Corporate Social Responsibility in kommunalen Unternehmen

Verantwortung – der Begriff öffnet ein weites semantisches Feld. Er berührt u. a. die Frage, welche Rollen und welche Rechte und Pflichten gesellschaftlichen Akteuren zugewiesen werden. Corporate Social Responsibility (CSR) wird im Allgemeinen als Wahrnehmung gesellschaftlicher Verantwortung durch Unternehmen interpretiert. Damit ist die Feststellung wie auch die Erwartung verbunden, dass sich Unternehmen an der Lösung gesellschaftlicher Problemlagen beteiligen.

Corporate Social Responsibility, mit der Europäischen Kommission verstanden als ein Konzept für Wirtschaftsunternehmen zur Integration gesellschaftlicher und Umweltbelange in ihre Unternehmenstätigkeit und in ihre Interaktion mit ihren Stakeholdern auf freiwilliger Basis,1 zielt auf umfassende Berücksichtigung gesellschaftlicher Auswirkungen beim unternehmerischen Handeln. Insoweit ist der CSR-Ansatz eine Reaktion auf einen in den 1970er bis 1990er Jahren herrschenden Zeitgeist, der die nützlichste Wirkung wirtschaftlicher Unternehmungen für das Gemeinweisen in der ausschließlichen Fixierung auf die Gewinnmaximierung, auf die Formalzielerfüllung, gesehen hat – ohne Rücksichtnahme auf gesellschaftliche, soziale, ökologische Folgen.2 Corporate Social Responsibility sollte also solchen Unternehmen die Beachtung der gesellschaftli- chen Konsequenzen ihres Handelns zur Selbstverpflichtung erheben, die – dem zwingenden Interesse ihrer Kapitalgeber folgend – permanent alles unternehmen müssen, um die Kostenstrukturen ihrer Waren- und Dienstleistungsproduktion im internationalen Vergleich der Anbieter zu optimieren und ihre Wertschöpfungsketten in Bezug auf den Renditeoutput zu reorganisieren.

Öffentliche Aufgaben sind in der deutschen Verwaltungsgeschichte schon immer von einer Vielzahl öffentlicher und nicht-öffentlicher Organisationen wahrgenommen worden. In den letzten Jahren hat sich diese Tendenz verstärkt und zu einer weiteren Ausdifferenzierung des öffentlichen Sektors geführt. Auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips ist die Arbeitsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft erheblich verändert worden. Als konzeptioneller Bezugsrahmen zur Analyse dieser Entwicklungen hat sich das Gewährleistungsmodell herauskristallisiert. Das heißt, der Staat oder die Kommune stellt die Erfüllung eines bestimmten Angebots an öffentlichen Aufgaben sicher (über das politisch zu entscheiden ist), ohne dass diese Aufgaben notwendigerweise von öffentlichen Institutionen erbracht werden müssen. Damit steigen die Anforderungen an die Steuerungsfähigkeit von Politik und Verwaltung, weil sie bei der Erledigung bestimmter Aufgaben verstärkt mit Dritten kooperieren müssen. Dabei sind in zunehmendem Maße unterschiedliche Interessen zu berücksichtigen und ggf. auszugleichen. Das bedeutet, dass Politik und Verwaltung heutzutage andere Rollen als im traditionellen politisch-administrativen Handeln zu übernehmen und zum Teil gänzlich andere Aufgaben als im Zeitalter des traditionellen Ordnungs- und Obrigkeitsstaates wahrzunehmen haben, in dem es nahezu ausschließlich um Rechtsetzung und Rechtsanwendung ging.

Nach fast zwei Jahrzehnten, die stark von Privatisierungen kommunaler Unternehmen und Einrichtungen geprägt waren, ist in jüngerer Zeit eine gegenteilige Entwicklung festzustellen: Städte und Gemeinden diskutieren zunehmend darüber, zuvor privatisierte Dienstleistungen wieder stärker an die Kommunen zu binden. Forderungen nach Rekommunalisierungen bleiben dabei keine utopischen Maximalforderungen von Privatisierungsgegnern, sondern sie werden, wie die Beispiele des neugegründeten kommunalen Energieversorgungsunternehmens „Hamburg Energie“ oder die Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft in Nordrhein-Westfalen belegen, durchaus zu realisierbaren Vorhaben der Kommunalpolitik. Zudem sind die zahlreichen Veranstaltungen zum Thema Ausdruck des wachsenden Interesses von Politik und Wissenschaft an der Thematik.

Öffentliche (kommunale) Unternehmen1 haben eine Instrumentalfunktion. Sie haben die Aufgabe, einen Beitrag zur Realisierung gesellschaftlicher Ziele zu leisten.

Ein beliebiges Beispiel. Der finnische Mobilfunkhersteller Nokia1 beschloss Anfang 2008, seinen Standort Bochum aufzugeben und seine Fertigung von dort nach Rumänien zu verlagern. Eigentlich ein normaler Vorgang und soweit nicht zu beanstanden. Denn dass Nokia als ein weltweit agierendes Unternehmen in einer Branche mit hoher Wettbewerbsintensität konstant seine Standorte auf ihre Produktionskosten hin analysiert und dabei auch das Recht haben muss, dauerhaft unrentable Standorte zu schließen, ist unstreitig.

Corporate Social Responsibility (CSR) und die darunter verstandene Wahrnehmung gesellschaftlicher Verantwortung durch Unternehmen ist, wie bereits 2001 im Grünbuch der Europäischen Union festgestellt wird, nicht nur ein Konzept für private, sondern auch für öffentliche Unternehmen Ungeachtet dieser Beurteilung treten öffentliche Unternehmen in der Diskussion um gesellschaftliche Verantwortung aber bisher kaum oder gar nicht in Erscheinung. So zeigt die Durchsicht der aktuellen CSR-Literatur, dass sich die wissenschaftliche Bearbeitung dieses Themenfeldes weitgehend auf die Untersuchung des privatwirtschaftlichen Raums beschränkt. Eine fundierte Betrachtung gesellschaftlicher Verantwortung von öffentlichen Unternehmen – vor allem unter dem Begriff CSR – sucht man in der Fachliteratur vergebens. Dabei scheint das Thema im Alltag vieler öffentlicher Unternehmen eine nicht unwesentliche Rolle zu spielen, wie eine erkennbare Zunahme der Nachhaltigkeitsberichterstattung5 – z. B. der Stadtreinigung Hamburg, der Berliner Stadtreinigung oder der Kommunalen Wasserwerke Leipzig – vermuten lässt.

„The social responsibility of business is to increase its profits“1 – eine berühmte These, die sich für öffentliche Unternehmen allein mit dem Argument Sachzieldominanz leicht entkräften lässt. Dennoch ist die Frage nach Inhalt und Bedeutung gesellschaftlicher Verantwortung im öffentlichen Sektor nur auf den ersten Blick trivial.

Der Begriff Corporate Social Responsibility (CSR) ist vor allem aufgrund der Globalisierung und der damit einher gehenden Probleme populär geworden. Doch auch oder gerade für regional agierende und kommunale Unternehmen ist die gesellschaftliche Verantwortung seit jeher ein wichtiges Thema.

In den vergangenen 20 Jahren war in der Europäischen Union in Bezug auf die Daseinsvorsorge ein klarer Trend dominant: der Staat sollte nicht mehr als Produzent von Leistungen der Daseinsvorsorge auftreten, sondern sich auf seine Rolle als Garant oder „Gewährleister“ beschränken. Unabhängig von der Frage, ob dies nun der richtige Weg zu mehr Wirtschaftswachstum, sozialer Gerechtigkeit, Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit ist, hat dieser Ansatz breite Wirkung entfaltet. Damit sind die „Services of General Interest“1, zu denen auch die „wirtschaftlichen Dienstleistungen im allgemeinen Interesse“ zählen, stark unter Legitimationsdruck geraten. Dabei sind gerade die Daseinsvorsorgeleistungen – von der Stadtreinigung, Wasserversorgung und Nahverkehr über die Energiewirtschaft und Telekommunikation bis hin zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk – so selbstverständlich, dass nur ihr Fehlen oder ihre mangelhafte Leistung zur Nachricht wird.2 Auf der anderen Seite haben es gerade die Unternehmen, die nunmehr in vielen Fällen die Daseinsvorsorge als Teil der Privatwirtschaft erbringen, verstanden, ihre Tätigkeit in einem sehr hellen Licht erscheinen zu lassen. Gleichzeitig wurden politische Argumente gegenüber behaupteten oder realen Effizienzgewinnen im Konzept des Gewährleistungsstaates geschwächt. Nicht mehr der direkte Eingriff, die direkte Kontrolle zentraler Leistungen des Gemeinwesens war ein Grund für eine öffentliche Erbringung der Daseinsvorsorge, es musste auch noch zusätzlicher Nutzen erbracht warden.

Sowohl der Begriff Corporate Social Responsibility (CSR) als auch unternehmerische Nachhaltigkeit (engl. Corporate Sustainability) werden sehr uneinheitlich verwendet. Dementsprechend herrscht häufig Verwirrung über die Bedeutung dieser Ansätze. Ist Corporate Social Responsibility„an essential ingrediens for the survival of any organisation“1 oder eher eine ethisch motivierte Luxusaktivität in wirtschaftlich guten Zeiten? So reicht das Verständnis von ethisch motivierten, gar altruistischen Handlungen der Unternehmensleitung bis zu geschäftsdienlichen Maßnahmen zur Sicherung der Legitimation des Unternehmens. Im Folgenden werden die Ursprünge und zentralen Intentionen von CSR und unternehmerischer Nachhaltigkeit erläutert.

Für die nachhaltige Entwicklung einer Stadt ist vor dem Hintergrund des heutigen Wissens eine vorausschauende Klimapolitik unerlässlich. Um der Herausforderung, dem Klimawandel aktiv zu begegnen, etwas entgegen zu setzen, hat der Hamburger Senat in 2007 ein Hamburger Klimaschutzkonzept beschlossen, welches jährlich fortgeschrieben wird. Die aktuelle dritte Fortschreibung1 umfasst ca. 400 konkrete Einzelmaßnahmen, durch deren Umsetzung die CO₂- Emissionen der Stadt in naher Zukunft reduziert werden sollen. Durch Bemühungen in der Zeit von 1990 bis 2006 konnten die CO2-Emissionen der Stadt von 20,73 Mio. t in 1990 auf 17,34 Mio. t in 2008 reduziert werden. Für 2012 sind 16 Mio. t, für 2020 12 Mio. t und für 2050 4 Mio. t CO2-Emissionen als Zielwerte definiert.

Bereits im Jahre 2001 hat die Europäische Kommission das Grünbuch „Europäische Rahmenbedingungen für die soziale Verantwortung der Unternehmen“2 veröffentlicht. Auch zehn Jahre später hat die Thematik nicht an Aktualität und Dringlichkeit verloren. Im Gegenteil: die Beschäftigung mit der europäischen Perspektive für Corporate Social Responsibility (CSR) in der öffentlichen Wirtschaft ist heute bedeutender als je zuvor.

Corporate Social Responsibility (CSR) ist kein abschließend definierter Begriff. Semantisch stellt sie die unternehmerische Gesellschaftsverantwortung dar, welche sich den meisten Definitionen (z. B. dem Grünbuch der Europäischen Kommission 2001) insbesondere auf Sozial- und Umweltbelange und dabei auf über gesetzliche Mindestanforderungen hinausgehende Elemente bezieht. Sie weist insofern durchaus eine Überdeckung mit dem Nachhaltigkeitsbegriff auf, welchem in der Regel eine soziale, ökologische und wirtschaftliche Dimension zugesprochen wird. Während das Nachhaltigkeitskonzept alle drei Dimensionen gleichberechtigt und gleichwertig behandelt, bezieht sich CSR primär auf die Dimensionen Ökologie und Soziales.

In der klassischen Betriebswirtschaftsliteratur wird man den Begriff Compliance vergeblich suchen. Dennoch ist Compliance, unabhängig von der jeweiligen Begriffsauffassung und entsprechenden Umsetzung, nicht Trend, sondern im vergangenen Jahrzehnt zu einer zentralen Aufgabe der Unternehmenssteuerung, -führung und -überwachung geworden (Corporate Governance).

Kommunale Unternehmen werden gegründet, um einen öffentlichen Zweck zu erfüllen. Daher engagieren sie sich für Soziales schon aus der historischen Entwicklung heraus, erst in neuerer Zeit auch aus strategischen Gründen.

„Corporate Social Responsibility“ (CSR) – die gesellschaftliche Unternehmensverantwortung – schien über längere Zeit eher mit Blick auf die Privatwirtschaft diskutiert zu werden. Dem Verband kommunaler Unternehmen (VKU) oblag es, erstmals in einer Veröffentlichung die Verbindung von CSR beziehungsweise „Corporate Citizenship“ zu öffentlichen Unternehmen herzustellen. Insbesondere Stadtwerke seien ein „good corporate citizen“ par excellence.

Umweltskandale und platzende Finanzmarktblasen stellen die Fixierung von Unternehmen auf Profitmaximierung in Frage. Der gesellschaftliche Druck auf Unternehmen wächst; Aktionäre, Gesellschafter, Mitarbeiter und Verbraucher fordern Nachhaltigkeit und die Übernahme von Verantwortung in sozialen, ökologischen und ökonomischen Belangen bezogen auf Gesellschaft und Umwelt.

Corporate Social Responsibility (CSR) ist ein relativ junger und zuletzt stark in Mode gekommener Begriff. Sofern bestimmte Voraussetzungen gelten, kann Sponsoring Teil des CSR-Konzeptes eines Unternehmens oder einer Organisation sein.

Geht es bei Corporate Social Responsibility (CSR) um ein Unternehmenskonzept, in welchem auf freiwilliger Basis Umwelt- und soziale Belange integriert werden, wird in diesem Beitrag nicht in erster Linie auf Nachhaltigkeit (Umwelt und Soziales) abgestellt, sondern im Wesentlichen auf die Wechselbeziehung von (kommunalen) Unternehmen mit deren Stakeholdern.

Viele Unternehmen der Privatwirtschaft veröffentlichen CSR-Berichte. CSRReporting stellt jedoch auch für kommunale Unternehmen eine Chance dar. Seine Bedeutung nimmt im öffentlichen Sektor zu und trifft hier auf spezifische Entwicklungen und Anforderungen. Hierzu gehört die allgemeine Zuschreibung der öffentlichen Daseinsvorsorge als die besondere Aufgabe kommunaler Unternehmen. Dieser Aufgabe kommen sie immer häufiger in privatwirtschaftlicher Rechtsform nach. Damit lockern sich die Eingriffsmöglichkeiten der lokalen Politik gegenüber den Unternehmen und ihren Leitungen. Reporting kann hier als Instrument fungieren, den Erfüllungsgrad öffentlicher Anliegen zu dokumentieren. Die kommunalen Unternehmen können dabei von der Privatwirtschaft lernen, da sie ihnen mit der Übernahme der GmbH- oder AG-Rechtsform ähnlicher werden. Doch auch für kommunale Unternehmen in klassischer öffentlicher Rechtsform stellt das in der Privatwirtschaft mittlerweile weitgehend funktionierende CSR-Reporting eine Möglichkeit dar, gegenüber der allgemeinen Öffentlichkeit ihr Verhalten und ihre Leistungen zu dokumentieren.

Gesellschaftliches Engagement von Unternehmen (Corporate Social Responsibility, kurz CSR) wird von Verbrauchern häufig nicht in dem Maße wahrgenommen und von Medien gewürdigt, wie es sich engagierte Unternehmen wünschen. Mit CSR ist in diesem Beitrag das direkt in die Gesellschaft gerichtete Engagement eines Unternehmens gemeint. Für dieses wird in der Fachdiskussion synonym der Begriff Corporate Citizenship verwendet. Das übergreifende, durch gesellschaftliche Erwartungen und Normen begründete Verantwortungsverständnis eines Unternehmens wird von den Autoren im Folgenden mit dem Begriff Corporate Responsibility umschrieben.

Wenn die Zusammenschau der in diesem Band versammelten Beiträge eines zeigt, dann ist es wohl die Vielzahl der Gesichtspunkte, unter denen sich die Corporate Social Responsibility (CSR) kommunaler Unternehmen diskutieren und betrachten lässt, und der verschiedenen Begrenzungen und Potenziale, die in ihr gesehen werden. Ein solcher Sammelband lässt keine abgeschlossene Behandlung des Gegenstands erwarten, sondern eher eine fragmentarische Annäherung. Dieses Fazit ist also eigentlich ein vorläufiges, ein Zwischenfazit. Obwohl es (zusammenfassend) vereinfachen und unter den vielen in den Beiträgen beleuchteten Aspekten eine Auswahl treffen muss, können Bezüge zwischen den einzelnen Beiträgen hergestellt, Parallelen und Differenzen markiert, Teilergebnisse festgehalten, offene Fragen konkreter identifiziert werden.