Wahlsysteme und Wahltypen

In unserer westlichen Perzeption gelten freie und faire Wahlen als Qualitätsmerkmal demokratischer Verfahren in der Politik. Dies gilt für den politikwissenschaftlichen ebenso wie für den Blick der allgemeinen politischen Öffentlichkeit. Mit Wahlen konnotieren wir ein Recht auf Mitbestimmung, eine Teilhabe (Partizipation), ein Verfahren, das zur Legitimierung politischer Macht notwendig ist und eine gewisse Transparenz bei der Bestimmung der Repräsentanten des Volkes bietet. Wenn Wahlen in Ländern eingeführt werden, in denen politische Macht zuvor anders legitimiert wurde — etwa durch Ernennung, qua Erbrecht oder auf gänzlich intransparente Weise — wird dies in der Regel als Schritt zu einer Demokratisierung gewertet.

„The only consistent answer offered by the West to the problems of legitimate power is that government must be based on free elections“¹. Was William J.M. Mackenzie vor mehr als vier Jahrzehnten über den demokratischen Wahlbegriff niederschrieb, behält auch heute noch Geltung. Demokratie gilt als die bestmögliche aller politischen Ordnungen, da sie bestimmten Werten Geltung verschafft. Gemäß ihrem etymologischen Stamm herrschen in der Demokratie die Bürger. Diese Volksherrschaft reduziert sich jedoch in modernen Massendemokratien meist auf die Wahl der Abgeordneten eines Parlaments oder, wie in präsidentiellen Demokratien, auf die des Präsidenten. Volksherrschaft ist somit Herrschaft mit Zustimmung des Volkes. Im parlamentarischen Regierungssystem hat sich die Parlamentswahl institutionalisiert und ist konstitutiv für die Demokratie.

Regieren in der Demokratie erfolgt aus normativer Perspektive im Spannungsverhältnis von Effektivität und Legitimation. Effektivität meint die Fähigkeit von staatlichen Institutionen und regierenden Akteuren Lösungen für gesellschaftliche Probleme zu formulieren und durchzusetzen. Legitimation besitzt Regierungshandeln, wenn sich der Wille des wählenden Souveräns in der Gesetzgebung wiederfinden kann.¹

Wahlen finden nicht auf neutralem Terrain statt, sondern sind eingebettet in einen bestimmten sozialen, politischen und wirtschaftlichen Kontext, der sich für einzelne Bevölkerungsgruppen in ihrer Interaktion mit dem Staat, seinen Akteuren und Institutionen unterschiedlich gestaltet und auswirkt — unabhängig von formell verfassungsmäßig verankerten gleichen politischen Partizipationsrechten. So verwies Waiden Bello in seiner Rede vor dem World Meeting of Democracy Promoting Foundations auf die „Tragödie heutiger Demokratien im Süden“, in denen Demokratie oftmals zu einem einfachen Mechanismus für Elitenwettbewerb mutiert, welcher den hoch stratifizierten sozioökonomischen Status quo legitimiert und damit die Nachhaltigkeit und Universalität der Demokratisierungsprozesse seit den 1980ern gefährdet.³ Die Historie des aktiven und passiven Wahlrechts ist zudem bis zum Ende des zweiten Weltkrieges von Exklusivität gekennzeichnet, deren Folgen wie die der politischen Unterrepräsentation von Frauen bis heute weltweit sichtbar sind. Erst im Zuge sukzessiver Demokratisierungs- und Entkolonialisierungswellen verbreitete sich in alten und neu entstehenden Demokratien formell das universelle aktive und passive Wahlrecht, unabhängig von der Zugehörigkeit bspw. zu einer bestimmten sozialen Klasse oder einem Geschlecht.⁴

Regierangshandeln findet in der Bundesrepublik Deutschland unter den strukturellen Rahmenbedingungen einer institutionalisierten „Politikverflechtungsfalle“ statt.¹ Diese Politikverflechtungsfalle ist jedoch nicht nur kennzeichnendes Element für politische Entscheidungsverfahren (Abschnitt 2.1). Vielmehr kann sie, so die Ausgangshypothese dieses Beitrages, analog auch für Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland konzeptualisiert werden (Abschnitt 2.2).

Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) sind nicht ohne weiteres mit entsprechenden Vorgängen in den Mitgliedstaaten zu vergleichen. Mitunter wird das EP als der Repräsentant des europäischen Volkes in einem europäischen Zweikammer-System gemäß föderalistischer Prämisse begriffen. Der Ministerrat wäre dann die die territorialen Einheiten vertretende zweite Kammer. Und die EU wäre ein „föderaler Staat im Werden“.¹ Wahlen zum EP unterscheiden sich aber nicht nur dadurch von den nationalen Pendants, dass sie gleichsam „eine Etage höher“ auf der europäischen Ebene stattfinden, sondern dass sie auch in ein durchaus andersartiges System des Regierens eingebunden sind und dass neuartige Politikstile eine relativ stärkere Rolle spielen.² Das aus Wahlen hervorgegangene EP ist stärker als die nationalen Parlamente in enthierarchisierte Formen des Regierens verflochten. Gleichwohl bleibt die spezifische Form des Regierens in der EU nicht ohne Rückwirkungen auf die nationalen Institutionen und Akteure. Mittlerweile geht ein Prozess der „Europäisierung“ nicht nur vom „policy making“ in der EU, sondern gerade auch von den Wahlen zum EP aus.³

“What tells in holdin’ your grip on your district is to go right down among the poor families and help them in the different ways they need help. I’ve got a regular system for this. If there is a fire in Ninth, Tenth, or Eleventh Avenue, for example, any hour of the day or night, I’m usually there with some of my election district captains as soon as the fire engines. If a family is burned out I don’t ask whether they are Republicans or Democrats I just get quarters for them, buy clothes for them if their clothes were burned up, and fix them up till they get things runnin’ again. It’s philanthropy, but it’s politics, too — mighty good politics. Who can tell how many votes one of these fires brings me? The poor are the most grateful people in the world, and, let me tell you, they have more friends in their neighbourhoods than the rich have in theirs” (George Washington Plunkitt, state senator und Parteichef der Demokraten in New York’s Tammany Hall, um 1900). ¹

In der VR China gibt es ein Wahlsystem, das Anfang der 1950er Jahre etabliert, zu Beginn der Kulturrevolution abgeschafft und dann 1979 wiederhergestellt und erweitert wurde.¹ Es orientierte sich ursprünglich am sowjetischen Rätevorbild und am Vorbild der 1931 entworfenen chinesischen Räteverfassung. Es sah u.a. die Wahl der von der Partei nominierten Kandidaten in den staatlichen Betriebsund Wohneinheiten (Danweis) sowie allgemeine Wahlen von Abgeordneten zu den lokalen Volkskongressen (Parlamente) vor. Das erste Wahlgesetz von 1953 bestimmte, dass alle Personen ab 18 Jahren aktives und passives Wahlrecht erhielten, „Großgrundbesitzer“ und „Konterrevolutionäre“ ausgenommen. Auf der Gemeindeebene sollte die Wahl der Kandidaten für die Gemeindevolkskongresse in direkter Wahl erfolgen, die Kandidaten wurden allerdings von der Partei aufgestellt. Im Prinzip spielten Wahlen niemals eine so zentrale Rolle wie in demokratischen Ländern. Das zeigte sich nicht nur daran, dass zwischen 1953 und 1979 nur insgesamt dreimal (1954, 1956 und 1963) solche Direktwahlen durchgeführt wurden, sondern auch, dass die Abschaffung des Wahlsystems 1963 von kaum jemandem registriert wurde. Wahlen waren von daher eher als Teil der sozialistischen Mobilisierungspolitik zu verstehen.

Das vorliegende Kapitel untersucht das Zusammenspiel von Wahlen und Regierbarkeit in der Republik China auf Taiwan (fortan: Taiwan) und Südkorea (fortan: Korea) seit Ende des zweiten Weltkrieges. Es liefert eine historisch-genetische Analyse des wechselseitigen Zusammenhangs zwischen den Regeln des Wahlprozesses auf der einen und den politischen Strategien gesellschaftlicher und politischer Akteure auf der anderen Seite. Zunächst wird dargestellt, wie Wahlen in beiden Ländern während der autoritären Ära von den Machthabern instrumentalisiert wurden, um die Bevölkerung zu kontrollieren, und welche Auswirkungen das jeweils für die Beziehung zwischen Regierenden und Regierten hatte. Insbesondere ist von Interesse, welche Rolle die Mechanismen der Wahlmanipulation für den Systemwechsel spielten. Der darauf folgende Abschnitt widmet sich umgekehrt der Frage, welchen Einfluss der Systemwechsel auf Wahlen in beiden Fällen hatte. Hat sich mit der Demokratisierung die Rolle von Wahlen „über Nacht“ geändert, oder gibt es Elemente der Kontinuität mit dem autoritären Regime? Schließlich wird der Zusammenhang zwischen Wahlen und Regier barkeit in der Gegenwart der beiden Länder beleuchtet.

Wahlen dienen in demokratischen Systemen der Bildung einer den Bürgerwillen repräsentierenden Regierung und sind damit grundlegender Akt der Legitimation der politischen Führung. Wahlen, die in Staaten stattfinden, die westliche Demokratiestandards (noch) nicht erfüllen, wurden in der wissenschaftlichen Literatur eine Weile als Indiz für eine Transition interpretiert, wobei dieser Optimismus inzwischen erschüttert ist.¹ Als Basis einer Demokratisierung galt oftmals eine erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung, die auch die beiden ehemaligen britischen Kronkolonien Hongkong und Singapur in den vergangenen Jahrzehnten durchlaufen haben. Im Gegensatz zu den beiden anderen Mitgliedern im Club der „Tiger“, Südkorea und Taiwan, die parallel zu ihrer wirtschaftlichen Aufholjagd eine erfolgreiche Demokratisierung vollzogen haben, können die politischen Systeme Hongkongs und Singapurs jedoch nicht als demokratisch gelten. In der Literatur findet man neben ihrer Klassifikation als (semi-)autoritäre Systeme² euphemistische Begriffe wie „guided“ oder „limited democracy“3. Wenig spricht zum gegenwärtigen Zeitpunkt für eine fortschreitende demokratische Entwicklung, doch auch in Singapur und Hongkong finden Wahlen statt. Allerdings haben Wahlen in diesem Kontext eine andere Gestalt, d.h. sie können, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, weder als kompetitiv noch als „frei und fair“ bewertet werden. Gleichwohl sind sie politisch nicht irrelevant, ihnen kommt aber eine andere Funktion als in etablierten Demokratien zu. Der folgende Aufsatz wird mit Hilfe des Analyserasters von Elklit/Dahl eine Bewertung der Qualität von Wahlen in Hongkong und Singapur vornehmen. In Tabelle 10 sind zu diesem Zweck die wesentlichen Elemente „freier und fairer“ Wahlen zusammengefasst.⁴

Die Asienkrise von 1997/98 löste eine Demokratisierungswelle in Südostasien aus, die auch autoritäre und semi-autoritäre Systeme in der Region erfasste. Mit Ausnahme von Brunei, Laos, Myanmar und Vietnam befinden sich die Mitglieder der Assoziation Südostasiatischer Staaten (ASEAN) heute „auf einem Weg der Demokratisierung, der zwar mitunter holprig ist, aber dennoch auf Konsolidierung hoffen lässt.“¹ Die Einführung von allgemeinen und gleichen Wahlen fällt auf diesem Weg weniger als Desideratum ins Gewicht als die Herstellung von Fairness vor und während der Wahlen. Denn Wahlen fanden zum einen in den Ländern der Region auch unter autoritären bis diktatorischen Regimen statt, und zum anderen sind die Urnengänge selbst nach erfolgter oder erfolgender Transformation nicht automatisch von der Fairness gekennzeichnet, die dem demokratischen Diktum von freien und fairen Wahlen entsprechen würden. In den nachfolgenden Abschnitten behandele ich die Funktion von Wahlen in Südostasien, die Frage der politischen Partizipation mittels Wahlen, die institutionelle Ebene im Hinblick auf Veränderungen durch neue oder modifizierte Wahlsysteme, die Effektivität des Regierungshandelns und die Art der Herrschaftslegitimation, die mittels Wahlen erreicht wird. Aus der Akteursperspektive diskutiere ich die Frage der Repräsentativität sowie der Wirkmächtigkeit von formellen und informellen Verfahrensweisen und Institutionen. Alle genannten Aspekte können dabei unter zwei Gesichtspunkten behandelt werden: unter technischinstrumentellen einerseits, und unter qualitativ-kontextuellen andererseits. Eine strikt getrennte Betrachtung beider Perspektiven wird hier indes nicht verfolgt.

Die Region des arabischen Nahen und Mittieren Ostens (wobei die Türkei, der Iran und Israel also unberücksichtigt bleiben), ist von autoritären bis diktatorischen Regierungsformen geprägt, die republikanisch oder monarchisch verfasst sind. Grundlegende Bürgerrechte — etwa Presseoder Versammlungsfreiheit — sind deutlich eingeschränkt oder fehlen ganz, Menschenrechte werden nur teilweise oder gar nicht respektiert. In einem solchen Rahmen politischer Restriktionen kommt es in den meisten (nicht in allen) Ländern der Region zu Wahlen (Präsidentschafts-, Parlamentsoder Kommunalwahlen), die allerdings häufig unter Bedingungen stattfinden, die oppositionellen Kräften kaum eine Chance lassen und sich in einem Bogen zwischen verzerrtem Wettbewerb und einer bloß akklamativen Funktion bewegen.

Mit einem Beitrag über Gründungswahlen und Fassadenwahlen hat Andreas Mehler vom Hamburger Institut für Afrika-Kunde 1994 ein Plädoyer für eine intensivere wissenschaftliche Befassung mit Wahlen in Afrika gehalten. Er beklagte, wie wenig fundierte Studien zu den zahlreichen Wahlen, die in den paar Jahren zuvor abgehalten wurden, vorliegen, und forderte, dass Wahlen „wieder ein zentraler Untersuchungsgegenstand der politologischen Analyse in der Afrikaforschung“ werden sollten.¹

Lateinamerika umfasst nach allgemeiner Definition alle spanisch-, portugiesisch- und französischsprachigen Länder des amerikanischen Kontinents, also alle Länder ohne Kanada, die USA und die englischsprachige Karibik. Das sind zwanzig Länder, die neben ihren Sprachwurzeln eine Reihe von Gemeinsamkeiten aufweisen: Sie haben eine gemeinsame Kolonialgeschichte und eine gemeinsame Religion, den Katholizismus. Sie wurden alle im Laufe des 19. Jahrhunderts unabhängig und durchliefen anschließend einen zumindest vergleichbaren Prozess der Nationenbildung. Trotzdem darf nicht vergessen werden, dass es zwischen den Ländern auch gewaltige Unterschiede gibt. Dies betrifft sowohl ihre Größe als auch ihre ethnische Zusammensetzung und ihren wirtschaftlichen Entwicklungsstand.