Demokratie in Europa: Zur Rolle der Parlamente

In einem dürften sich nahezu alle West- und Mitteleuropäer einig sein: Unsere gemeinsame Zukunft heißt Europa. Nicht mehr das „Ob“, sondern allein das „Wie“ der weiteren Gemeinschaftsfindung steht zur Diskussion. Die Modalitäten dieser europäischen Gemeinschaftsfindung und Handlungskooperation (Integration) müssen allerdings noch ernsthaft erwogen werden.

Die Politisierung des Europäischen Einigungsprozesses hat durch die Ratifikationsdebatten in den Mitgliedstaaten einen Quantensprung gemacht. Der traditionell als zwischenstaadich und bürokratisch angesehene Prozeß der Integration hat damit eine neue Dimension (und Problematik) erfahren: zu den Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten einerseits und gemeinschaftlichen Institutionen andererseits sowie den Beziehungen der Mitgliedstaaten zueinander ist nun die Beziehung zwischen Bürgern und Institutionen, einzelstaatlich wie europäisch, getreten. Weitere, qualitative Integrationssprünge, vor allem als Ergebnis der für 1996 vorgesehenen Regierungskonferenz, sind nun ohne erweiterte Legitimation nicht mehr vorstellbar.

Im vorliegenden Beitrag¹ geht es um die Referenda, die im Umfeld der Ratifizierung des Vertrages von Maastricht in den Jahren 1992 und 1993 stattgefunden haben². Des weiteren werden ebenfalls die Referenda beschrieben, die im Jahre 1994 im Rahmen der Erweiterung der Europäischen Union in Österreich, Finnland, Schweden und in Norwegen durchgeführt worden sind. Analytisch beinhaltet der Vertrag von Maastricht eine Strategie, in deren Zentrum die Schlüsselbegriffe Erweiterung und Vertiefung des EG-Integrationsprozesses stehen: Diese Begriffe bilden eine Art „Zauberformel“³, die seit Beginn der sechziger Jahre in der EG-Integrations-Diskussion zirkuliert⁴. Diese Formel, das heißt ihre Implikationen und ihre Stoßrichtung haben vor allem in den Jahren 1992, 1993 und 1994 im europäischen Kontext für erhebliche Turbulenzen und Unsicherheiten gesorgt.

In den Urzeiten unserer Nationalstaaten war die Vertretung nach außen unbestrittene Domäne der Exekutive; die Parlamente — soweit vorhanden und mit Kompetenzen ausgestattet — beschränkten sich auf den nationalstaatlichen Bereich und waren gegebenenfalls noch für die Bewilligung der Kriegskredite zuständig.

Der britische Parlamentarismus wird meist als Prototyp, oft aber auch als Sonderfall eines parlamentarischen Regierungssystems interpretiert. In der vergleichenden Regierungslehre werden grundsätzlich parlamentarische und präsidentielle Regierungssysteme unterschieden.¹ Mischformen beider Typen — bei Direktwahl des Staatspräsidenten sowie Abhängigkeit der Regierung vom Staatspräsidenten und dem Parlament — werden auch als semipräsidentielle Systeme bezeichnet.² Den Implikationen dieser grundlegenden Formen repräsentativer Demokratie für Systemeffizienz, -legitimität und -stabilität wird infolge der gegenwärtigen weltweiten Demokratisierungsprozesse und den damit zusammenhängenden Verfassungsdiskussionen großes Interesse entgegengebracht.³ Die Diskussionen über Vorzüge und Nachteile parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme sind oft kontrovers und gelegentlich nicht frei von überzeichnender Typisierung. Das britische Beispiel dient dabei vielfach als Modell. Ziel des vorliegenden Aufsatzes ist, einige wichtige Problemfelder aufzuzeigen, mit denen die Entwicklung des britischen Parlamentarismus seit 1979 behaftet ist. Dabei werden zunächst grundlegende Eigenschaften parlamentarischer Regierungssysteme und die Spezifika des sogenannten „Westminster-Modells“ mit der zentralen Rolle des Parlaments in London dargestellt (Abschnitt 1). Im Anschluß daran werden Probleme charakterisiert, die sich für die Legitimitätsgrundlagen des britischen Parlamentarismus seit Amtsantritt des ersten Kabinetts Thatcher im Mai 1979 ergaben (Abschnitt 2).

Ohne daß sich ein Federstrich im Unionsvertrag oder im Grundgesetz verändert hätte, rückte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit seinem Maastricht-Urteil² den Deutschen Bundestag (stellvertretend für alle mitgliedstaatlichen Parlamente) von einer Zaungastrolle in den Mittelpunkt der europäischen Integration: Das Gericht sah die Verfassungsmäßigkeit des Maastrichter Vertrages nicht zuletzt dadurch gewahrt, daß die demokratische Legitimation der EU-Organe im Wege ihrer Rückkopplung an die Parlamente der Mitgliedstaaten gegeben sei (Ls. 3a und 4 des Urteils)³.

Seit Anfang April des Jahres 1993 amtiert in Frankreich wieder eine Koalitionsregierung: Die neogaullistische Gruppierung RPR und die liberal-konservative Parteienkonföderation UDF¹ haben gemeinsam nach den Parlamentswahlen vom 21./28. März die Minderheitsregierung der sozialistischen PS abgelöst.² Die Arbeit der Regierung der „zweiten Cohabitation“³ in der Amtszeit des sozialistischen Staatspräsidenten François Mitterrand steht unter gänzlich anderen Voraussetzungen als die der ersten Cohabitation (1986–88).

Heute kann das spanische Königreich als ein demokratisch konsolidierter, fest in die Europäische Union integrierter Verfassungsstaat angesehen werden. Diese Lagebeschreibung bildet das „gelungene“ Ergebnis eines komplexen und durchaus wechselvollen Demokratisierungsprozesses des Landes seit General Francos Tod im Jahre 1975. Als Prozeß zählt er seit langem zu den eingehender untersuchten Gegenständen jener Transitionsforschung, die sich mit dem Übergang rechtsautoritärer Diktaturen hin zur Konsolidierung einer pluralistischen Demokratie befaßte¹.

Die Geschichte des italienischen Nationalstaates seit seiner Entstehung 1860 ist gekennzeichnet durch die Aufeinanderfolge dreier völlig unterschiedlicher Herrschaftsformen: der liberalen Monarchie, des Faschismus und der demokratischen Republik. Sie entstanden jeweils infolge einer schweren Krise des vorhergehenden Regimes, nach einem traumatischen und blutigen Bruch mit der Vergangenheit. In dieser Perspektive ist die aktuelle Systemkrise die dritte seit der Staatsgründung.

Die Person hat viel Aufmerksamkeit gefunden, die Partei bislang nur wenig. Auf der Suche nach den Gründen des politischen Aufstiegs Silvio Berlusconis ist dessen Persönlichkeit sowie Medien- und Wirtschaftsmacht in zahlreichen Veröffentlichungen aus unterschiedlicher Perspektive durchleuchtet worden^l. Berlusconis Partei Forza Italia dagegen ist kaum Objekt analytischer Begierde. Dies ist ein Versäumnis, das nicht nur die wissenschaftliche Erforschung des „Phänomens Berlusconi“ erschwert, sondern auch eine neue Idee von Partei der kritischen Diskussion vorenthält.

Der demokratische Transitionsprozeß in Südeuropa, der zur friedlichen Ablösung der Militärdiktaturen in Spanien, Portugal und Griechenland führte, schien sich zunächst weitaus weniger stark auf die „klassischen“ Funktionen des griechischen Parlaments (Voull) ausgewirkt zu haben als dies in den beiden anderen betroffenen Ländern der Fall war.¹ Dies ist zunächst mit der im Vergleich zu Spanien und Portugal relativ kurzen Dauer der Obristen-Diktatur in Griechenland (1967–1974) zu erklären.² So darf nicht vergessen werden, daß die „parlamentarische Demokratie (Koinovoulevtikí Dimokratia)“ (Art. 1 der Verfassung vom 11. Juni 1975) der dritten griechischen Republik³ als Regierungsform auf eine über 120jährige, zwar ungeschriebene, beinahe jedoch ungebrochene liberale Parlaments-Tradition zurückblicken kann. Diese hatte klientelistische Netzwerke und lange etablierte eigentümliche Verhaltensweisen der politischen Akteure (Populismus) hervorgebracht, welche sich gegenüber den autoritären Militärregimen als widerstandsfähig erwiesen haben.⁴ Das ist allerdings auch der eigentliche Grund dafür, warum sich im griechischen Parlament trotz der konstitutionellen Neuerungen der Dritten Republik viele Praktiken aus der Zeit vor der Diktatur erhalten konnten und weitergeführt wurden (Ämterpatronage, Nepotismus, Klientelbeziehungen, Rousféti ⁵, Dominanz der Parteiführer), die die heutige politische Kultur des Landes belasten (Giórgos Koskotós-Skandal).⁶

Wahlen in Europa¹ haben jene Kontinuität, die ihnen über Jahrzehnte eigen war, verloren. Die prognostizierten Tendenzen über die nachlassende Bindefähigkeit der Parteien westlicher Industriegesellschaften der 70er und 80er Jahre werden in den 90er Jahren auf eindrucksvolle Weise bestätigt. Diese Entwicklungen werden durch eine wirtschaftliche Rezession und vor allem durch die Umbrüche in Osteuropa verstärkt. Gerade die veränderte Machtbalance in Europa führt zur Überprüfung der politischen und wirtschaftlichen Bündnispolitik vieler Staaten. Dieser Aspekt hat eine besonders wichtige Bedeutung für skandinavische Wahlen. Die europäische Integration ist in diesen Ländern, bis auf Finnland, besonders umstritten. Auch in Schweden mobilisieren sich die Befürworter und Gegner einer Mitgliedschaft in die Europäische Union (EU) für eine Volksabstimmung im Wahljahr 1994. Norwegen nimmt in diesem Konzert eine ganz besondere Rolle ein.²

Österreich hat als erstes der vier Beitrittsbewerber in einer Volksabstimmung am 12. Juni 1994 mit überraschend eindeutiger Mehrheit alle Voraussetzungen für einen EU-Beitritt 1995 hergestellt.¹ Damit ist eine Weichenstellung erfolgt, die einem tiefgreifenden Wandel des politischen Systems entspricht: Österreich nähert sich dem Westen nicht nur — ausgedrückt in seiner EU-Mitgliedschaft — außenpolitisch, sondern auch in den meßbaren Merkmalen seines politischen Systems schlechthin.

Zum ausländischen Standardwissen über die Schweiz gehören nicht allein Produkte wie Käse, Schokolade und Uhren. Es ist geläufig, daß die Schweiz vielfältige und traditionsreiche direktdemokratische Institutionen kennt. Zwei Beispiele: (1) Die Arbeitsbelastung der schweizerischen Parlamentarier ist, wie jene aller nationalen Parlamentarier, recht hoch. Sie entspricht etwa 60 Prozent einer vollen Stelle. Entschädigung und Infrastruktur sind diesem Arbeitspensum aber bei weitem nicht angemessen. Die schweizerische Bundesversammlung hat deshalb 1992 eine Parlamentsreform verabschiedet. Einige wenige Parlamentarier, die über genügend außerparlamentarische Ressourcen verfügen, opponierten gegen diese Reform. Sie sammelten 50.000 Unterschriften und ergriffen so das Referendum gegen die entsprechenden Parlamentsbeschlüsse — oder besser: sie ließen es durch einige Studenten unserer Universität und ein PR-Büro ergreifen und finanzierten die Abstimmungskampagne. Zwei Gesetze, die eine bessere Entschädigung sowie die Möglichkeit zur Anstellung von Teilzeitmitarbeitern gebracht hätten, wurden am 27. September 1992 in einer Volksabstimmung hoch, mit 70 Prozent Nein-Stimmen, verworfen. (2) Während in den Parlamenten von fünf EFTA-Staaten die Genehmigung des Vertrages über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) mehr oder weniger reibungslos über die politische Bühne ging, wurde sie in der Schweiz durch Volksabstimmung am 6. Dezember 1992 verworfen und in Liechtenstein am 13. Dezember 1992 nur relativ knapp gutgeheißen.

Die baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen sind 1991 zum zweiten Mal in diesem Jahrhundert in die Unabhängigkeit entlassen worden — das ist gleichzeitig die zweite Chance in ihrer Geschichte, die von wechselnder Okkupation durch Deutsche, Dänen, Schweden und Russen gekennzeichnet ist.

Die nach dem Zweiten Weltkrieg ersten freien und demokratischen Wahlen zum Sejm vom 27. Oktober 1991 erfolgten auf der Grundlage eines Wahlgesetzes, dem das Prinzip der Proportionalität zugrunde lag*. Der Einzug von 27 politischen Gruppierungen ins Parlament, von denen sich im Laufe der Legislaturperiode ca. zehn als Parlamentsfraktionen beziehungsweise -kreise etabliert haben, war die Folge (vgl. Tabelle 1). Um den kleineren Gruppierungen von vornherein den wiederholten Einzug ins Parlament zu versperren, hat das neue Wahlgesetz zwar das Prinzip des Verhältniswahlrechts beibehalten, seine Wirkung jedoch mit der Einführung der hohen 5-Prozent-Hürde für Parteien und der 8-Prozent-Hürde für Parteienbündnisse eingeschränkt. Diese Entscheidung bewirkte, daß insgesamt 4.727.972 (34,52%) abgegebene gültige Stimmen bei der Vergabe der Parlamentsmandate unberücksichtigt blieben. Daraus soll aber nicht geschlußfolgert werden, daß für diesen Zustand allein das Wahlgesetz die Verantwortung trägt. Der „menschliche Faktor“ war in diesem Zusammenhang durchaus von Bedeutung.

Die Wahlen zum Parlament im Mai 1994 führten zu einer radikalen Änderung der Zusammensetzung der ungarischen Volksvertretung. Die bisherige Regierungskoalition wurde abgewählt, bisherige Oppositionsparteien wurden Sieger. Erstmals in der Geschichte Ungarns kam es seit 1918 zu einem demokratischen Regierungswechsel. In der folgenden Analyse soll versucht werden, die wichtigsten Fakten im Zusammenhang mit den Wahlen und deren Ergebnissen zusammenzufassen.

Heute besitzen die meisten Staaten der Erde ein Parlament¹ oder wenigstens eine Art Parlament.² Ganz verschiedenen Typen politischer Systeme dürfte es also Vorteile bringen, über eine solche Institution zu verfügen.³ Parlamente wieder abzuschaffen, gilt denn auch so gut wie nirgends als erstrebenswert.

Im gesamten Bereich empirisch orientierter Wissenschaft¹ erfolgt die Gewinnung allgemeiner Erkenntnisse „nicht anders als durch Vergleich beziehungsweise durch die Überprüfung der Bewährung von Hypothesen an verschiedenen Objekten und unter verschiedenen Randbedingungen“². Diese Feststellung umfaßt über die komparative Analyse sozio-politischer Strukturen und Prozesse hinaus sowohl das Experiment als den Spezialfall eines Vergleichs unter exakt kontrollierten Laborbedingungen als auch die Messung, d.h. den Vergleich mit einem festen Maßstab. Dabei liegt die Besonderheit des sozialwissenschaftlichen Vergleichs in seiner argumentativ geprägten Analyse vorhandener Fakten, wohingegen das Experiment die auszuwertenden Befunde selbst hervorbringen soll.