Staatliche Wirtschaftsaufsicht in Deutschland

Die staatliche Beaufsichtigung von Wirtschaftsprozessen und -unternehmen kann nach verschiedenen Theoriemustern erklärt werden. In der Reihenfolge ihrer Entwicklung und aufeinander aufbauend können dabei die Maßstabstheorie, die Pflichttheorie, die Schutztheorie und (als zusammenfassender Ansatz) die Funktionsschutztheorie unterschieden werden:

Bei der Aufsicht lassen sich anhand der in Kap. 2.2.1 (Aufsichtstheorien) getroffenen Aufteilung der Aufsichtsschritte drei Gruppen von Aufsichtsmitteln unterscheiden: Überwachungsmittel, Berichtigungsmittel und Sanktionen (vgl. Stein 1972:2005f).

Bei der Überwachung von Wirtschaftssubjekten lassen sich verschiedene Organisationsformen unterscheiden.

Die ersten Apotheken (oder besser: ihre Vorläufer) stammen aus dem arabischen Raum, wo schon um das Jahr 800 von Apotheken gesprochen werden kann (Günzel 1905:5; Hoffmann 1961:19; Müller-Hester 1952:943). Aufbauend auf Erfahrungen der Antike wurden dort schon zwischen den Jahren 1000 und 1200 bedeutende medizinische Werke verfaßt (Urdank/Dieckmann 1954:22f). Die geistigen Grundlagen dafür schuf die antike griechische Wissenschaft, welche die Pharmazie aus der — noch bei den Ägyptern vorherrschenden — mystisch-religiösen Bindung löste und ihr ein chemisch-wissenschaftliche Gerüst gab. (Hoffmann 1961:19)

Die Entwicklung der Apothekenaufsicht in Preußen steht in enger Verbindung zu der Gesamtentwicklung des preußischen Staatswesens. Dies zeigt sich schon, wenn man die ‘Ausgangsposition’ der preußischen Medizinalgesetzgebung betrachtet: Preußen bildete im 17. Jahrhundert — aufgrund seiner Expansionen — kein einheitliches Staatsgebilde. Neu in den Staatenverbund aufgenommene Gebiete besaßen z.T. schon ein entwickeltes Medizinalwesen und eine eigene Medizinalgesetzgebung; sie behielten diese teilweise auch nach ihrer Eingliederung in den preußischen Staat bei (vgl. Kap. 6.2).

Die Revidierte Apotheker-Ordnung von 1801 stellte den Endpunkt der Entwicklung der gesetzlichen Grundlage des preußischen Apothekenwesens dar. Schon vor dem Eintritt Preußens in das neue Deutsche Reich war dieses Gesetz ‘überholungs-bedürftig’. Zunehmend wurde deutlich, daß Veränderungen der Rechtsmaterie nur auf dem Verordnungsweg (und immer nur für die gerade zu ändernde Einzelfrage) auf die Dauer die Probleme nicht lösen konnten. Dies belastete nicht nur das Apothekenwesen:

“Es fehlt unserm Sanitäts- und Medicinalwesen Einheit und Prinzip, alles ist Stück- und Flickwerk, wie es gerade eben die Umstände bringen oder erzwingen. Wir bewegen uns in einer Fluth von Rescripten, Verordnungen und Regulativen, von denen eines das andere rectificiert aufhebt, ergänzt, so dass der Neuling sich kaum zurecht findet; am schwersten drückt uns die bureaucratisera Bevormundung, die jede frohe und freie Entwicklung hemmt.” (Lion 1862:3f)

Nach der Darstellung der Entwicklungsgeschichte der preußischen Medizinal- und Apothekengesetzgebung und der Beschreibung der preußischen Medizinalverwaltung mit den für die Apothekenaufsicht zuständigen Verwaltungsinstanzen und Medizinalbeamten soll nun zum Inhalt der Aufsicht übergegangen werden.

Daß die Visitation der Apotheken — die ‘Ortsbesichtigung’ durch Vertreter der Behörden — ein Hauptträger der kommunalen und staatlichen Apothekenaufsicht seit dem Mittelalter war, ist in Kap. 5 ausführlich dargestellt worden; — einschließlich der Begleiterscheinungen dieser ‘gesellschaftlichen’ Ereignisse, die sich noch lange verfolgen lassen: Erst 1887 wurde beispielsweise in Mecklenburg die durch Verordnung vom 20. Dezember 1774 offiziell vorgeschriebene Bewirtung der Revisionskommissionen als Pflichtleistung aufgehoben. (Adlung/Urdan 1935:95) Daß Anspruch und Wirklichkeit der Revision oftmals weit auseinanderklafften, ist ebenfalls schon erläutert worden. Dieses Problem wurde aber auch schon in der zeitgenössischen Literatur kritisiert:

“In einer Apotheke nachzusehen, ob die bereiteten und einfachen Arzneymittel gut sind, ist in einem Staat, wo medicinische Polizey eingeführt, ein der Arzneywissenschaft sehr nöthiges Geschäft. So wie dieses noch zur Zeit verrichtet wird, ist es Sand dem Publikum in die Augen geworfen.” (Mönch 1783: 187)

Mit der Kapitulation im Mai 1945 war das ‘Tausendjährige Reich’ zu Ende gegangen, ohne auf dem Gebiet des Apotheken(betriebs)wesens eine einheitliche und zukunftsoffene Regelung erreicht zu haben. Das preußische System der verschiedenen nebeneinander bestehenden Privilegien und Konzessionen hatte einen weiteren Abschnitt der deutschen Geschichte nahezu unverändert überstanden, was sicher auch dem Beharrungsvermögen der durch dieses System geschützten Apotheker zu verdanken war!

Wie in der Einleitung dieser Untersuchung angekündigt, sollen die zentralen Aufsichtsgebiete anhand derer das Apothekenwesen in Preußen analysiert wurde, auch in ihrer Entwicklung in der bundesdeutschen und nordrhein-westfälischen Apothekenaufsicht dargestellt werden.

Schon in Kap. 10.2 ist gezeigt worden, daß einerseits seit langem ein Teil der Staatsaufsicht über die Apotheker von deren Selbstverwaltungsorganen geleistet wird, und daß diese Aufsicht nach 1901 auf die Apothekerkammern — wenn auch nur mit geringen Kompetenzausstattungen — übertragen wurde. Da die Kammern auf der anderen Seite auch ein gewisses Maß an Interessenvertretung für die Apotheker leisten, kann man auch für die Zeit nach 1945 sagen, daß die Organisation der Apotheker in Zusammenschlüssen eine ‘zweigleisige’ ist: auf der einen Seite in öffentlich-rechtlichen Kammern, auf der anderen Seite in privatrechtlichen Vereinen; eine Teilung, die auf der obersten Ebene aber in einer Verschmelzung der Spitzenorganisationen endet (vgl. Kap. 13.1.2). Es scheint deshalb angebracht, in der Einleitung zu diesem Kapitel zunächst ein paar Bemerkungen zur Organisation der Apotheker in privaten Vereinen zu sagen, bevor näher auf die Form und die Aufgaben der Apothekerkammern eingegangen wird.

Die Untersuchung der frühen Beaufsichtigung der Apotheken in Deutschland hat gezeigt, daß sich dabei zwei — historisch aufeinander folgende — Perioden der öffentlichen Apothekenaufsicht unterscheiden lassen:

Schon in Teil I dieser Untersuchung ist bei der Darstellung der Ansätze der Wirtschaftsaufsichtstheorie immer wieder auf Fragen der Apothekenaufsicht eingegangen worden. Nach der Beschreibung der Grundlagen, Träger und Formen der Apothekenaufsicht in Preußen und Nordrhein-Westfalen sollen hier abschließend noch einmal die wesentlichen Ansätze dieser Aufsichtstheorie (Aufsichtsmaßstäbe, Aufsichtsziele etc.) auf diese konkrete Aufsichtsform bezogen werden.