Umwelthaftungsrecht

Zu den mittlerweile wohl unbestrittenen Grundannahmen einer marktwirtschaftlichen Ordnung gehört, daß der Staat für die Tätigkeit der Unternehmen nicht nur einen rechtlichen und (wirtschafts-)politischen, sondern auch einen ökologischen Rahmen setzen muß. Die offenbare Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen durch ein ungesteuertes industrielles Wachstum hat zu einem breiten Konsens für eine wirksame und vorsorgeorientierte Umweltschutzpoltik geführt. Anspruch und Wirklichkeit sind hier jedoch noch keinesfalls zur Deckung gebracht.

Eine genauere Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes setzt zunächst eine begriffliche Bestimmung des Umwelthaftungsrechts voraus, womit allerdings nicht geringe Schwierigkeiten verbunden sind. In Anlehnung an die im aktuellen Schrifttum verwendete Begriffsbestimmung ist in der vorliegenden Untersuchung

“unter Umwelthaftungsrecht... die Gesamtheit aller Rechtsnormen zu verstehen, die den Ersatz von Schäden und von Vermögensaufwendungen zur Beseitigung von Umweltbeeinträchtigungen regeln, die durch eine vom Menschen verursachte Veränderung der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit von Wasser, Boden oder Luft herbeigeführt wurden”.¹

Mit der Unternehmensbefragung waren zwei einander ergänzende Ziele verbunden: Zum einen sollte die bisherige Schadensregulierungspraxis im Umwelthaftungsbereich aus der Sicht der Unternehmen dargestellt werden, zum anderen sollten die möglichen Maßnahmen zur Bewältigung der Umwelthaftungsrisiken erfragt werden, wobei die zur Diskussion stehende Reform des Umwelthaftungsrechts hier bereits mit einbezogen wurde.

Teil B dient der ökonomischen, insbesondere versicherungstheoretischen und -praktischen Analyse offener Fragen der Reform des Umwelthaftungsrechtes. Ausgangspunkt ist der Versuch zur Systematisierung von Vor- und Nachteilen einer Einbeziehung von Schäden aus dem genehmigten Normalbetrieb bei der Ausdehnung der Gefährdungshaftung auf Boden und Luft, da sich die Wirtschaftsverbände nach wie vor gegen eine solche Regelung aussprechen (B I). Es folgt eine Analyse der Versicherbarkeit solcher Schäden (B II). Abschließend werden mögliche Auswirkungen einer Umwelthaftpflichtversicherung auf Unternehmen untersucht (B III). Da die in der aktuellen Diskussion häufig verwendeten Argumentationsmuster auf sehr unterschiedlichen Abstraktionsebenen angesiedelt sind, werden in jedem der drei Abschnitte zunächst einige theoretische Grundlagen dargestellt, vor deren Hintergrund dann die Beurteilung praktischer Schwierigkeiten erfolgen kann.

Im folgenden Kapitel wird die Frage untersucht, welche versicherungstheoretischen und -praktischen Schwierigkeiten sich bei einer Versicherung von Schäden aus dem genehmigten Normalbetrieb stellen. Trotz der gegenteiligen Praxis der Regulation von Gewässerschäden (hinter die einige Versicherungen insbesondere auf Grund der hohen Kostenbelastung durch “vorgezogene Rettungskosten” zurück möchten¹) wird die Versicherbarkeit von Schäden aus dem Normalbetrieb häufig mit dem Argument zurückgewiesen, daß es sich bei genehmigten Emissionen nicht um plötzliche, mehr oder minder zufällige Ereignisse, sondern um planmäßige Produktionsfolgen handle, die nach dem Wesen der Versicherungen nicht gedeckt werden könnten:

“Der Grundsatz der Unversicherbarkeit von Schäden aufgrund von Daueremissionen muß aber auch dann gelten, wenn sie als Folge normalerweise unschädlicher Emissionen bedingt durch besondere Verhältnisse eintreten, z.B. Zulassung einer immer größeren Zahl von Betrieben, wodurch eine Kumulation von Umweltbelastungen verursacht wird. Letztlich ist auch bei Überschreitung der Grenzwerte im Rahmen von Daueremissionen das Umweltschadensrisiko nicht versicherbar, weil eine dauerhafte und vorhersehbare Beeinträchtigung der Umwelt erfolgt, es sei denn, es handele sich um einen eindeutig zu identifizierenden Störfall, so daß der Schadeneintritt zeitlich genau festgelegt werden kann.”²

In der politischen Diskussion wird die Umwelthaftung gemeinsam mit Abgaben/Steuern und Zertifikaten sowie freiwilligen Selbstverpflichtungsabkommen der Industrie zu den marktorientierten Instrumenten der Umweltpolitik gezählt. Dabei wird vermutet, daß eine Umwelthaftpflichtversicherung über risikoabhängige Prämiendifferenzierungen das Verursacherprinzip stärke und die Unternehmen zu einer größeren Sorgfalt motivieren könne.¹ Neben der Verbesserung der Anspruchschancen potentiell Geschädigter ist die erhoffte Vorsorgewirkung ein wichtiges Motiv der Reform.²

In Teil B wurden vor dem Hintergrund der Ergebnisse der empirischen Analyse einige kontroverse und für die Ausgestaltung und Wirksamkeit einer Umwelthaftung wichtige Aspekte in ökonomischer Perspektive diskutiert.

In diesem abschließenden Teil soll dem Leser ein Überblick über den gegenwärtigen Stand der Reform des Umwelthaftungsrechts gegeben werden. Die von ihren Befürwortern hervorgehobene Bedeutung dieses Reformprojekts für eine stärker marktwirtschaftliche Orientierung der Umweltpolitik rechtfertigt eine vergleichende Dokumentation der relevanten Positionen aus Wirtschaft und Politik auch schon vor der endgültigen Verabschiedung eines Umwelthaftungsgesetzes. Gerade angesichts der Komplexität des Gegenstands und der — zumindest teilweisen — Kontroversität der Standpunkte vermag eine solche Synopse eine wichtige Informations- und Orientierungsfunktion zu erfüllen. Dies gilt um so mehr, als sich nun vor dem Hintergrund eines mehrjährigen Diskussionsprozesses mit den vorgelegten Gesetzentwürfen und Stellungnahmen der betroffenen Institutionen und Organisationen die Konturen eines künftigen Umwelthaftungsrechts präziser zeichnen lassen. Bei aller Unterschiedlichkeit in der Beurteilung seiner Auswirkungen sowohl für die Unternehmen wie für die Umwelt zeigen sich doch auch einige bemerkenswerte Übereinstimmungen.

Die in der Regierungserklärung vom 18. März 1987 enthaltene Aussage, eine verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung über den Bereich des Gewässerschutzes hinaus auch auf die Medien Boden und Luft ausdehnen zu wollen, die damals noch mit der Vorstellung der Einführung einer obligatorischen Umwelthaftpflichtversicherung verbunden wurde, ist als umwelt- und rechtspolitische Leitentscheidung aufzufassen, deren Vorgeschichte vor allem auf spektakuläre Umweltunfälle im Jahre 1986, insbesondere die durch die Brandkatastrophe bei der Baseler Chemiefirma Sandoz verursachte Rheinverschmutzung, zurückzuführen ist.

Der Bundesfachausschuß “Umwelt” der CDU hat im Rahmen der Novellierung des Umwelthaftungsrechts ein ausführliches Positionspapier vorgelegt. Darin bekräftigt er die Koalitionsvereinbarung zur Neuregelung, die in der Regierungserklärung zum Ausdruck gebracht wurde. Zu den Einzelaspekten nimmt das Papier wie folgt Stellung:

“I. Die Novellierung des Umwelthaftungsrechts soll die Umweltvorsorge erhöhen, die Marktkonformität verbessern und für mehr Gerechtigkeit sorgen

Während die Wirtschaftsverbände und der HUK-Verband grundsätzlich keinen Handlungs- und zusätzlichen Regelungsbedarf im Bereich der Umwelthaftung sehen, vertreten alle anderen hier dokumentierten Positionen die Auffassung, daß die Umwelthaftung einen wesentlichen Beitrag zu einer präventionsorientierten Umweltpolitik leisten kann. Bundesregierung, CDU, und SPD betonen darüber hinaus die Eignung des Haftungsinstruments zur Stärkung des wirtschaftlichen Eigeninteresses der Unternehmen am Umweltschutz und damit seine Marktkonformität. Der Gesetzentwurf der GRÜNEN stellt als Grundkonzeption die einander ergänzenden Aufgaben einer individual-haftungsrechtlichen Gefährdungshaftung und eines öffentlichrechtlichen Entschädigungssystems in den Vordergrund. Alle hier vertretenen Organisationen betonen dabei die Notwendigkeit der Durchsetzung des Verursacherprinzips.