Innovation Sozialer Dienstleistungen

Soziale Dienstleistungen sind äußerst dynamisch und Schauplatz von Veränderungen, die sich u.a. auf die Leistung selbst, auf die Rahmenbedingungen oder auch auf das Zusammenspiel von Finanzierung, Erbringung und Nutzung beziehen können. Aber wie vollziehen sich diese Veränderungen? Um die vielen kleinen und großen Neuerungen und Änderungen in sozialen Dienstleistungen zu verstehen, werden in diesem Kapitel zunächst die beiden Gegenstände erklärt, um die es geht: Soziale Dienstleistungen sowie Innovationsprozesse. Im nächsten Schritt wird dann die EU-Forschungsplattform INNOSERV vorgestellt.

Um die vielzähligen und vielfältigen Faktoren zu erfassen, die zur Innovation in einer sozialen Dienstleistung führen wurde von der europäischen Forschungsplattform INNOSERV ein Modell entwickelt, das in diesem Kapitel vorgestellt wird. Mit diesem Modell wurden auch die Daten für die in den weiteren Kapiteln angeführten Fallstudien erhoben. Es unterscheidet zwischen Bezugspunkten und Antriebsquellen einer Innovation, Akteuren im Innovationsprozess und der Innovation selbst, im Sinne einer durch die Akteure der Veränderung gefundenen und mit einem Versprechen auf Neuartigkeit, Verbesserung und Nachhaltigkeit durchgesetzten Antwort auf die (wahrgenommene) Herausforderung. Das Modell folgt einem neoinstitutionellen Verständnis von Innovation und betont die Dynamik und Veränderbarkeit von Dienstleistungen und Dienstleistungshandeln.

Ein Innovationsprozess ereignet sich nicht zufällig, sondern wird von Akteuren bewusst und unter Inkaufnahme von Risiken betrieben. Natürlich können auch Zufälle und zunächst unbewusste Veränderungen oder gar Fehler eine Rolle spielen, innovativ werden diese änderungen jedoch erst durch „reflexives und strategisches Handeln" (Rammert 2010, S. 39).

In diesem Kapitel widmen wir uns den Akteuren, die sich aktiv für Neuerungen und Veränderungen einsetzen, den sog. „Change Agents", und den Konstellationen, in denen sie auftreten, die wir als „Innovationsallianzen" beschreiben.

Eine wichtige Funktion von Organisationen ist es, personenunabhängige Routinen, Strukturen und Logiken bereitzustellen, die das Alltagshandeln des Personals von ständigem Neu-Entscheiden, Neuorientieren und Unsicherheitsbearbeitung entlastet. Die Logiken von Organisation und Innovation müssen also naturgemäß in einer Spannung zueinander stehen, die Aufrechterhaltung von Routinen und organisiertem Alltagshandeln steht dem Innovationshandeln entgegen, wie bereits Lipskys Studie zu Street-Level-Bürokratien gezeigt hat (Lipsky 2010). Die öffentlichen Dienstleistungen und ihre Administration zeigten sich in seinen Studien resistent gegen Wandel und fanden ihre Wege, um sich dem Druck vonseiten der Manager oder der Nutzer zu widersetzen. Diese Autonomie und der darin zu entdeckende Erfindungsreichtum müssen verstanden werden, um Organisationen zu verändern und neue Abläufe oder Technologien durchzusetzen (vgl. Eurich und Langer 2016).

Veränderungen und Neuerungen werden als Innovationen bewertet, wenn sie mit Verbesserungen einhergehen (vgl. Howaldt und Schwarz 2010, S. 20; Phills et al. 2008, S. 10). Jedoch wird eine Neuerung, die gegenüber bisherigen Verfahrensweisen effektiver und effizienter erscheint, aber z. B. die Risiken für Nutzerinnen und Nutzern unverhältnismäßig erhöht, von diesen trotz der Kostenersparnisse als Rückschritt betrachtet. Daher stellt sich die Frage, von wem, mit welchen Methoden und Instrumenten und mit welchen Kriterien und Kategorien diese Bewertung vorgenommen wird. Hier zeigen sich ähnliche Herausforderungen wie in der Definition und Messung von Qualität.

Eine soziale Dienstleistung an den Bedarfen und Bedürfnissen ihrer Nutzerinnen bzw. Nutzer zu orientieren scheint so selbstverständlich, dass es kaum einer Erwähnung verdient. Doch diese Selbstverständlichkeit löst sich sehr schnell auf, wenn man die Erbringungsbedingungen sozialer Dienstleistungen ins Auge fasst. Es müssen Strukturen aufgebaut werden, um Dienstleistungen verlässlich anzubieten, die Dienstleistungen müssen nicht nur von den NutzerInnen, sondern auch von der Gesellschaft und der Politik akzeptiert und legitimiert sein, Bedarfe müssen unter fachlichen Kriterien in refinanzierbare Angebote überführt werden, die jeweiligen Traditionen, Qualifikationen, Infrastrukturelemente müssen passen. Was selbstverständlich erscheint, ist in der Realität die Ausnahme oder zentrale Herausforderung – insbesondere auch, da Nutzergruppen und ihre Bedarfe nicht statisch sind, sondern sich dynamisch entwickeln und verändern.

Dieses Kapitel betrachtet die Innovation sozialer Dienstleistungen in Verbindung mit neuen Technologien und hier vor allem Informations- und Assistenztechnologien. In der Analyse von Innovationsprozessen sind insbesondere zwei Aspekte der Technisierung von Interesse: die Einführung neuer Technologien an sich, sowie die Konsequenzen der Technisierung auf das Dienstleistungshandeln. Technologische Innovation in sozialen Dienstleistungen und die mit ihr verbunden Ambivalenzen zeigen sich besonders prononciert in sog. Assistenz-Technologien (Augusto et al. 2012). An ihnen lässt sich entsprechend gut zeigen, wie technische Unterstützung eine Dienstleistung verändert und in welchem Zusammenhang Technik, Dienstleistungshandeln und Dienstleistungsprodukt stehen.

Soziale Dienstleistungen sind kontextgebunden. Sie sind angewiesen auf externe Ressourcen sowie auf Regulierung und sind eingebettet in oftmals komplexe Dienstleistungsnetzwerke. Für Dienstleister oder NutzerInnen unbefriedigende Rahmenbedingungen sind auch oft Auslöser und Bezugspunkt von Innovationsprozessen. Diese Bedingungen wurden lange Zeit von nationalen Institutionen strukturiert, die weitgehend von nationalen Wohlfahrtsregimen geprägt waren. Allerdings können selbst in stark zentralisierten Staaten auch lokale und regionale Wohlfahrtskulturen zu signifikanten Variationen in der Dienstleistungserbringung führen (Kazepov 2010; siehe auch die Beiträge in Kutsar und Kuronen 2015). Aktivitäten und Strategien zur Beeinflussung der Rahmenbedingungen spielen sich oft auf mehreren Ebenen ab und sind durch Innovationsallianzen verbunden.

Über die EU Forschungsplattform INNOSERV konnten Einblicke in das Innovationshandeln in sozialen Dienstleistungen gewonnen werden, die vor allem die Komplexität dieses Handelns sichtbar machen. Innovation ist in jedem der analysierten Fälle ein von zahlreichen Faktoren geprägter und letztlich sehr individuell verlaufender Prozess. In der Durchsetzung von neuen oder veränderten Elementen mögen zwar in dem einen oder anderen Fall Zufälligkeiten und Überraschungen eine Rolle spielen, aber immer sind sog. „Change Agents" am Werk. Die BefürworterInnen einer neuen Idee finden sich mit anderen zusammen, um absichtsvoll oftmals risikoreiche Veränderungen zu initiieren und durchzusetzen. Zusammensetzung und Zielsetzung dieser Allianzen scheinen einer gewissen Logik zu folgen. Wo NutzerInnen und Fachkräfte die Initiative ergreifen, stehen Fragen der Autonomiegewinnung und Ermächtigung im Mittelpunkt, das gilt im konkreten Fall einer Dienstleistung aber auch auf einer allgemeinen Ebene für soziale Bewegungen; wenn sich die Management- und Regulierungsebene für Veränderung stark macht, stehen hingegen eher Effizienzerwartungen im Mittelpunkt. Wo sich diese auf den ersten Blick divergierenden Interessen treffen, ist Raum für nachhaltige Veränderung und Dienstleistungsentwicklung gegeben. Das wird besonders im schillernden Ansatz der Nutzerorientierung deutlich.

Die in diesem Kapitel vorgestellten Fallstudien beruhen auf sog. „Theoretically Informed Case Studies", die über die INNOSERV Plattform erstellt und veröffentlicht wurden (Langer et al. 2013). Neben der Auswertung von Dokumenten wurden die Organisationen und Projekte auch jeweils von einem Team des INNOSERV Konsortiums besucht, die so erhobenen qualitativen Informationen gingen in die Darstellungen ein. Die 2013 zusammengestellten Informationen wurden neu aufbereitet und dabei grundlegend überarbeitet und aktualisiert. Die Fallstudien führen jeweils zunächst in die jeweilige Praxis in ihrem organisationalen und sozialstaatlichen Kontext ein. Der Fokus liegt dann auf dem Dienstleistungshandeln. Herausgestellt wird, wie und mit welchem Ziel dort Neuerungen oder Veränderungen initiiert wurden und wie sich diese Änderungen auf die Dienstleistungsgestaltung auswirken.