch um die Bildung einer Basis, auf die eine weitergehende koproduktive Stadt- und Regionalentwicklung aufbauen kann. Die thematische Spannbreite der Beiträge reicht von einem Ansatz zur Identifikation von Akteurskonstellationen über Methoden zur Aktivierung spezifischer Zielgruppen oder zur Durchführung breiter Beteiligungsprozesse bis zu Ansätzen fokussierter Beteiligung bestimmter Akteursgruppen wie z. B. Jugendlicher oder der Stärkung des Engagements junger Frauen.

Nach einer erfolgreichen Aktivierung gilt es, die unterschiedlichen Akteure mit Beteiligungsformaten in die Prozesse einzubinden, die an das jeweilige Ziel und die Erwartungen angepasst sind. Wie dies in breiten Bürgerbeteiligungsprozessen gelingen kann, zeigen die folgenden drei Beiträge:

Neben einer „breiten“ Beteiligung von Bürger*innen kann eine Hinwendung zu bestimmten Bevölkerungsgruppen, die bisher in Beteiligungsprozessen eher unterrepräsentiert waren, zu neuen Erkenntnissen oder auch Lösungsansätzen für die kommunale Entwicklung führen. Zwei weitere Beiträge thematisieren dies anhand eines Beteiligungsprozesses von Jugendlichen und einer Fallstudie zum ehrenamtlichen Engagement von jungen Frauen.