Pflegebedürftigkeit und Pflegesicherung in ausgewählten Ländern

Pflegebedürftigkeit ist ein multidimensionales Phänomen; in Kapitel 2 dieses Bandes wird gezeigt, daß Pflegebedürftigkeit auf individueller Ebene als komplexer, dynamischer und interdependenter Prozeß, als Resultat von Schädigungen, Fähigkeitsstörungen und Beeinträchtigungen beschrieben werden kann, die ihrerseits unterschiedliche Ursachen haben können (z.B. genetische Prädispositionen, pränatale Störungen, Erkrankungen oder Unfälle). Allein aufgrund des komplexen Charakters von Pflegebedürftigkeit konnte nicht davon ausgegangen werden, daß den Analysen der verschiedenen Pflegesicherungssysteme (als dem primären Ziel des PflEG-Projekts) eine einheitliche Definition von Pflegebedürftigkeit zu Grunde gelegt werden konnte.¹

Die Schwierigkeit einer eindeutigen und allgemein verbindlichen Definition von Pflegebedürftigkeit wird in vielen Referaten zum Thema festgestellt und häufig beklagt. Obwohl die Definitionsproblematik damit als hinreichend bekannt vorausgesetzt werden kann, bildet sie den Ausgangspunkt der Überlegungen im 2. Abschnitt. Es sei aber bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß den Leser keine ermüdende Exegese vielfältiger Konnotationen der im einschlägigen Schrifttum vorzufindenden Definitionsversuche des Phänomens Pflegebedürftigkeit erwartet. Vielmehr werden, im Sinne einer ersten Annäherung an die Gesamtproblematik und um die sich im 3. Abschnitt anschließende Charakterisierung von Pflegebedürftigkeit vorzubereiten, einige Aspekte der Multidimensionalität und des prozeßhaften Charakters des Phänomens Pflegebedürftigkeit aufgezeigt. Im 4. Abschnitt erfolgt dann die Spezifikation und kritische Diskussion der verschiedenen Determinanten von Pflegebedürftigkeit. Die Intention ist hierbei, auf der Makroebene annäherungsweise jenen „Problemdruck“ aufzuzeigen, der den unterschiedlichen sozialpolitischen Handlungsbedarf in den im Rahmen des PflEG-Projektes untersuchten Ländern in der Vergangenheit mehr oder weniger bestimmt (hat) oder in Zukunft noch (mit-)bestimmen wird.

Nach dem im 2. Kapitel die Determinanten der Pflegebedürftigkeit und der sozialpolitische Problemdruck auf der Makroebene für die im Rahmen des PflEG-Projekts analysierten Länder erörtert wurden, werden in diesem Kapitel der komplexe Pflegeentscheidungsprozeß sowie die Determinanten der Inanspruchnahme alternativer Pflege(sicherungs)arrangements auf der (Mikro-)Ebene der unmittelbar von Pflegebedürftigkeit Betroffenen näher ins Blickfeld genommen.

In diesem Kapitel soll ein Überblick über die Sozialpolitik der Europäischen Union und über die Struktur der sozialen Sicherungssysteme der im Rahmen des PflEG-Projektes untersuchten Länder gegeben werden. Der zweite Abschnitt dieses Kapitels stellt einen kurzen Abriß der sozialpolitisch relevanten Maßnahmen auf der Ebene der EU dar. In Abschnitt 3 erfolgt eine knapp gehaltene Typologisierung der sozialen Sicherungssysteme. Diese Typologisierung baut, vor allem um einen übersichtlichen Bezugsrahmen für die späteren Darstellungen der einzelnen Pflegesicherungssysteme in Kapitel 7 dieses Bandes zu schaffen, auf den Grundkonzeptionen der Systeme der Staatsbürgerversorgung und der Sozialversicherungssysteme des „klassischen Typs“ auf. Daneben wird eine weitergehende, auf Arbeiten von Esping-Andersen und Korpi aufbauende Klassifizierung der wohlfahrtstaatlichen Regime diskutiert. In Abschnitt 4 schließlich wird die Entwicklung der Sozialausgaben anhand von empirischen Datenmaterial für den Zeitraum 1984 bis 1994 nachgezeichnet.

In diesem einleitenden Abschnitt werden die erkenntnisleitenden Zielsetzungen bei der Erarbeitung der Länderstudien skizziert. Die im Vorfeld der Länderstudien erarbeitete MultiKriterien-Typologie ist Gegenstand des 2. Abschnittes, deren Erläuterung bereitet die der Synopse alternativer Pflegesicherungssysteme ausgewählter Länder Europas in Abschnitt 3 vor. Die Synopse ist dabei als Extrakt, aber keinesfalls als Resümee der Kurzfassungen der einzelnen Länderstudien zu sehen, die das 7. Kapitel dieses Bandes bilden.¹ Die Synopse bietet jenen Lesern, die auf eine eingehende Lektüre der Länderstudien verzichten wollen, einen schnellen Überblick über die charakteristischen Merkmale der Pflegesicherungssysteme in den einzelnen Ländern.

In Bezug auf die grundsätzliche ordnungspolitische Strategie für den europäischen Integrationsprozeß lassen sich zwei, im Prinzip gegensätzliche, Standpunkte vertreten. Eine weitverbreitete These behauptet, daß die ökonomische Integration am besten auf dem Wege eines Wettbewerbs zwischen den nationalen institutionellen Regelungen vorangetrieben werden könne. Die jeweilige Begründung für die Vorteilhaftigkeit dieser Strategie kann explizit auf der Basis theoretischer Erwägungen erfolgen oder aber, wie es speziell unter Sozialpolitikern und Juristen verbreitet zu sein scheint¹, vornehmlich auf Praktikabilitätsargumenten beruhen.

Der vorliegende Bericht hat zum Ziel, das im Rahmen des sozialen Sicherungssystems in Dänemark vorgehaltene Leistungsprogramm für Pflegebedürftige in seinen Grundzügen darzustellen. Der Bericht beschränkt sich dabei auf die Teile des Leistungsprogramms, die speziell für Pflegebedürftige über 65 Jahren bestimmt sind. Pflegeleistungen, die sich auf pflegebedürftige Kinder oder Pflegebedürftige im erwerbsfähigen Alter beziehen, werden in der folgenden Darstellung ebensowenig berücksichtigt, wie Leistungen, die gewährt werden als Folge des Zweiten Weltkrieges.

Der 1962 im Auftrag der Regierung erstellte „Bericht Laroque“ diskutierte erstmals öffentlich in Frankreich die Betreuungssituation älterer Menschen.¹ Aber erst Ende der 70er Jahre erfolgten partielle Maßnahmen zur Verbesserung der ambulanten und stationären Versorgung pflegebedürftiger alter Menschen: Häusliche Pflegedienste wurden aufgebaut, Pflegeabteilungen in Altenwohnheimen und Altenheimen eingerichtet, Abteilungen der Langzeitpflege in Krankenhäusern errichtet und Hospize in Alten- oder Pflegeheime umgewandelt.

In der Republik Irland wird Pflegebedürftigkeit als altersbedingt eingestuft, wenn diese erstmals mit dem 65. Lebensjahr oder später aufgetreten und nicht auf Arbeitsunfälle, Berufskrankheiten oder Militärdienst zurückzuführen ist. Um die Vergleichbarkeit mit anderen Länderstudien dieses Projektes zu gewährleisten, werden, sofern möglich, die Daten des Jahres 1992 herangezogen. Unter dem Begriff „alte Menschen“ werden im folgenden Personen verstanden, die das 65. Lebensjahr erreicht haben. Als Hochbetagte werden Personen bezeichnet, die das 75. Lebensjahr erreicht oder überschritten haben.

Die Niederlande sind in Europa das einzige Land, in dem bereits seit geraumer Zeit eine eigenständige Sicherungsinstitution gegen das Risiko der Pflegebedürftigkeit in der Form einer Sozialversicherung besteht. Ihre Grundstruktur ist seit der Einführung im Jahre 1968 unverändert. Dies ist insofern bemerkenswert, als in den letzten Jahren eine spürbare Einschränkung und Umformung des traditionell stark wohlfahrtsstaatlich geprägten niederländischen Sozialsystems zu beobachten ist. Die Pflegeversicherung ist von dieser Tendenz im Detail nicht unberührt geblieben, hat aber niemals insgesamt oder hinsichtlich ihrer Systemmerkmale zur Disposition gestanden.

Im folgenden Bericht werden die Grundzüge der sozialen Sicherung bei Pflegebedürftigkeit in Norwegen dargestellt. Die Betrachtung beschränkt sich auf die allgemeinen Teile des sozialen Sicherungssystems, die für ältere Menschen über 65 Jahre bestimmt sind. Spezielle Pflegeleistungen, die sich auf pflegebedürftige Kinder oder Personen im erwerbsfähigen Alter beziehen, werden in der folgenden Darstellung ebensowenig berücksichtigt, wie Leistungen, die gewährt werden als Folge der Ereignisse des Zweiten Weltkrieges.

In Österreich hat in den vergangenen Jahren, wie in anderen Ländern Europas, die Zahl älterer Menschen, die in ihren Möglichkeiten zur selbständigen Lebensführung nicht nur (vorübergehend) eingeschränkt, sondern dauernd auf die Hilfe und Pflege Dritter angewiesen sind, zugenommen. Obwohl im Rahmen des sozialen Sicherungssystems Pflegebedürftigkeit nicht als eigenständiger Schutztatbestand definiert war und kein allgemeines und umfassendes Pflegesicherungssystem existierte, hatte eine Mehrheit der Pflegebedürftigen Anspruch auf pauschalierte Geldleistungen aus verschiedenen Sicherungssubsystemen. Wurde stationäre Pflege in einer speziellen Einrichtung notwendig und konnten die Pflegebedürftigen aufgrund ihrer Einkommens- und Vermögenssituation die Kosten hierfür nicht oder nur zum Teil selbst tragen, waren sie häufig auf die (finanzielle) Unterstützung durch Angehörige oder die Sozialhilfe angewiesen. Die zunehmende Sozialhilfeabhängigkeit wiederum führte zu Finanzierungsproblemen, da ein zunehmend größer werdender Anteil der finanziellen Ressourcen der Sozialhilfeträger für die Versorgung Pflegebedürftiger aufgewendet werden mußte. In einem Gliedstaatsvertrag (Pflege-Vereinbarung, vgl. Bundesgesetzblatt BGB1 1993/866) haben sich im Jahr 1993 Bund und Länder in Österreich verpflichtet, „im Rahmen der ihnen verfassungsrechtlich zugeordneten Kompetenzbereiche ein umfassendes Pflegeleistungssystem an Geld- und Sachleistungen zu schaffen“. Mit dem am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Bundespflegegeldgesetz (BPGG) und den Landespflegegeldgesetzen (LPGG) wurde die Pflegesicherung in Österreich schließlich vollständig neu geregelt.

Die Situation hilfe- und pflegebedürftiger (alter) Menschen wird in Portugal, wie in anderen europäischen Ländern auch, von der fortschreitenden demographischen Alterung und der dauerhaften Veränderung der Familien- und Haushaltsstrukturen beeinflußt. Gegenwärtig können in Portugal die meisten pflegebedürftigen Menschen auf informelle Hilfe und Pflegeleistungen von Familienangehörigen, Freunden oder Nachbarn zurückgreifen, in Zukunft werden die sozio-demographischen Veränderungen dazu führen, daß immer mehr von ihnen auf formelle Pflegearrangements angewiesen sind.

Dieser Beitrag hat zum Ziel zu untersuchen, welche Sicherungsregelungen bei altersbedingter Pflegebedürftigkeit im Rahmen des sozialen Sicherungssystems der Schweiz bestehen. Dabei ist zu berücksichtigen, ob Leistungen innerhalb eines eigenständigen Teilsystems der sozialen Sicherung erbracht werden oder ob andere, primär für einen anderen sozialen Schutztatbestand verantwortliche Teilsysteme, diesen Bereich mit absichern.

Ziel dieses Beitrags ist es, die Lage der Pflegesicherung von älteren Personen in Spanien aufzuzeigen. Die Situation wird bestimmt durch die Sozialpolitik der Regierung, durch die bestehenden Wohlfahrtsorganisationen und durch die katholische Kirche, wie nicht auch zuletzt durch die bestehenden Gesellschaftsbedingungen, die informelle Pflege ermöglichen.

Im folgenden wird das System der Sicherung bei altersbedingter Pflegebedürftigkeit im Vereinigten Königreich dargestellt. Dies betrifft Menschen, deren Pflegebedürftigkeit nach dem 65. Lebensjahr aufgetreten ist. Auf eine Darstellung der Leistungen bei Pflegebedürftigkeit, die während des erwerbsfähigen Alters entstanden ist, wird verzichtet, ebenso wie auf Pflegebedürftigkeit als Folge des Militärdienstes oder des Zweiten Weltkrieges.