Vor- und Nachteile Öffentlich-Privater Partnerschaften

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2003) definiert ÖPP folgendermaßen: „ÖPP ist eine langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben über den gesamten Lebenszyklus eines Projektes. Die für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) werden von den Partnern in einem gemeinsamen Organisationsmodell zusammengeführt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Managementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt.“.

Siehe Statistisches Bundesamt (2015).

Siehe z. B. Budäus (2006).

Im Detail siehe Finanzministerkonferenz (2006).

Das ÖPP-Leasingmodell ist zu unterscheiden vom weiter oben beschriebenen klassischen Leasing. Beim klassischen Leasing übernimmt der private Partner nicht den Betrieb der Infrastruktur, sondern beschränkt sich auf dessen Finanzierung.

Im Detail siehe Partnerschaften Deutschland (2015). Mit Hilfe von institutionellen Vorkehrungen soll sichergestellt werden, dass in der ÖPP Deutschland AG kein Interessenkonflikt zwischen Beratungsdienstleistungen einerseits und den Erwerbszielen der privaten Partner andererseits entsteht. Zu den institutionellen Vorkehrungen gehört unter anderem die gewählte Rechtsform. Der Vorstand einer AG leitet die Geschäfte unter eigener Verantwortung und damit weisungsungebunden gegenüber den Anteilseignern der AG. Zu den institutionellen Vorkehrungen gehört weiterhin, dass die öffentliche Hand die Mehrheit an der AG hält und dass weder Mitarbeiter noch Organträger der privaten Partner dem Aufsichtsrat der AG angehören dürfen. Gegenwärtig prüft die Bundesregierung eine Weiterentwicklung der ÖPP Deutschland AG mit dem Ziel, dass diese in Zukunft Beratungsleistungen für öffentliche Auftraggeber auch bei konventionell realisierten Investitionsvorhaben anbietet. Siehe dazu Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2016).

Die Investitionsausgaben umfassen nicht die vollen Projektkosten, sondern nur die für die Errichtung der jeweiligen Infrastruktur veranschlagten Kosten. Zudem sind in den Abb. 1 und 2 nicht alle ÖPP in Deutschland berücksichtigt, sondern nur die von der ÖPP Deutschland AG erfassten ÖPP. Die ÖPP-Projektdatenbank basiert auf freiwilligen Angaben und zudem im Wesentlichen auf Hoch- und Tiefbauprojekten. So ist beispielsweise das bereits erwähnte, bislang größte deutsche ÖPP-Projekt, das Herkules-Projekt der Bundeswehr, nicht erfasst.

Siehe Bundesministerium der Finanzen (2015a).

Ausführlich siehe Engel et al. (2009).

Im Einzelnen siehe z. B. Bennett und Iossa (2006), Martimort und Pouyet (2008), Chen und Chiu (2010), Iossa und Martimort (2012, 2015) sowie Hoppe und Schmitz (2013).

Zum Vergleich der Anreizmechanismen bei traditioneller Beschaffung und Privatisierung siehe Hart et al. (1997) und Wigger (2004).

Gelegentlich wird bei ÖPP im Tiefbau auch zwischen A‑, V‑ und F‑Modell unterschieden. Das A‑Modell entspricht dem Mautweiterleitungsmodell und das V‑Modell dem Verfügbarkeitsmodell. Beim F‑Modell erhält der private Partner vom öffentlichen Partner das Recht, von den Nutzern eine Maut zu erheben.

Siehe auch Milgrom und Roberts (1992, S. 28 ff.).

Siehe Grossman und Hart (1986) sowie Hart und Moore (1990) zu Hold-Up-Problemen im Allgemeinen und Joskow (1987) zum Kohlebeispiel.

Yescombe (2007) berichtet, dass diese Transaktionskosten in ÖPP regelmäßig 5 bis 10 % der gesamten Projektkosten umfassen. Zur Höhe der Transaktionskosten in ÖPP siehe auch Major Contractors Group (2005).

Siehe Shaoul, Stafford und Stapleton (2012) für Evidenz zu Nachverhandlungen in ÖPP in Großbritannien.

So auch Mühlenkamp (2012).

In einem Report der HM Treasury (2006, S. 27) heißt es: „[…] the Government has emphasised that PFI would be used where it offered best value for money by […] stopping PFI where it was not found to be likely to generate value for money as was the case for information technology projects and projects with a capital value of less than £20 million.“.

Im Landkreis Offenbach wurde die Sanierung und Instandhaltung von 91 Schulen mit insgesamt 500 Schulgebäuden als ÖPP mit einer Laufzeit von 15 Jahren (2004 bis 2019) realisiert. Ursprünglich war ein Projektvolumen von 780 Mio. Euro geplant (davon 240 Mio. Investitionen). Eine erstmalige Prüfung des hessischen Landesrechnungshofes für den Zeitraum von 2004 bis 2006 stellte weder an der dem Projekt zugrundeliegenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung noch an der Vertragsgestaltung entscheidende Mängel fest. Auch die Schulleiter äußerten sich zufrieden mit der vom privaten Partner erbrachten Qualität der Leistungen. Allerdings ist es in dieser ÖPP inzwischen zu erheblichen Kostensteigerungen gekommen. Die jährlichen Kosten für den öffentlichen Partner waren anfangs auf 52,1 Mio. Euro veranschlagt worden, lagen aber zuletzt (2014) bei 82,2 Mio. Euro. Laut eines vom hessischen Landesrechnungshof in Auftrag gegebenen Gutachtens der P&P Treuhand (2015) werden die jährlichen Kosten bis 2019 auf 95,1 Mio. Euro steigen. Das Gutachten bemängelt u. a. die hohe Vertragskomplexität der ÖPP und das unzulängliche Vertragscontrolling des öffentlichen Partners. Zur ÖPP im Landkreis Offenbach im Einzelnen siehe Rechnungshof Hessen (2008, 2015), Kreis Offenbach (2010, 2011, 2012, 2013, 2015), Frankfurter Rundschau (2015a, 2015b), Offenbach Post (2015) und P&P Treuhand (2015).

Siehe Zentralverband Deutsches Baugewerbe (2016).

Bezieht sich freilich die ÖPP im Bildungsbereich nur auf den Hochbau, so spricht vor dem Hintergrund des weiter oben Ausgeführten nichts gegen ÖPP, zumal wenn es sich um Projekte mit hinreichend großem Investitionsvolumen handelt.

Siehe dazu auch Irwin (2007).

In der englischsprachigen Literatur werden Infrastrukturprojekte, die sich als nutzlos erweisen, viel Geld kosten, aber nicht ohne weiteres aufgegeben oder beseitigt werden können, als „white elephants“ bezeichnet. Der Begriff geht zurück auf den Brauch des Königs von Siam, unliebsam gewordenen Höflingen einen weißen Elefanten zu schenken. Für die beschenkten Höflinge war der Unterhalt eines solchen Elefanten ruinös; als Geschenk des Königs konnten sie ihn aber weder verkaufen noch töten oder eingehen lassen.

Siehe Thaler (1988) zum Konzept des Winner’s-Curse-Problems und Perkins (2013) zu seiner Bedeutung in ÖPP.

Zur Warnowquerung siehe im Detail Kröger (2004), Gawel (2005), Beckers (2005), Beck (2006), Spiegel Online (2006) und Mangler (2013).

Im Grunde hat sich die Warnow-ÖPP damit einem von Engel et al. (2001) als optimal erachteten ÖPP-Mechanismus angenähert. Darin legt der öffentliche Partner die Höhe der Mautgebühren (und eine Diskontrate) fest und private Unternehmen treten in einen Bieterwettbewerb, wobei die Gebote im Gegenwartswert der Mauteinnahmen bestehen, die die Bieter erhalten wollen. Das Unternehmen mit dem niedrigsten Gebot erhält den Zuschlag und die ÖPP dauert bis zu dem Zeitpunkt an, in dem die kumulierten Mauteinnahmen das ursprüngliche Gebot des Unternehmens erreichen. Im vorliegenden Fall hat man sich diesem Mechanismus freilich auf dem Weg von Nachverhandlungen angenähert und nur deshalb, weil sich die ÖPP für den privaten Partner als weniger einträglich entpuppt hat als zunächst vermutet. Wäre sie für den privaten Partner besser ausgefallen als vermutet, hätte es entsprechende Nachverhandlungen wohl nicht gegeben.

ÖPP bieten auch dann keine Gewähr gegen „weiße Elefanten“, wenn Investitionsprojekte nicht grundsätzlich neu bewertet werden, nachdem sich in einer ÖPP-Ausschreibung keine privaten Partner gefunden haben. Beispiel dafür mag der Neubau der Hamburger HafenCity Universität für Baukunst und Metropolentwicklung sein. Diese Universität war im Jahr 2006 entstanden und zunächst auf verschiedene Standorte verteilt, die in einem Neubau in der Hamburger HafenCity zusammengeführt werden sollten. Für den Neubau wählte die Stadt Hamburg einen in baulicher und ästhetischer Hinsicht sehr ehrgeizigen Entwurf des Architekturbüros Code Unique aus. Realisiert und betrieben werden sollte der Neubau im Rahmen einer ÖPP. Dafür fanden sich aber keine privaten Partner. Deshalb entschied sich die Stadt Hamburg, das Projekt konventionell zu realisieren. Der Neubau wurde im Jahr 2014 mit zwei Jahren Verspätung übergeben. Ursprünglich wurden für den Neubau 39,4 Mio. Euro veranschlagt. Im Jahr 2009 ging man aber bereits von 85 Mio. Euro aus. Wie viel der Neubau tatsächlich gekostet hat, ist offenbar noch nicht abschließend geklärt.

Gegebenenfalls ist freilich zu prüfen, ob die Veränderung der Rahmenbedingungen zu einer Störung der Geschäftsgrundlage geführt hat, die den privaten Partner berechtigt, eine Vertragsanpassung zu verlangen.

So beispielsweise der Bundesrechnungshof (2014) in einem Bericht über ÖPP als Beschaffungsvariante im Bundesfernstraßenbau (S. 13): „Beim Bund gilt die Rückzahlung von Krediten als sicher. Deshalb liegen die Zinsen, die der Bund zu zahlen hat, immer unter denen der Privaten. In Folge der Finanz- und Staatsschuldenkrise haben sich die Finanzierungskonditionen des Bundes und der Privaten sehr unterschiedlich entwickelt. Während die vom Bund zu zahlenden Zinsen in den vergangenen Jahren stark gesunken sind, haben sich die Finanzierungskonditionen der Privaten verschlechtert […]. Derzeit liegen die von Privaten bei ÖPP-Projekten zu zahlenden Fremdkapitalzinsen um bis zu 4 % über den Zinsen, die der Bund zahlen muss.“ Und weiter (S. 18): „Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass bei der ÖPP-Variante weiterhin erhebliche Finanzierungsmehrkosten entstehen. Diese kann der Private […] nicht bei den operativen Kosten ausgleichen.“.

Siehe z. B. Beckers et al. (2009).

Ein risikoadjustierter Diskontsatz anstelle von Risikopräminen führt hingegen im Allgemeinen zu einer falschen Bewertung von Investitionsobjekten. Siehe dazu etwa Kruschwitz und Löffler (2006).

Siehe dazu auch Wigger (2010).

Siehe Bundesministerium der Finanzen (2015b).

Siehe Eurostat (2004, 2014).

Mühlenkamp (2013, S. 28) schreibt zum Forfaitierungsmodell des Projekts Elbphilharmonie: „Die zu erwartenden Risiken haben sich inzwischen realisiert. Letztlich dürfte sich dieses Finanzierungsmodell damit als erheblich teurer als (wohl alle) anderen Finanzierungsmodelle erweisen.“ Gleichzeitig sieht er aber darin nicht den wesentlichen Grund für die Kostensteigerungen während der noch andauernden Bauphase (S. 29): „Der wohl weitaus größte Teil der bereits eingetretenen und noch eintretenden Kostensteigerung wurde jedoch unabhängig vom PPP-Konstrukt verursacht. […] Die Baukostensteigerungen sind im Wesentlichen zum einen der (zu) frühen Ausschreibung mit ungenauen und unvollständigen Angaben geschuldet […] sowie der unglücklichen Struktur und Organisation im Planungsbereich.“.

Siehe Europäische Investitionsbank (2016).

Siehe Ferejohn (1990) zum Konzept der rationalen Unwissenheit von Wählern.

Eine Studie der ÖPP Deutschland AG (2013) kommt zu dem Ergebnis, dass individuelle Werthaltungen die Einschätzung von ÖPP stark beeinflussen (S. 119): „Leistungsorientierung fördert eine positive Haltung gegenüber ÖPP, eher fatalistische Ansichten und die Einstellung, dass der Staat alle Aufgaben selbst zu erledigen habe, eine eher negative Haltung. Diese Grundhaltungen, so wurde festgestellt, sind relativ stabil und hängen sehr eng mit der Erfolgseinschätzung von ÖPP-Projekten zusammen. Eine positive Grundhaltung zu ÖPP geht sehr oft mit einer positiven Erfolgseinschätzung einher.“.

Siehe z. B. Flyvberg et al. (2005) sowie Li und Hensher (2010).

Siehe z. B. Flyvberg et al. (2003, 2004).

Siehe Guasch (2004).

Im Einzelnen siehe Perkins (2013).

Beispielsweise ist das neue Gebäude des Bundesministeriums für Bildung und Forschung in Berlin im Rahmen einer ÖPP entstanden. Siehe dazu Bundesministerium für Bildung und Forschung (2015).