5. SWOT-Analyse der derzeitigen Agrarpolitik aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes

SWOT-Analysen sind ein etabliertes und weit verbreitetes Instrument der Strategieentwicklung. Sie ermöglichen eine systematische und verdichtete Bestandsaufnahme und Diskussion derjenigen Aspekte einer Politik, Institution oder Organisation, die besonderer Beachtung bedürfen. Stärken und Schwächen beziehen sich dabei auf interne Aspekte, Chancen und Risiken auf den Kontext der analysierten Einheit. SWOT-Analysen sollen dabei helfen, bei der Formulierung von Entwicklungsstrategien bestehende Stärken zu nutzen, Schwächen abzubauen oder zu kompensieren, Chancen zu nutzen und Risiken zu begegnen.

Im Projekt ZA-NExUS dient die SWOT-Analyse als Brücke zwischen der Bestandsaufnahme der Probleme auf Basis der bestehenden Literatur und der Entwicklung von neuen Handlungsansätzen. Zur Erstellung der SWOT-Analyse haben die Projektpartner in einem ersten Schritt auf Basis ihrer jeweiligen Literaturauswertungen die Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken der derzeitigen Agrarpolitik aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes zusammengefasst. Auf dieser Grundlage erstellte der Projektkoordinator eine Synthese, die auf dem Projektworkshop am 12. April 2016 diskutiert und in der Folge weiterentwickelt wurde.

Generell ist anzumerken, dass einige der Aussagen in der SWOT-Analyse aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes ambivalent sein können. So stellen beispielsweise die generell hohe Stabilität des politischen und finanziellen Rahmens sowie die hohe Legitimationswahrnehmung unter Landwirten einerseits eine Stärke der derzeitigen Agrarpolitik dar. Aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes ist dies jedoch nur insofern positiv, wenn angenommen wird, dass die Agrarpolitik insgesamt zu einem höheren Niveau des Natur- und Umweltschutzes beiträgt. Wenn aber die genannten Stabilitätsfaktoren zur Abwehr neuer, legitimer gesellschaftlicher Anliegen oder gar zur Ignorierung neuer Herausforderungen führen, können sie auch zur Schwäche werden, vor allem, wenn sie die Lernfähigkeit der Akteure oder die Anpassungsfähigkeit des Systems vermindern.

Drittens basiert die GAP auf einem relativ breit aufgestellten ideellen Paradigma. Die Nutzung von Ideen aus dem produktivistischen, dem neoliberalen und dem Multifunktionalitätsdiskurs erleichtert zum einen die Konsensbildung. Sie ermöglicht zum anderen aber auch einen vielfältigen und zielgruppenspezifisch differenzierten Legitimationsdiskurs durch (selektive) positive Darstellung gegenüber verschiedenen Adressatengruppen.

Aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes stellt die Integration von Natur- und Umweltbelangen eine Stärke der GAP dar. Diese Feststellung schließt jedoch nicht aus, dass andere natur- und umweltpolitische Strategien u. U. erfolgreicher sein könnten. Die Cross-Compliance-Verpflichtungen, also die Verknüpfung der Direktzahlungen mit einem Minimum von Naturschutz- und Umweltanforderungen, bilden bei konsequenter Implementation eine flächendeckende Baseline. Es steht eine breite Instrumentenkiste von den flächendeckenden Instrumenten in der Ersten Säule bis zur Ermöglichung regional differenzierter Strategien in der Zweiten Säule zur Verfügung. Nach einzelnen Aussagen von Landwirtinnen und Landwirten tragen die umweltpolitischen Aspekte der GAP auch dazu bei, dass sie sich mehr mit Umweltfragen beschäftigen. Falls die GAP tatsächlich das Umweltbewusstsein unter Landwirtinnen und Landwirte verstärkt, wäre dies ebenfalls eine Stärke.

Die Gemeinsame Agrarpolitik ist tief geprägt durch die Dominanz der Einkommenslogik für die landwirtschaftliche Bevölkerung. Das Einkommensziel ist der GAP als Kern eingeschrieben. Durch die Umwandlung der Marktkompensation in eine Flächenprämie ist der redistributive Charakter der GAP sichtbar geworden. Dies erhöht den Legitimationsbedarf. Es bestehen dringende Fragen hinsichtlich der Zielgenauigkeit der redistributiven Komponente und der ineffektiven Mittelverwendung bei den leistungsbezogenen Komponenten. In beiden Punkten besteht Evidenz für erhebliche Defizite, aus denen eine „Drohkulisse“ für die Fortsetzung der bisherigen Politik erwächst.

Die Naturschutz- und Umweltwirkungen der GAP sind nicht befriedigend. In ihrer derzeitigen Ausgestaltung ist die GAP nicht effizient im Erreichen von Naturschutz- und Umweltzielen, auch weil diese im Vergleich zu den einkommenspolitischen Zielen keine Priorität erhalten,. u. a. schreiten die Biodiversitätsverluste in der Agrarlandschaft fort. Im agrarpolitischen Diskurs werden Maßnahmen zum Erhalt der Biodiversität vorwiegend als Einschränkung bzw. Last aus Sicht der Landwirte gesehen, während positive Leistungen der Biodiversität (z. B. durch Ökosystemleistungen wie Bestäubung und natürliche Schädlingskontrolle) nur am Rande behandelt und nicht systematisch abgesichert werden. Zudem werden negative Umweltauswirkungen andernorts ausgelöst und in Kauf genommen, z. B. durch den Import von Futtermitteln aus Ländern mit niedrigeren Naturschutz-, Umwelt- und Sozialstandards.

Schwächen im Bereich der Agrarumweltpolitik sind sicherlich auch die komplexen und aufwändigen Entscheidungs- und Programmierungsstrukturen, welche diesen Politikbereich zum Monopol für ausgewiesene Spezialisten machen und jede Partizipation erschweren. Die anhaltende institutionelle Abschirmung des Kernbereichs der GAP gegen Umwelt- und Naturschutzakteure und gegen Umwelt- und Naturschutzpolitiken stellt angesichts der Dringlichkeit des Natur- und Umweltschutzes sicherlich eine weitere Schwäche der GAP dar. Der institutionell verankerte agrarpolitische Exzeptionalismus ist zudem schwer mit dem veränderten Verständnis des Binnenmarkts im Primärrecht zu vereinbaren.

Im Bereich von Implementation und Monitoring weist die derzeitige Politik für den Agrarsektor erhebliche Schwächen auf. Es bestehen signifikante Implementationsdefizite im Ordnungsrecht. Auflagen und Gesetze im Natur- und Umweltschutz werden vielerorts nicht eingehalten. Die Datenlage ist lückenhaft und viele Daten sind für ein Erfolgs-Monitoring schwer zugänglich. Die Implementationsdefizite werden durch die Komplexität der verwaltungstechnischen Arrangements verschlimmert. Die Kontroll- und Sanktionsmechanismen sind insofern mangelhaft, als hohem Kontrollaufwand in einigen Bereichen Kontrolldefizite in anderen Bereichen gegenüber stehen. Der Verwaltungsaufwand ist hoch, v. a. bei der Zweiten Säule, für Cross Compliance und Greening. Eine weitere Schwäche ist die ungleichmäßige Belastung der landwirtschaftlichen Betriebstypen durch die Auflagen, die indirekt zu einer Verstärkung des Strukturwandels beträgt.

Durch das System der Direktzahlungen sind die Kosten der GAP sichtbar geworden. Das trägt zwar zur verbesserten Transparenz der gesellschaftlichen Kosten wie der sektoralen Umverteilungspolitik bei. Durch die weitgehende Steuerfinanzierung wird die GAP in Zeiten knapper öffentlicher Haushalte aber anfälliger für finanzpolitische Verteilungskämpfe. Eine Schwäche der GAP besteht in diesem Umfeld darin, dass die GAP sich schwer tut, den gesellschaftlichen Nutzen der Agrarausgaben zu belegen.

Eine wichtige Schwäche der derzeitigen Agrarpolitik ist ihre begrenzte Lernfähigkeit und Partizipation. Die agrarpolitischen Lernprozesse sind langsam und die GAP weist eine begrenzte Anpassungsfähigkeit durch die starke Orientierung an etablierten Paradigmen auf. Eine damit zusammenhängende Schwäche ist die vorrangige Orientierung an der Erhaltung bestehender Strukturen statt an einer sozial-ökologischen Transformation der landwirtschaftlichen Systeme, um mehr Ökosystemleistungen bei zumindest gleich bleibender Produktivität zu ermöglichen. Die Bürgerbeteiligung jenseits etablierter Verbände ist gering. Die vorwiegend einzelbetrieblich ausgerichteten Maßnahmen enthalten wenige Anreize zum Handeln auf kollektiver oder landschaftlicher Ebene.

Die Erste Säule der Agrarpolitik mit den Direktzahlungen weist verschiedene Schwächen auf: eine geringe Leistungsorientierung der Zahlungen; Unklarheit der Zielsetzung (die Einkommens- und Verteilungsziele werden nicht spezifiziert); keine Berücksichtigung der Motivation von Landwirten zur Erbringung von Umweltleistungen; vielerorts erhebliche Überwälzung der Zahlungen auf Pachtpreise (je nach Pachtflächenanteil und Region); und die Einjährigkeit der Maßnahmen im Greening begrenzt die möglichen ökologischen Erfolge.

Auch die Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen in der Zweiten Säule sind nicht ohne Schwächen: Viele Maßnahmen sind nicht auf der räumlichen Skala definiert, die für Umwelt- und Biodiversitätsziele relevant ist. Der Erfolg der Agrarumweltmaßnahmen ist oft relativ gering. Die länderspezifischen Verfahren der Programmierung in der Zweiten Säule sind komplex und die Umwelt- und Naturschutzaspekte sind oft nur einer unter vielen Gesichtspunkten. Innerhalb der Zweiten Säule besteht eine Mittelkonkurrenz der AUKM mit anderen Programmen. Es fehlt vielfach an einer sektorenübergreifenden Planung. Durch die Notwendigkeit der nationalen (und sub-nationalen) Kofinanzierung sind die Programme im Vergleich zu den zu 100 % von der EU finanzierten Direktzahlungen bei den agrarpolitischen Akteuren in den Mitgliedstaaten eher weniger beliebt. Der Erfolg der AUKM hängt ab von der Bereitschaft der Landwirte teilzunehmen – und damit von fluktuierenden Markt- und Pachtpreisen. Aufgrund ihrer Komplexität ist der Erfolg vieler AUKM zudem abhängig von unterstützender Beratung und Information. Das Policy-Design der AUKM weist insofern Schwächen auf, als nur wenige Ansätze andere als finanzielle Motivationen zur Erbringung von Umweltleistungen ansprechen. Vielerorts werden die Anreizwirkungen der AUKM zudem durch andere Anreizinstrumente wie etwa die Biogasförderung unterlaufen. Laut WTO-Recht ist es zudem nicht möglich, bei der Vergütung von AUKM eine Anreizkomponente vorzusehen (allerdings bestehen bei der Berechnung der pauschalierten Kosten Spielräume, diese Maßnahmen so zu vergüten, dass sie für Landwirtinnen und Landwirte attraktiv sind). Weitere Schwächen sind der Umstand, dass nur relativ wenige AUKM zielgerichtete „dunkelgrüne“ Maßnahmen enthalten, der generell hohe Bürokratieaufwand sowie das erhöhte Kontroll- und Anlastungsrisiko bei Teilnahme an AUKM im Vergleich zu einer Nicht-Teilnahme. Weitere Schwächen sind die oft zu geringe regionale Ausdifferenzierung, Mitnahmeeffekte und Überkompensation vor allem bei „hellgrünen“ Maßnahmen sowie die geringe Reichweite der AUKM in Gebieten mit Intensivlandwirtschaft.

Generell erscheint es als eine Schwäche der Agrarpolitik, dass sie systemischen Risiken im Vergleich zu den einkommenspolitischen Themen relativ wenig Aufmerksamkeit widmet, auch wenn es bei vielen Beteiligten durchaus ein Bewusstsein dafür gibt. Die neuen Herausforderungen (Klima, Wasser, Biodiversität) werden nur mit marginalen Mitteln angegangen und es geht dringend benötigte Zeit zur Anpassung und Umsteuerung der landwirtschaftlichen Produktionssysteme verloren. Auch könnte ein weiterer Akzeptanzverlust der Landwirtschaft in der Bevölkerung zu abrupten Änderungen der Rahmenbedingungen führen, beispielweise wenn Zoonose-Risiken aus der Intensivtierhaltung in dicht besiedelten und international stark vernetzten Regionen als nicht mehr akzeptabel angesehen werden. Beispiele für solche abrupten Änderungen aus der jüngeren Vergangenheit sind die deutsche Energiepolitik nach Fukushima oder der Zusammenbruch von Märkten und die schnelle Einführung des QS-System nach der BSE-Krise.

Auch wenn die Ausgestaltung der GAP im Zuge der Cioloș-Reform 2013 aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes enttäuschend war, ergibt sich aus der grundlegenden Verknüpfung der Legitimation der Direktzahlungen mit den vorgeblich besonders hohen Standards im Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz sowie im Tierwohl eine Chance. Denn die GAP wird sich an der Erreichung dieser Ziele messen lassen müssen. Die Zweifel an der Wirksamkeit und Sinnhaftigkeit der erheblichen öffentlichen Zahlungen an den Agrarbereich sind mittlerweile in der breiten Öffentlichkeit angekommen. Dies geht einher mit einem generellen Paradigmenwechsel hin zum Leitsatz, dass steuerfinanzierte Finanzleistungen an Gegenleistungen geknüpft sein sollten (nach dem Grundsatz „öffentliches Geld für öffentliche Güter“) sowie der Leitlinie „ergebnisorientierter Politik“.

Eine zweite Chance besteht darin, dass die einkommenspolitischen Wirkungen der Direktzahlungen zunehmend problematisiert werden. Die ungleiche Verteilung der Direktzahlungen könnte vor dem Hintergrund einer breiteren gesellschaftlichen Debatte über Ungleichverteilung zum politischen Problem werden. Die Beobachtung, dass die Direktzahlungen dazu beitragen, die Bodenmärkte für institutionelle Finanzinvestoren attraktiv zu machen, wirft Zweifel bei den Steuerzahlern auf, ob ihr Geld den richtigen Gruppen zugutekommt. Würden die Direktzahlungen politisch angreifbar, könnte sich eine Möglichkeit eröffnen, die erheblichen Mittel des Agrarbudgets in Maßnahmen umzuleiten, die der Erbringung öffentlicher Güter dienen.

Eine dritte Chance besteht darin, die anhebende Diskussion um die Wirksamkeit des Greenings in der Ersten Säule dazu zu nutzen, entweder auf eine wesentliche Anhebung der Anforderungen des Greenings zu drängen oder die zur Verfügung stehenden Mittel für gezieltere und stärker ergebnisorientierte Maßnahmen einzusetzen.

Viertens besteht ein wachsendes Verbraucherbewusstsein und in Teilsegmenten eine wachsende Zahlungsbereitschaft für besondere Leistungen im Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz sowie im Tierwohl. Agrarpolitische Themen führen zu einer erheblichen Mobilisierung der Öffentlichkeit (zum Beispiel Demonstrationen „Wir haben es satt“ und „Wir machen Euch satt“).

Fünftens ergeben sich aus der europarechtlichen Integration der GAP ins allgemeine Binnenmarkt- und Wettbewerbsrecht neue Ansätze, den Grundsatz eines hohen Schutzniveaus im Umwelt- und Verbraucherschutz auch in der Agrarpolitik voll zur Geltung zu bringen.

Siebtens ermöglicht die digitale Revolution eine engere Vernetzung und Interaktion zwischen Produzenten und Verbrauchern sowie eine hohe Transparenz entlang der gesamten Wertschöpfungskette, die auch für natur- und umweltschutzrelevante Informationen genutzt werden kann.

Achtens können Prozesse einer „guten“ Globalisierung zur globalen Verbreitung hoher Naturschutz-, Umwelt-, Verbraucherschutz- und Tierwohlstandards auch jenseits der EU genutzt werden. Zum einen könnten hochwertige Exportprodukte eine Vorbildwirkung haben, wenn sie denn auf transparente Weise mit besonders hohen Standards erzeugt werden. Zum anderen kann die Nachfragemacht europäischer Verbraucherinnen und Verbraucher die Etablierung von hohen Standards auch jenseits der EU ermöglichen. Eine zentrale Rolle wird dabei transnationalen Standards wie GlobalGAP zukommen.

Risiken für die Ziele des Natur- und Umweltschutz im Bereich des Agrarsektors ergeben sich zum einen aus den sich verändernden Rahmenbedingungen, zum anderen aus politischen Risiken.

Das vermutlich unmittelbarste Risiko ergibt sich aus den finanziellen Rahmenbedingungen. Die strukturelle Krise der öffentlichen Haushalte in Europa könnte den Finanzbedarf der GAP delegitimieren, wenn hinreichende Gegenleistungen nicht erkennbar sind. Der finanzielle Druck würde sich bei einem Wiederaufleben der Finanzmarktkrise oder der Eurokrise verschärfen.

Die digitale Revolution und die Entwicklung von Big-Data-Strategien der Gewinnung und Auswertung von personen- und betriebsbezogenen Informationen könnte nicht nur zu einer Konzentration von Informationsmacht führen, sondern auch zur Abwertung von kontextuellem und Erfahrungswissen (u. a. von Landwirtinnen und Landwirten) sowie Möglichkeiten des Missbrauchs eröffnen (Boyd und Crawford 2012; Cukier und Mayer-Schoenberger 2013).

Anthropogene Veränderungen der Agrarökosystemen stellen erhebliche Risikofaktoren dar. Dazu gehören

Aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes bestehen außerdem erhebliche politische Risiken, vor allem im Hinblick auf die Weiterentwicklung der GAP. Die Agrarpolitik ist anfällig gegenüber einer kurzfristigen Mobilisierung für Einkommensinteressen der Produzenten, wie etwa in der Milch- und Schweinepreiskrise. In weiten Teilen der EU, insbesondere in Frankreich, Spanien und Teilen Osteuropas, bestehen starke Sympathien für gekoppelte Direktzahlungen und ähnliche Maßnahmen, die einen Rückfall ins produktivistische Politikparadigma bedeuten könnten, wenn sie nicht eng mit Natur- und Umweltanliegen verknüpft werden. Ein weiteres Risiko ist, dass in der agrarpolitischen Debatte zu viel Energie auf die sterile Wiederholung alter Argumentationen und Konfrontationen und zu wenig auf die Suche nach kreativen Lösungen verwendet wird. Im Kontext eines insgesamt stärker polarisierten politischen Klimas könnte es auch zu einer Radikalisierung und zu politischem Protestverhalten von Landwirtegruppen kommen, die sich existenziell bedroht sehen. Eine mögliche Zunahme von konfrontativen Aktions- und Protestformen solcher Gruppen, aber auch beispielsweise von Tierschützern, könnte die Rahmenbedingungen für einen kooperativen Politikansatz verschlechtern. Und schließlich könnte die digitale Revolution zu einer zunehmenden Orientierung der Menschen an virtuellen Realitäten mit einer einhergehenden Entfremdung von der natürlichen Umwelt führen (Zaradic und Pergams 2007).