Versicherung und Anreize im deutschen Wohlfahrtsstaat

Der deutsche Wohlfahrtsstaat heute ist das Ergebnis von über zweihundert Jahren Gesetzgebung und ideologischen Debatten. Stand in den Anfangszeiten des preußischen Allgemeinen Landrechts Ende des 18. Jahrhunderts noch die Versorgung der Armen im Vordergrund, so begann der Staat nach der Gründung des Kaiserreichs Ende des 19. Jahrhunderts erstmals auch als Versicherer aufzutreten. Deutschlands Sozialversicherung, die 1883 unter Kanzler Bismarck begründet wurde, gilt heute international als Vorreiter. Seitdem haben sich besonders in Westeuropa und Nordamerika komplexe Steuer-Transfer-Systeme und diverse Regulierungsformen des Arbeitsmarktes herausgebildet. Der Staat trat nun nicht mehr nur als „Robin Hood“ auf, sondern diente fortan auch als „piggy-bank“ (Barr, 2001). Der Wohlfahrtsstaat bietet den Bürgern eine Versicherung gegen Einkommensrisiken wie Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Alter (piggy-bank). Über Steuern und Abgaben geben reiche Bürger einen Teil ihres Einkommens durch Umverteilung an ärmere Bürger ab (Robin Hood). Aufgrund der hohen Ausgaben für Soziales, Gesundheit und Bildung mit dem Ziel, die Wohlfahrt der Bürger zu steigern, werden diese Staaten als Wohlfahrtsstaaten bezeichnet.

Unter Einkommen wird im allgemeinen Sprachgebrauch der Geldstrom verstanden, der einer Person oder einem Haushalt ohne Rückzahlungsverpflichtung in einer Periode zufließt. Die Stromgröße Einkommen ist von der Bestandsgröße Vermögen abzugrenzen. Das Einkommen gibt Aufschluss darüber, welchen Lebensstandard sich eine Person in einer Periode leisten kann und ist daher zentral für die Wohlstandsmessung.

Da die meisten Menschen risikoscheu sind, ziehen sie ein stabiles Konsumniveau vor und sind bereit, eine Risikoprämie bzw. einen Versicherungsbeitrag für die Stabilisierung ihres Einkommensprofils zu zahlen. Wer könnte nun diese gewünschte Versicherung anbieten? Da das Arbeitseinkommen die wichtigste Einkommensquelle für die meisten Haushalte ist, handelt es sich dabei hauptsächlich um Versicherung gegen Arbeitseinkommensrisiken, wie Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Alter. Aber die asymmetrische Information zwischen Individuum und Versicherer macht die Versicherung des Arbeitseinkommens problematisch: Der Versicherer kann üblicherweise die Schadenswahrscheinlichkeit der Versicherung nachfragenden Individuen bzw. ihren Zustand und ihre Anstrengung nicht beobachten. Daraus ergeben sich die beiden Probleme der adversen Selektion und des moralischen Risikos. Dies führt dazu, dass – entgegen der von Arrow und Debreu beschriebenen Modellwelt – von einem unvollständigen Markt ausgegangen werden muss und der Markt nicht mehr zu dem bestmöglichen Ergebnis (First Best) führt (3.1).

Schon die großen Kulturkreise des Altertums der Ägypter, Babylonier, Griechen und Römer schufen über die Familie hinausgehende versicherungsähnliche Einrichtungen um sich gegen Unglück in der Zukunft abzusichern (Schmitt-Lermann, 1954:4). In Europa kamen im Mittelalter zu den Schutz bietenden bäuerlichen Gemeinschaften auf dem Land städtische Berufskörperschaften wie Gilden, Zünfte und Genossenschaften hinzu, die ihre Mitglieder zu gegenseitiger Unterstützung der Kranken, Arbeitsunfähigen, Witwen und Waisen verpflichteten (Castel, 2005:13). Die ersten Knappschaftsversicherungen, die als Vorläufer der deutschen Rentenversicherung gesehen werden, entstanden im 13. Jahrhundert in den neu erschlossenen Bergrevieren. Eine kollektive Pflichtversicherung unter dem Dach eines Zentralstaats wurde jedoch erst im deutschen Kaiserreich durch Reichskanzler Bismarck errichtet. Da die Bismarck’sche Sozialversicherung wesentlich auf den in Städten und Gemeinden bestehenden Versicherungseinrichtungen aufbaute oder diese schlicht einer zentralen Verwaltung unterstellte, werden zunächst die Versicherungseinrichtungen beschrieben, die sich im 18. Jahrhundert vor allem in Preußen entwickelten.

Infolge der Massenarbeitslosigkeit und der Schuldenkrise öffentlicher Haushalte setzte sich ab den 1980er Jahren mehr und mehr die Einsicht durch, dass die „europäischen Wohlfahrtsstaaten strukturellen ökonomischen und gesellschaftlichen Wandlungsprozessen ausgesetzt waren, die die Grundstruktur der sozialstaatlichen Nachkriegsordnung insgesamt in Frage stellten“ (Schommer, 2008:19f.). Globalisierung (5.1), Europäisierung (5.4) und Zuwanderung (5.3) rückten positive wie negative Entwicklungen anderer Länder näher, deren Konsequenzen die nationalen Regierungen nur noch teilweise kontrollieren und abfedern konnten. Gewerkschaften litten unter Macht- und Mitgliederschwund angesichts des Drohpotentials der Arbeitgeber, Produktionsprozesse ins Ausland zu verlagern (5.7). Türöffner für die wachsende internationale Verflechtung waren Technischer Fortschritt (5.2) und letztendlich die Regierungen selber.

Im Folgenden wird nun untersucht, welche versichernde oder umverteilende Funktion die in Kapitel 6 erläuterten Steuern und Transfers des deutschen Wohlfahrtsstaats haben. Monetäre Transfers wie Sozialhilfe und Wohngeld zielen eindeutig darauf ab, umzuverteilen und die Ungleichheit zwischen Individuen zu reduzieren. Im Gegensatz dazu folgen Transfers wie Krankengeld, ALG und Sozialversicherungsrenten eher Motiven der intertemporalen Umverteilung innerhalb des Lebens eines Individuums (Pettersson und Pettersson, 2007) und stellen daher eine Versicherung gegen Einkommensrisiken dar. Die Umverteilung zwischen Personen wird in diesem Kapitel als inter-individuelle Umverteilung bezeichnet und die individuelle Versicherung als intra-individuelle Umverteilung.

Strukturwandel (Kapitel 5) und Reformen (Kapitel 6) haben die Fragen aufgeworfen, ob das Einkommensrisiko in Deutschland seit den 1980ern gestiegen ist und ob sich der Staat möglicherweise von seiner Aufgabe als Versicherer zurückgezogen hat. Möglicherweise hat sich der in Kapitel 7 dokumentierte Fokus des Wohlfahrtsstaats auf Versicherung gegenüber der Umverteilung über die Zeit verschoben. In dieser Untersuchung werden daher Einkommensvolatilität als Indiz für zugrundeliegende Einkommensrisiken (siehe Abschnitt 2.2), sowie wohlfahrtsstaatliche Versicherung und Umverteilung quantifiziert. Dabei werden Ergebnisse für Deutschland und Großbritannien verglichen.

Wie zuvor erwähnt, zielten ein Großteil der Reformen der wohlfahrtsstaatlichen Versicherung auf die Verbesserung der Arbeitsanreize ab und damit auf die Verminderung der Effizienzkosten. Die Transfers an die Armen können Geringverdiener dazu verleiten, Arbeitsunfähigkeit vorzutäuschen und gar nicht zu arbeiten. Progressive Steuern könnten Mittel- und Hochverdiener dazu bringen, weniger zu arbeiten. Die Effizienzkosten eines Steuer-Transfer-Systems hängen u.a. davon ab, wie stark die Individuen auf Steuern und Transfers reagieren und wie viel Einkommen ihnen nach Steuern und Transfers bleibt, wenn sie ihr individuelles Arbeitsangebot ändern (Immervoll et al., 2007).

Im ersten Teil dieser Arbeit bestehend aus Kapitel 2 und 3 wurde Einkommensrisiko und Versicherung definiert, um angesichts der vielfältigen sozialwissenschaftlichen Definitionen einen einheitlichen Bezugsrahmen zu schaffen. Einkommensrisiko wurde als Auf- und Abbewegung des Einkommens zwischen zwei oder mehr Zeitpunkten definiert und Determinanten des Einkommensrisikos, wie Globalisierung, Arbeitsmarktregulierung, Alter, Geschlecht und Haushaltszusammensetzung, herausgearbeitet. Darauffolgend wurde theoretisch begründet, dass risikoaverse Individuen eine Versicherung gegen Einkommensrisiko nachfragen werden und die Stabilisierung der Auf- und Abbewegungen des Einkommens wurde dabei als Versicherung definiert. Da die Individuen einen Informationsvorteil gegenüber möglichen Versicherern haben, kann der Markt kein optimales Ergebnis erzielen.