New Public Service

In den beiden zurückliegenden Jahrzehnten haben verwaltungsinterne wie verwaltungsexterne Faktoren mannigfache Veränderungen im öffentlichen Personalsektor bewirkt (OECD 2005). Die öffentlichen Beschäftigungssysteme in den Ländern der OECD werden von bislang dominierenden Laufbahnsystemen hin zu Positionssystemen – mehr oder weniger intensiv – modifiziert (Demmke 2004), personalpolitische Entscheidungskompetenzen werden im Kontext von Public Leadership – Diskursen dezentralisiert (Halligan 2008), und mit der Einführung von Wettbewerb und Konkurrenz in den öffentlichen Sektor werden Leistungselemente verstärkt als Instrumente des öffentlichen Personalmanagements genutzt (Nullmeier 2005). Die international dominierenden Reformtendenzen öffentlicher Personalpolitik orientieren sich zunächst vornehmlich am Modernisierungsdesign des New Public Management (NPM) (Koch/Dix-on 2007). Dabei steht NPM in der Verwaltungspraxis „für ökonomisch motivierte Reformaktivitäten, die durch Downsizing von Staat und Verwaltung einerseits und Binnenrationalisierung des Verwaltungssystems andererseits Effektivität und Effizienz administrativen Handelns steigern wollen“ (Vogel 2009, S. 368). In der Verwaltungswissenschaft hingegen verweist NPM auf den „wissenschaftliche(n) Diskurs über diese Reformaktivitäten, wobei es ausdrücklich um die Begründung ihrer Notwendigkeit, ihre theoretische Rechtfertigung, ihre positive Beschreibung, ihre Kritik sowie um die ihnen zugrunde liegenden Gestaltungsmodelle und die Evaluation ihrer Erfolge geht“ (Vogel 2009, S. 368).

In Zeiten sich globalisierungsbedingt selbst verschärfender Wirtschafts- und Finanzkrisen ist es nur selbstverständlich, dass jetzt auch und gerade Fragen einer weiteren Modernisierung (des Managements) von Staat und Verwaltung zum Dreh- und Angelpunkt vielschichtiger (politischer als auch intern akademischer) Auseinandersetzungen werden.

When the government in a country embarks upon public sector reform, then it may have an image of what it wants to accomplish. This image consists of governance forms that may be analysed as a set of ideal-types for the organisation of public sector activities. Modernising or reforming the structure of the public sector in one country is often guided by the diffusion or export of such ideal-types of organisation.

Trotz aller Unterschiede im Detail haben alle modernen öffentlichen Dienste gemein-same historische Wurzeln, die untrennbar mit dem Auftauchen des demokratischen und republikanischen Ideals sowie mit dem Konzept des Nationalstaates (insbesondere nach dem Wiener Kongress im Jahre 1815) verbunden sind. Das erste europäische Beamtenrecht entstand im Jahre 1793 im britischen Empire (und wurde zunächst nur in der britischen East India Company umgesetzt) sowie mit dem „Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten” im Jahre 1794. Lange Zeit waren die öffentlichen Dienste mit den jeweiligen Beamtensystemen relativ deckungsgleich. Das Konzept des öffentlich-rechtlichen Beamtenstatus sowie das klassische bürokratische Laufbahnsystem wurden Anfang des 19. Jahrhunderts durch Napoleon in fast alle europäischen Staaten exportiert und dort wiederum an die eigenen Rechts- und Verwaltungstraditionen angepasst. So wurde das öffentlich-rechtliche Beschäftigungsverhältnis während der französischen Revolution konzipiert, mit dem Ziel, die Beamten an den Staat und das Recht und nicht mehr an die Interessen der Monarchie zu binden. In Bayern wurde das Lebenszeitprinzip erstmals im Jahre 1805 eingeführt.

Nach Koch (2007) kann in den modernen Industrienationen beobachtet werden, dass die Monopolstellung des Staates im Angebot und in der Verteilung öffentlicher Dienste an ein Ende gekommen ist. Vielmehr setzt sich eine Auflösung dieses Monopols durch und erzeugt ein breites Spektrum an bürokratisch erstellten Dienstleistungen bis hin zu privaten Lösungen oder einem Mix aus beidem. Effekte resultieren in einer größeren Flexibilität des Staates, der in einem Netzwerk von Kontrakten sich selbst regulieren-der Einheiten daran misst, ob sie strategisch vorgegebene oder vereinbarte Ziele erreichen helfen. Auch wenn dies (pfadabhängig) von Staat zu Staat unterschiedlich verläuft, zeigt sich, dass die neuen Metaphern eher Märkte, Dezentralisierung, Netzwerke, Wettbewerb, Effizienz und Selbststeuerung beinhalten.

Aus der Sicht des Public Managements ist die Reorganisation der politischen Führung eine der hartnäckigsten Reformblockaden im öffentlichen Sektor. Daran anschließend soll in diesem Beitrag aus politikwissenschaftlicher Sicht die Frage diskutiert werden, ob die politische Führung der Verwaltung einer Reorganisation bedarf und welche Möglichkeiten hierzu bestehen. Dazu ist zunächst zu klären, was politische Führung überhaupt ist. Politische Führung bezieht sich zum einen auf das Verhältnis von Politik und Verwaltung, also auf das Problem der Führung der Verwaltung durch die Politik. Zum anderen bezieht sie sich auf die Führung in der Verwaltung durch den Personenkreis der leitenden Führungskräfte und die Art und Weise ihrer Führungsorganisation. Beide Aspekte sollen im Folgenden angesprochen werden, da sie kaum voneinander getrennt werden können, und weil das Public Management als „Lösung“ für beide Pro-blemlagen auf ein Kontraktmanagement setzt.

Der Begriff der „Arbeitsbeziehungen“ charakterisiert nach dem in Deutschland vorherrschenden Begriffsverständnis die vom Arbeitsrecht geregelten Interaktionen zwischen kollektiv organisierten Akteuren. Dazu zählen zunächst die Tarifvertragsparteien. Im öffentlichen Sektor fallen darunter zahlreiche Gewerkschaften, aber auch Arbeitgeberverbände. Verhandlungspartner bei Tarifverhandlungen können daneben einzelne Körperschaften sein – also insbesondere einzelne Länder oder Kommunen. Von den Tarifvertragsparteien werden Regelungen erarbeitet, die für die Arbeitsverhältnisse der tarifgebundenen Einheiten unmittelbar rechtswirksam sind und die dabei Inhalt, Abschluss und Beendigung des Arbeitsverhältnisses regeln können (vgl. § 1 Tarifver-tragsgesetz). Die Gerichte müssen die so geschaffenen Regeln wie ein Gesetz anwenden. In Unternehmen fasst man unter den Begriff der „Arbeitsbeziehungen“ außerdem die Entscheidungszusammenhänge zwischen Betriebsrat und Management. Dies gilt auch für Unternehmen, die öffentliche Aufgaben übernehmen und die im Eigentum öffentlich-rechtlicher Körperschaften stehen. In den Behörden des öffentlichen Sektors wird die Rolle des Betriebsrates – auf der Grundlage eines eigenen Rechtsregimes, dem sogenannten Personalvertretungsrecht – von den Personalräten übernommen. Bei den Gegenständen des Personalvertretungsrechts handelt es sich ty-pischerweise um Fragen der internen Abläufe der jeweiligen Organisationseinheit.

Der Staat ist der größte Arbeitgeber in Deutschland. Ungefähr 16% aller abhängig Erwerbstätigen waren bei ihm Mitte 2006 beschäftigt (Datenreport 2008, S. 106). Allerdings variiert der Umfang, in dem der Staat als Arbeitgeber fungiert. Dies hängt von ei-ner Vielzahl von sich wechselseitig ergänzenden und verstärkenden Faktoren ab. Zu diesen gehört das jeweilige Staatsverständnis, das den Umfang und die Intensität staatlicher Eingriffe in die gesellschaftlichen Abläufe mitbestimmt. Ein liberales oder neoliberales Staatsverständnis legt dem politischen System sehr viel engere Grenzen auf, gesellschaftliche Aufgaben zu übernehmen, als zum Beispiel ein sozial- oder wohlfahrtsstaatlich geprägtes Staatsverständnis. Indes muss ein eher neoliberal ausgerichtetes Staatsverständnis keineswegs dazu führen, dass sich der Staat aus seiner gesellschaftlichen Verantwortung zurückzieht. Vielmehr kann er zugunsten einer größeren gesellschaftlichen Selbstverantwortung darauf verzichten, die gesellschaftlichen Aufgaben in Eigenregie zu übernehmen, aber dennoch ihre privatwirtschaftliche Erfüllung zu gewährleisten. Er wird also nur noch Finanzmittel zur Verfügung stellen und Lösungsmöglichkeiten vorgeben, ohne jedoch die Aufgaben mit Hilfe seiner Bediensteten selbst durchzuführen. Dementsprechend wird in einem liberalen bzw. neo-liberalen Staat die Anzahl der von ihm angestellten Personen niedriger sein als in einem Sozialstaat, der gesellschaftliche bzw. staatliche Probleme in Eigenregie zu lösen versucht. Auch parteienstaatliche Demokratien wirken auf den Umfang der staatlichen Beschäftigung ein. Dies gilt insbesondere für die Bundesrepublik Deutschland, in welcher der zwischenparteiliche Wettbewerb mit dazu beigetragen hat, dass immer mehr gesellschaftliche Aufgaben vom Staat übernommen worden sind, weil von den Parteistra-tegen davon ausgegangen wurde und wird, dass eine solche Politik auf die Zustimmung der Wähler stößt (Kielmannsegg 1980; Luhmann 1981, S. 27f.). Darüber hinaus erfordern Aufgaben wie die Garantie der inneren und äußeren Sicherheit oder die Bereitstellung von Infrastrukturen für Verkehr und Bildung, und zwar unabhängig vom jewei-ligen Staatsverständnis und dem zwischenparteilichen Wettbewerb, ein erhebliches Maß an staatlichem Personal. Schließlich wird die staatliche Beschäftigungssituation weiterhin durch die konjunkturelle Lage des Landes beeinflusst, welche auf die Höhe der öffentlichen Haushalte und damit auch auf die Einnahmenpolitik und Ausgabenpolitik und damit auch auf die Personalpolitik des Staates einwirkt. Auf den Umfang der staatlichen Beschäftigung nimmt also eine Vielzahl von sehr unterschiedlichen Faktoren Einfluss, ohne dass jedoch angegeben werden könnte, welchen Einfluss die verschiedenen Faktoren im Einzelnen auf den Umfang staatlicher Beschäftigung haben.

Mit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform zum 01.09.2006 und den nachfolgenden Reformgesetzen zum öffentlichen Dienstrecht1 wurden einige Ziele des Gesetzentwurfs zur Reform der Strukturen des öffentlichen Dienstrechts (Strukturreformgesetz – StruktRefG 2005) der SPD/Grünen-Regierung in Verwaltungspraxis umgesetzt. Mit der Verlagerung spezifischer Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder sind diese nunmehr für Fragen der Besoldung, Versorgung und des Laufbahnrechts zuständig. Die damit in den bundesdeutschen Föderalismus eingeführte Wettbewerbskomponente im öffentlichen Personalsektor kann allerdings zu ambivalenten Konsequenzen führen, wenn es künftig zwischen den Bundesländern und dem Bund zu einem gesteigerten Wettbewerb um besonders qualifiziertes Personal kommen sollte. Denn unterschiedliche laufbahn- und besoldungsrechtliche Regelungen beeinflussen die Karrierechancen der öffentlich Bediensteten und damit auch die Arbeitsplatzentscheidungen besonders qualifizierter Arbeitnehmer/Innen.

Im Modell des sorgenden Staates haben öffentliche Verwaltungen die meisten öffentlichen Leistungen selbst produziert und den Bürgern zur Verfügung gestellt. Im Zuge der Entwicklung des gewährleistenden Staates sind aber mittlerweile immer mehr halbstaatliche, gemeinnützige und privat-kommerzielle Organisationen daran beteiligt, öffentliche Aufgaben zu erfüllen und öffentliche Leistungen zu erbringen. Demzufolge hat sich die Institutionenlandschaft bei öffentlichen Dienstleistungen in jüngerer Zeit deutlich ausdifferenziert – mit der Folge, dass inzwischen sehr unterschiedliche Akteure in die Produktion öffentlicher Leistungen eingebunden sind (vgl. auch Reichard/ Röber 2010 und KGSt 2010).

Ansätze einer Verwaltungsreform sind bereits auf allen Ebenen der Verwaltung erkennbar. Als Hauptauslöser dafür ist vor allem die wachsende Finanznot bei Staat und Kommunen anzuführen. Eine Vorreiterrolle kommt hierbei den Kommunen zu, die im Vergleich zu den Ländern und dem Bund aufgrund der steigenden Ausgaben bei simultan sinkenden Steuereinnahmen den intensivsten Leidensdruck verspüren. Da die bisherigen Reformansätze jedoch lediglich punktuell in einigen Bereichen vollzogen werden, liegt die Gefahr in der Entstehung von Disfunktionalitäten, die letztlich zum Scheitern der Reformen führen können.

Wie der öffentliche Sektor zu reformieren ist, wird nach längerem Versuchen und ersten Evaluationen des New Public Management weiter diskutiert: das reicht von verschiedenen Facetten stärker gesellschaftlich ausgerichteter Ansätze bis hin zu einer „neo-weberianischen“ Bürokratie. Zunächst zeigt sich damit aber nur, dass auch das Design der öffentlichen Verwaltung als Lern- und Entwicklungsprozess zu verstehen ist. Ex post kann ein solcher Prozess nach Staatskonzeptionen und daraus folgenden Leitbildern z.B. für die Erstellung öffentlicher Aufgaben oder die Gestaltung der öffentlichen Verwaltung eingeteilt werden. Mit der analytischen Trennung einer solchen Entwicklung wird verdeutlicht, dass die Selbst-Steuerungsfähigkeit und die Bandbreite der zur Verfügung stehenden Gestaltungsoptionen für den betrachteten Gegenstand wachsen. So ist für die öffentliche Verwaltung wie auch jede andere Organisation zu unterstellen, dass sich ihre Entwicklung zunächst innerhalb eines Leitbildes iterativ zu einem zunehmend konsistenten Gestaltungsentwurf mit der übergeordneten Konzeption komplettieren wird. Verschiedene Leitbilder können dabei parallel verfolgt werden; ob und wann Sprünge zwischen den Leitbildern erforderlich werden, ist durch Abwägen von Konsistenz und Kongruenz zu ermitteln (Koch 2010; Röber 2007).

Wissenschaft und Praxis interessieren sich seit einigen Jahren verstärkt für Ansätze des Selbst-Management. Dafür sind verschiedene Gründe maßgeblich. An erster Stelle stehen technisch-organisatorische Überlegungen, die zur Sicherung von Effizienz und Herrschaft ein verändertes Kontrollregime verlangen und sich dazu moderner Instrumente der Menschenführung bedienen. Selbst-Management-Ansätze können als Prototypen solcher Regimeveränderungen gelten. Durch den führungstechnisch veränderten Zugriff auf Humanressourcen sollen bisherige Erschließungsgrenzen der individuellen Verausgabung an Arbeitsleistung und Folgebereitschaft aufgelockert oder aufgelöst werden. Konventionelle Frontiers von Führung und sozialer Rationalisierung können so neu abgesteckt werden, um die Transformation von Arbeitsvermögen in Leistung und Gehorsam besser zu managen. Neben diesem funktionalen Aspekt scheint der Assoziationsreichtum des (zusammengesetzten) Begriffs Selbst-Management ein Übriges zu tun, damit das Interesse steigt. Denn weder klingt Selbst-Management nach Fremdbestimmung durch einen Vorgesetzten noch nach strukturellen Kontrollformen, die (äußere) Handlungskontexte so formatieren, dass dem Einzelnen nur der `innere` Spielraum bleibt, sich mit den betrieblichen Führungsbedingungen zu arrangieren. Selbst-Management erinnert demgegenüber an neue Möglichkeiten, Emanzipation gar: zumindest die Hoffnung auf größere Freiheiten bis hin zur Selbstermächtigung trotz abhängiger, weisungsgebundener Beschäftigung, kreatives Problemlösen statt starrer Routinebefolgung, Handeln mit Gestaltungsspielräumen trotz kontraktlicher Bindung.

Das Zustandekommen individuellen Leistungsverhaltens in Organisationen kann nach wie vor plausibel durch die seit längerem bekannten motivationspsychologischen Erwartungswert- und Prozesstheorien beschrieben und erklärt werden, die in den 60er Jahren vor allem von Atkinson, Vroom und Porter/Lawler entwickelt worden sind (vgl. Atkinson 1957, Vroom 1964; Porter/Lawler 1968). Ergänzt man solche Prozessmodelle der Motivation durch weitere Theorieelemente, z.B. durch Annahmen zur Rolle von Zielsetzungen und Anreizen im Motivationsprozess, durch Annahmen zum Einfluss von Einstellungen, Werthaltungen, Bedürfnisprägungen und sonstigen Persönlich-keitsmerkmalen von Beschäftigten auf das Leistungsverhalten, durch Annahmen zum Einfluss von Kenntnissen, Fähigkeiten und der aktuellen Disposition auf die Leistungserbringung sowie durch Annahmen zum Zustandekommen von Arbeitszufriedenheit, dann ergeben sich komplexe Modelle der Leistungsdeterminanten menschlichen Arbeitens, die Zustandekommen und Ausprägungen von Leistungsverhalten recht gut strukturieren und – bei entsprechenden empirischen Überprüfungen – auch erklären können (vgl. zu solchen Modellen bspw. Locke/Latham 1990; Reichard 1987, S. 200ff.).

This chapter reviews international trends in “government ethics”, taking that term to refer to the evolving ethics regimes typically managed by political executives to regulate the official conduct of the administrative branch of government. I begin by noting some examples of the ways that chief political executives now take prominent public responsibility for government ethics. Ethics plays an important role in defining political leadership. Heads of government increasingly use “ethics” as an important instrument to manage public trust in government. Competing trends distribute responsibility for government ethics widely across what I term “the lattice of leadership” that is characteristic of modernized democratic governance. In liberal-democratic regimes, government ethics is increasingly at the junction of competing institutional interests. At times, public trust demands greater ethical responsibility from heads of government; at other times, public trust calls for wider public accountability across the governance system (Bovens 1998, pp. 22).

In 2010 the OECD asserted that “diversity principles should be part of any public management reform, as diversity initiatives cannot succeed as an isolated strategy” (OECD 2010, p. 5). What is diversity, how does it relate to equity and how does it relate to the long history of inequity in public service employment in many countries? Equity and diversity in employment is seen as part of the new public sector management, but more fundamentally it is part of the approach to employment for all citizens in many countries. Government acts in the role of state overseer of human rights and employment equity as well as being the employer of a substantial component of a national labour force. The public service “is one in which the government, responsible elsewhere for broader policy on equalities, is also the ultimate employer” (Thornley 2007, p. 458). This leads to heightened scrutiny of employment practices and outcomes.

In the following remarks, we are going to address the current contest among different management philosophies about which is to dominate the ongoing discourse on how to promote modernisation of the management of the state and its administration (Koch 2008). In dealing with this discourse (or competition) we will have to fall back on a reflexive sociology of knowledge/science perspective (notably on the Weberian “adequacy concept”) to figure out the extent to which such a contest or discourse can really contribute to an improvement in our desired knowledge on how to run modernisations effectively. As is known, such a concept takes the view that a specific interplay between exogenous and endogenous factors – notably an interplay between (changing) political demands on the one hand and enduring needs of the academia to find adequate societal support on the other hand – is to be considered the main driver of scientific knowledge creation processes.

The last thirty years have seen the fundamental re-structuring of many public sectors. Policy-makers looked to markets to overcome political conflicts triggered by the perceived increase in the scarcity of resources, including the once-sacrosanct public domain of social security (Dixon/Hyde 2001; Dixon/Kouzmin 2001a, 2001b; Hyde/ Dixon/Drover 2006). The “hollowing out” of the Keynesian welfare state (Dixon/ Scheurell 2002) and the widespread acceptance of the idea of “less state and less taxes” raises serious policy questions of social resilience and the governance capacities in diverse jurisdictions. Conventional wisdom about the convergent effects of economic globalization gives further weight to these questions, especially since significant differences in public policy responses tend to be ignored (Kouzmin/Hayne 1999; Klein 2007; Kouzmin 2009). This neglect of the apparent divergence in policy outcomes and expenditure practices – especially in labour market strategies – underscores the need to audit critically, both comparatively and sectorally, systematic differences in the management of market failures and the social distortions that flow from the re-location of the public-private sector boundary in favour of the market-place (Berger/Dore 1996; Dixon/Kouzmin 1994a; Dixon/Dogan/Kouzmin 2002; Kouzmin 2007).