Regierungssysteme in Mittel- und Osteuropa

In den vergangenen 20 Jahren hat sich die politische Landkarte Europas fundamental verändert. Zuvor hatte der Eiserne Vorhang den Kontinent jahrzehntelang in zwei Blöcke geteilt: Dabei standen sich die westeuropäischen Demokratien und die sozialistischen Systeme Osteuropas diametral gegenüber. Mit der Einrichtung des „Runden Tisches“ in Polen im Februar 1989 und dem Fall der Berliner Mauer im November desselben Jahres kam dann ein ebenso dynamischer wie tiefgreifender Transformationsprozess in Gang, der den gesamten Ostblock erfasste. Zu den bedeutsamsten Ergebnissen dieses Prozesses zählte zum einen die territoriale Reorganisation Mittel- und Osteuropas: die Wiedervereinigung Deutschlands und die Neugründung zahlreicher anderer Staaten, die aus den drei sozialistischen Föderationen – Sowjetunion, Jugoslawien und Tschechoslowakei – hervorgingen. Zum anderen verband sich damit auch ein beispielloser Siegeszug der Demokratie: Heute gehören nicht weniger als zehn ex-sozialistische Länder der Europäischen Union (EU) an, deren Mitgliedschaft eine demokratische und rechtsstaatliche Ordnung voraussetzt. Allerdings hat die EU-Osterweiterung auch neue politische Grenzlinien innerhalb Europas erkennbar werden lassen: Im Gegensatz zu den mittel- und osteuropäischen EU-Staaten haben die meisten Länder des post-sowjetischen Raums keine konsolidierten Demokratien hervorgebracht, sondern oszillieren noch immer zwischen „defekter“ Demokratie und offenem Autoritarismus (Beichelt 2001; Maćków 2009; Merkel 2010).

In Demokratien bilden Verfassungen Rahmen und Programm der Politik. Sie definieren die Regeln und Grenzen politischen Handelns und die Ordnungsprinzipien des politischen Systems. Freie Wahlen, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und Bürgerrechte müssen gewährleistet sein. Verfassungen hierarchisieren Werte (über Grundrechtskataloge), begründen staatliche Schutzpflichten für bestimmte Rechtsgüter und Institutsgarantien, sie regeln das Verhältnis zwischen Staat, Individuum und Gesellschaft (Böckenförde 1991: 32; Kahl 1994: 82; Preuß 1994: 25). Für die vergleichende Politikforschung sind sie daher hochrelevant.

Erweisen sich die Konzepte, Klassifikationen und theoretischen Annahmen der Vergleichenden Regierungslehre als adäquat für die Analyse der Regierungssysteme in den post-sozialistischen EU-Mitgliedstaaten? Dieser Frage soll im vorliegenden Beitrag mit Blick auf die wechselseitigen Beziehungen zwischen den Kerninstitutionen des politischen Systems – d.h. Parlamente, Regierungen und Präsidenten – nachgegangen werden.

Nach dem Scheitern des Staatssozialismus existieren keine legitimierbaren Alternativen zur liberalen Demokratie als Modell politischer Herrschaft. Der angemessene territoriale Zuschnitt von Demokratie ist jedoch heute offener und umstrittener als je zuvor. Die meisten Demokratietheorien setzen staatliche Strukturen voraus und enthalten keine Kriterien zur Identifizierung des für demokratische Entscheidungsprozesse optimalen Staatsgebiets oder zur räumlichen Abgrenzung des „Demos“ (Dahl 1989: 207). Die der Demokratie zu Grunde liegenden individuellen Freiheitsrechte und das Gleichheitsprinzip begrenzen die Anwendung demokratischer Verfahren nicht auf die nationalstaatliche Ebene, sondern bilden universelle Normen, mit denen man auch die Legitimität politischer Herrschaft auf subnationaler wie auf inter- bzw. supranationaler Ebene begründen kann.

Wahlsysteme beinhalten die Regeln, nach denen die Kandidaten- bzw. Parteienpräferenzen der Wähler in politische Mandate übertragen werden (Nohlen 2009). Wahlsysteme bestimmen damit wesentlich über die Verteilung öffentlicher Macht. Je nach ihrer institutionellen Struktur können sie dabei bestimmte politische Gruppierungen begünstigen und andere benachteiligen. Dies macht sie zu einem „most fundamental element of representative democracy“ (Lijphart 1994: 1). Wahlsysteme sind zudem relativ leicht veränderbare Bausteine eines politischen Systems (Taagepera/Shugart 1989a: 4). Sie eignen sich demnach als Ansatzpunkt für ein „institutional engineering“ im Sinne einer Stabilisierung und Konsolidierung der Demokratie (Lijphart 1994: 151; Sartori 1994). Daher werden auch und gerade in jungen Demokratien immer wieder kontroverse Debatten über die Ausgestaltung bzw. Reform des Wahlsystems geführt, ein Prozess, der auch in Mittel- und Osteuropa (MOE) seit 1989 zu beobachten war.

Demokratische Politik wird im Spannungsfeld von Effektivität und Legitimität organisiert. Die Erfüllung beider Ziele, die Errichtung von effektiver politischer Handlungsfähigkeit und die Herstellung demokratischer Legitimität, ist in der repräsentativen Demokratie eine Funktion politischer Parteien und Parteiensysteme, die Gesellschaft und staatliches Institutionensystem verbinden. Parteiensysteme sind jedoch mehr als die Summe der Einzelparteien, sie umfassen vielmehr die Interaktion der Parteien untereinander und sind durch Eigenschaften wie die Anzahl der Parteien (Fragmentierung), ihre ideologische Spannweite (Polarisierung) und ihre zeitliche und historische Stabilität (Institutionalisierung) charakterisiert (Wolinetz 2006). Politische Parteien und Parteiensysteme erfüllen einmal elektorale Funktionen im demokratischen Prozess von Interessenartikulation und -aggregation; sie erfüllen weiter gouvernementale Funktionen und beeinflussen wesentlich die Zusammensetzung der Exekutive und die Formulierung politischer Inhalte (Niedermayer 2008).

Interessenverbände dienen dem Zweck der Vertretung der politischen, sozialen, wirtschaftlichen oder kulturellen Interessen ihrer Mitglieder nach außen, also gegenüber dem Staat oder privaten Organisationen. Bauernverbände machen sich für eine staatliche Landwirtschaftspolitik im Interesse ihrer Mitglieder stark; Gewerkschaften ertrotzen Vorteile für die Arbeitnehmer von den Arbeitgebern. Vereine sind hingegen Zusammenschlüsse von Individuen, bei denen eine Leistung nach innen im Vordergrund steht. Im Regelfall handelt es sich um organisierte Geselligkeit: Im Alpenverein finden sich Seilschaften für Bergtouren, der Windsurfclub verteilt die Liegeplätze für die Boards am Seeufer, der Förderverein des örtlichen Kunstmuseums beschafft das nötige Geld, um ein Bild anzukaufen. Allerdings sind diese Unterscheidungen nur bedingt trennscharf. Die Bergsteiger setzen sich für den Klimaschutz ein – nicht zuletzt, weil ihnen die Gletscher auf dem Zugang zur Hütte wegschmelzen; Gleitschirmflieger wehren sich vehement gegen staatliche Luftraumregulierungen, die ihnen Streckenflüge verbieten; und die netten älteren Damen des Fördervereins zeigen beträchtliche politische Aggressivität und fahren die Klauen aus, wenn die Stadt die Subvention für das Kunstmuseum kürzen will. Viele Vereine, die auf den ersten Blick unpolitisch sind, haben also auch die Funktionen von Interessenverbänden. Und umgekehrt sind viele Interessenverbände auch Vereine zur Pflege der Geselligkeit ihrer Mitglieder: Die lokale Gewerkschaft organisiert den Rentnernachmittag für die betagten Mitglieder; der Bauernverband zeichnet für den Ländlerabend mit Volksmusik und deftigem Buffet verantwortlich und die kurze Jahresversammlung des regionalen Arbeitgeberverbandes mündet in ein langes und gehaltvolles Dinner.

Parlamente gehören heute weltweit zum klassischen Inventar politischer Herrschaft (Hazan 2003: 1). Ihr universaler Siegeszug beruht auf zwei scheinbar gegensätzlichen Eigenschaften. Zum einen zeichnen sich Parlamente durch ein erhebliches Maß an Flexibilität und Wandlungsfähigkeit aus, die auch in nichtdemokratischen Regimen wesentlich zur Stabilisierung und Legitimierung des Herrschaftssystems beitragen und in Zeiten politischer Umbrüche als Symbol der Kontinuität und Sicherheit fungieren können (Polsby 1975; Norton/Olson 2007). Zum anderen sind Parlamente eine Schlüsselinstitution jeder repräsentativen Demokratie, ohne die ein dauerhafter Bestand dieser Herrschaftsform nicht gewährleistet werden kann.

In den westeuropäischen Demokratien wurde die überwiegende Mehrzahl der nationalen Regierungen seit 1945 von zwei oder mehreren Parteien gebildet (Müller/Bergman/Strøm 2008: 7f.). Dieser Befund hat weitreichende Konsequenzen für die Funktionsweise der parlamentarischen Regierungssysteme. In Mehrparteienregierungen basieren politische Entscheidungen stets auf einem Kompromiss zwischen den Koalitionspartnern, die zugleich im Wettbewerb zueinander stehen. Folglich ist der kabinettsinterne Abstimmungsbedarf größer als in Einparteiregierungen. Diese fundamentale Differenz hat sich auch in der empirischen Demokratietheorie niedergeschlagen. In der Regimetypologie Arend Lijpharts (1999) zählen Koalitionsregierungen zu den Strukturmerkmalen der Konsensdemokratie, Einparteiregierungen dagegen zu jenen der Mehrheitsdemokratie. Aus Sicht des Vetospieleransatzes sind in Koalitionsregierungen Politikwechsel deutlich schwieriger umzusetzen als in Einparteiregierungen (Tsebelis 2002). Nicht zuletzt gelten Einparteikabinette auch als stabiler, was die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Regierungssystems fördert (Saalfeld 2008: 327).

In zahlreichen westeuropäischen Ländern findet seit Jahren eine öffentliche Debatte über die politische Bedeutung von Kernexekutiven statt. Dabei wird unter Kernexekutive herkömmlich der innere Kreis der Kabinettsmitglieder (Minister und Regierungschefs) sowie deren administrative und politische Berater verstanden (Rhodes/Dunleavy 1995: 12). Im angelsächsischen Raum spricht man in diesem Zusammenhang auch von „core executive“ oder von „centre of government“. Inhaltlich wird vor allem die zunehmende Zentralisierung von politischer Macht bei den Regierungschefs, einzelnen Ministern sowie deren engsten Mitarbeitern thematisiert. Nach Peters u.a. (2000: 7ff.) ist diese Zentralisierung von politischer Macht auf folgende Faktoren zurückzuführen: eine ständig wachsende Personalisierung von Politik; eine weitgehende Wählerwahrnehmung, dass ausschließlich das Regierungspersonal für die nationale Politik verantwortlich ist; eine zunehmende öffentliche Bedeutung von Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die nur im engen Regierungskreis diskutiert wird; sowie eine wachsende Notwendigkeit, wichtige politische Fragen auf zentraler Ebene administrativ und politisch zu koordinieren.

Politische Macht kann durch das Volk grundsätzlich auf zwei Arten ausgeübt werden: entweder direkt durch eine Volksabstimmung bzw. einen Volksentscheid oder durch gewählte Vertreter in einer repräsentativen Demokratie. Demokratische Systeme legitimieren sich durch Verfahren, die auf solche direkte oder indirekte (repräsentative) Entscheidungsmechanismen zurückgeführt werden können. In beiden Fällen ist das Konzept der Volkssouveränität das entscheidende Bindeglied zwischen den Regierenden und den Regierten. Eine Reinform „direkter Demokratie“ gibt es nicht. Selbst die Schweiz als Land mit den meisten Volksabstimmungen weltweit kann bestenfalls als „semidirektdemokratisch“ charakterisiert werden (Linder 1999), so dass es sich bei der Analyse und Darstellung direktdemokratischer Verfahren immer um supplementäre Verfahren von im Grundsatz repräsentativen Systemen handelt. Obwohl die generelle Systemfrage zwischen repräsentativer oder plebiszitärer Demokratie kaum gestellt wird (Rüther 1996), genießen Verfassungen und Entscheidungen, die die Weihen einer Volksabstimmung erfahren haben, in der demokratietheoretischen Literatur eine deutlich höhere Zuschreibung an Legitimität (Barber 1994).

Waren Verfassungsgerichte vor dem Zweiten Weltkrieg eine institutionelle Besonderheit der politischen Systeme Österreichs und der Vereinigten Staaten, so haben sie nach 1945 einen beispiellosen Siegeszug quer durch Europa angetreten. Verfassungsgerichte wurden seitdem in Deutschland (1951), Österreich (1953), Italien (1956), Frankreich (1958), Spanien (1977), Portugal (1982), Belgien (1984) sowie in allen demokratischen Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE; 1986–1996) eingerichtet.

Die Integration in die Europäische Union (EU) ist ein zentraler Bestandteil der demokratischen Transformation der ehemals kommunistischen Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE). Überall in der Region verbanden die Protagonisten des Systemwechsels den Ruf nach Demokratisierung mit der „Rückkehr nach Europa“. Zusammen mit der Errichtung demokratischer Institutionen nahmen sie vertragliche Beziehungen mit der damaligen Europäischen Gemeinschaft auf – mit dem klaren Ziel, in Zukunft zu deren Mitgliedern zu gehören. Der EU-Beitritt von zehn MOE-Staaten in den Jahren 2004 und 2007 markierte dann nach weit verbreiteter Auffassung den erfolgreichen Abschluss ihres Transformationsprozesses. Die EU-Integration dieser Staaten war aber nicht nur Begleiterscheinung und symbolischer Endpunkt, sondern beeinflusste auch Richtung und Inhalt der Transformation. Durch die Beitrittskonditionalität, die die EU-Mitgliedschaft an politische und wirtschaftliche Bedingungen knüpft, und durch das Erfordernis, sämtliche Regeln und policies der EU (den acquis communautaire) zu übernehmen, kam es zu einer weitreichenden „Europäisierung“ (eigentlich: „EU-isierung“) der MOE-Staaten. Diese Europäisierung ist der Gegenstand des vorliegenden Beitrags. Dabei konzentrieren wir uns auf die Frage, welchen Einfluss die EU auf die Entwicklung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Minderheitenschutz genommen hat.