Regierungsorganisation und politische Führung in Deutschland

Regierungen gehören zu den zentralen Einrichtungen bzw. Akteuren moderner Demokratien — diese These ist unter den Bürgern der westliehen Länder so unumstritten wie wenige andere Aussagen aus dem Bereich des öffentlichen Zusammenlebens. Unübersehbaren Ausdruck findet diese Überzeugung in den üblicherweise hohen Erwartungen der Bevölkerung an die Problemlösungsfahigkeit regierender Parteien und deren Repräsentanten in Regierungsämtern. Der „natürliche“ Adressat von Forderungen nach Lösung öffentlicher Probleme ist die Regierung, genauer gesagt „the government of the day“.¹

Wie andere Kernbereiche der Vergleichenden Regierungslehre bildet die Exekutivforschung einen Forschungsbereich, der in seinen Begrenzungen und Differenzierungen zunehmend schwerer zu überschauen ist. Im ersten Teil dieses Kapitels wird ein Kurzüberblick über die „Topographie“ des Forschungsfeldes geboten. Gegenstand des zweiten Abschnitts ist eine etwas ausfuhrlichere Darstellung und Diskussion der unterschiedlichen Ansätze aus dem spezielleren Bereich der Beschäftigung mit politischer Führung im Sinne von „executive leadership“. Darauf folgt eine theoretisch-konzeptionelle Selbstverortung der vorliegenden Studie im Kreise konkurrierender Ansätze der politikwissenschaftlichen Exekutiv- bzw. „leadership“-Forschung. Eingewoben ist ein Exkurs über die theoretisch-konzeptionellen Charakteristika der Literatur über Regierungsorganisation und politische Führung in der Bundesrepublik.

Die folgenden Abschnitte geben einen Überblick über die historischen, verfassungsrechtlichen und politisch-kulturellen Rahmenbedingungen des Regierens in der Bundesrepublik. Damit sind die längerfristig stabilen Parameter des gouvernementalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses angesprochen. Der politische Erfahrungshintergrund und die in unserem Kontext relevanten Dimensionen des Persönlichkeitsprofils einzelner Spitzenrepräsentanten der politischen Exekutive werden nicht in diesem Kapitel, sondern im Zusammenhang mit der Analyse von Entscheidungsprozessen in den Kapiteln 5 und 6 beleuchtet. Entsprechendes gilt für die weniger stabilen, im engeren Sinne politischen Parameter des Regierungsprozesses (wie die Existenz und Struktur parlamentarischer Mehrheiten und dergleichen).

Unter den Kanzlern der Bundesrepublik finden sich, trotz deren geringer Zahl, Amtsinhaber mit sehr unterschiedlichen persönlichen und politischen Profilen. Diese zu beleuchten ist Gegenstand dieses Kapitels. Am Beginn stehen biographische Kurzporträts der bislang sieben Kanzler. Darauf folgt ein systematischer Überblick über das politische Erfahrungsprofil der bisherigen Amtsinhaber. Dabei werden sowohl die Dauer der Amtszeit, die Parteiverankerung, die Parlaments- und Regierungserfahrung als auch die Charakteristika der Kanzlerwahlen im Bundestag berücksichtigt.

Gegenstand dieses Kapitels ist der Regierungsprozess im Bereich der Kernexekutive. Darunter verstehen wir mit Patrick Dunleavy und Rod Rhodes „all those organizations and structures which primarily serve to pull together and integrate central government policies, or act as final arbiters within the executive of conflicts between different elements of the government machine“ (Dunleavy/Rhodes 1990: 4). Die historisch-chronologische Perspektive, die den nachfolgenden Betrachtungen zugrunde liegt, soll im Rahmen eines systematischen Zugriffs auf die unterschiedlichen Dimensionen des Regierungsprozesses zur Anwendung kommen. Unter dem Stichwort „Regierungsbildung“ werden dabei zunächst berücksichtigt: der Verlauf und die Ergebnisse von Koalitionsverhandlungen, die Charakteristika und Wandlungen der Ressortstruktur sowie der Personalstruktur. Auf der Ebene des gouvernementalen Entscheidungsprozesses im engeren Sinne wird differenziert nach der Rolle des Kabinetts im politischen Entscheidungsprozess, der Struktur und Bedeutung des Kanzleramts als Regierungszentrale sowie des Stellenwertes und der Rolle informeller Gremien nach dem Muster von Koalitionsrunden und Koalitionsgesprächen. In all diesen unterschiedlichen Zusammenhängen soll besonderes Augenmerk auf die Regierungstechnik des Kanzlers gelegt werden.

Ziel dieses Kapitels ist es, das weitere politische Umfeld auszuleuchten, in dem Kanzler und Regierungen in der Bundesrepublik agieren. Wiederum geht es darum, die grundlegenden Konstellationen in den unterschiedlichen Bereichen in ihrer historischen Veränderungsdynamik zu erfassen. Am Beginn steht ein Blick auf die parlamentarische Arena. Dabei ist, ausgehend von einer kurzen Betrachtung der grundlegenden verfassungsrechtlichen und institutionellen Parameter des Verhältnisses von Regierung und Parlament in der Bundesrepublik, nach der Performanz der einzelnen Nachkriegskanzler und -regierungen zu fragen. Darauf folgt, in Ergänzung der in Kapitel 5 gemachten Beobachtungen, eine kurze historisch-vergleichende Bestandsaufnahme des Verhältnisses zwischen Kanzlern und ihren Parteien. Anschließend geht es um die öffentliche Dimension politischer Führung, die Popularitätswerte von Amtsinhabern und deren Stile auf der Ebene von „public leadership“. In einem weiteren Schritt sind schließlich die großen potentiellen „Vetospieler“ deutscher Bundesregierungen - vom Bundesrat über das Bundesverfassungsgericht bis zur Bundesbank und den Interessengruppen - und das Verhältnis zwischen ihnen und den unterschiedlichen Bundesregierungen seit 1949 zu beleuchten.

Von der Landesebene der Politik in der Bundesrepublik war bislang nur am Rande, im Zusammenhang mit der politischen Herkunft einiger Kanzlerkandidaten und im Kontext der institutionellen Machthemmnisse gegenüber einer all umgreifenden Regierungsmacht aus der Bundeshauptstadt die Rede. Obwohl es richtig ist, dass die landespolitische Ebene für sich betrachtet in der Bundesrepublik kompetenzärmer und in diesem Sinne „unwichtiger“ ist als die sub-nationale Ebene in einer Reihe anderer Bundesstaaten (Watts 1999; Helms 2002c), bliebe eine Abhandlung über Regierungsorganisation und politische Führung in Deutschland ohne eine jedenfalls (ex)kursorische Würdigung der wichtigsten einschlägigen Aspekte in den Ländern unvollständig. Die für das Thema dieser Studie relevanten Verbindungen zwischen Bundes- und Landesebene sind keineswegs auf bundes- und landespolitische Kreuzungen in den Karrierewegen einzelner Politiker beschränkt. Der Charakter des deutschen Bundesstaates als eine Spielart des „Exekutivföderalismus“ macht insbesondere die Ministerpräsidenten der Länder zu wichtigen Akteuren des Gesamtsystems, denen bedeutende Entscheidungskompetenzen nicht ausschließlich auf Landesebene, sondern auch in der Bundespolitik zukommen.

Bislang wurden die Gegenstände Regierungsorganisation und politische Führung in der Bundesrepublik vorwiegend aus einer Perspektive behandelt, die durch die Verbindung eines systematischen und eines historisch-prozessorientierten Zugangs geprägt war. Das Ziel dieser Schlussbetrachtung ist es, die Eigenheiten des deutschen Modells durch den internationalen Vergleich zu profilieren. Am Beginn steht eine breit angelegte „cross-country“-Perspektive, die auf die maßgeblichen Vergleichskriterien der internationalen Exekutivforschung Bezug nimmt. Dieser Zugang kann als der vielversprechendste gelten, wenn es darum geht, die zentralen Charakteristika und Besonderheiten des deutschen Modells im Kontext anderer konsolidierter liberaler Demokratien schlaglichtartig herauszustellen. Dabei entsteht jedoch kein wirklicher Eindruck von dem Zusammenwirken der zahlreichen für die Bundesrepublik im Detail beleuchteten Aspekte in anderen Ländern. Ergänzt werden soll der breite Querschnittsvergleich deshalb durch eine „country-by-country“-Perspektive: eine Reihe von Fallstudien zur Regierungsorganisation und politischen Führung in ausgewählten anderen Systemen, in denen - jeweils aus deutschem Blickwinkel - die grundlegenden Funktionszusammenhänge und Entwicklungstendenzen herauszuarbeiten sind. Für den ersten Teil des Vergleichs werden ausschließlich die aus Sicht der Bundesrepublik strukturell verwandten parlamentarischen Regierungssysteme Westeuropas berücksichtigt. Die Hinzuziehung der Vereinigten Staaten als eines eigenständigen Referenzmodels politischer Führung wäre wegen der zahlreichen grundlegenden Unterschiede zwischen der parlamentarischen und präsidentiellen Regierungsform mit einem typologisierenden Erklärungsaufwand verbunden, der dieser auf die Besonderheiten der Bundesrepublik fokussierten Schlussbetrachtung nicht angemessen wäre. Im zweiten Teil des Kapitels ist auf das Regierungssystem der USA jedoch einzugehen, ebenso wie auf dasjenige Großbritanniens und Frankreichs.