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Erschienen in:

2023 | OriginalPaper | Buchkapitel

12. Der Inhalt der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

verfasst von : Helmut Asche

Erschienen in: Regionale Integration, Handel und Industrie in Afrika

Verlag: Springer International Publishing

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Zusammenfassung

Dieses Kapitel enthält den zweiten Teil der exemplarischen EPA-Kritik, die sich auf den Inhalt der Abkommen bezieht. Alle relevanten wirtschaftlichen Aspekte und Klauseln der Warenhandelsabkommen werden kritisch beleuchtet, einschließlich des Marktzugangsangebots, der mengenmäßigen Beschränkungen, der handelspolitischen Abhilfemaßnahmen, der Ausfuhrzölle und Subventionen, der Inländerbehandlung und der Beschaffungs- sowie der Ursprungsregeln. Die vereinbarten und vorgeschlagenen Klauseln werden daraufhin untersucht, ob der verbleibende politische Spielraum noch einen sinnvollen Schutz von neu entstehenden Industrien in Afrika ermöglicht. Die Analyse kommt zu dem Schluss, dass ein gewisser politischer Spielraum für gezielte Entwicklungsanstrengungen der afrikanischen Regierungen verbleibt, die praktische Handhabung der neuen Handelsregeln jedoch sehr erschwert wird. Das Kapitel enthält zwei Fallstudien zum globalen Geflügel- und Cashewhandel. Das Gesamtergebnis der EPA-Prüfung im Hinblick auf Partnerschaftlichkeit, Entwicklungsorientierung und Nachhaltigkeit ergibt bestenfalls ein gemischtes Bild.

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Vorheriges Kapitel Die Handelsabkommen zwischen der EU und Afrika

Nächstes Kapitel Abschließende Bewertung der EU-Afrika-Handelsabkommen – Auswege?

Siehe Wikipedia-Eintrag „Hühnersteuer“ (Zugriff am 30.11.2018).

Der damalige Verfasser der Importregelung im kamerunischen Landwirtschaftsministerium fügt der Geschichte einen scheinbar paradoxen Aspekt hinzu: Die Kombination der 100-prozentigen FCFA-Abwertung im Jahr 1994 mit der Halbierung der Gehälter im öffentlichen Dienst entzog zahlreichen Haushalten die Kaufkraft für importiertes Geflügel und verstärkte die Notwendigkeit einer erschwinglichen heimischen Produktion (Mitteilung auf einem Agrarhandelsforum der GIZ-Humboldt-Universität, Berlin, 4. Mai 2018).

Die Einfuhren von Geflügelfleisch aus der EU (frisch, gekühlt und gefroren) in die gesamte EAC-EPA-Gruppe sind im Zeitraum 2015–2019 unbedeutend geblieben (siehe: EC Agri-Food Trade Statistical Factsheet, abgerufen am 17-03-2020).

Für eine Analyse der vermeintlichen Entwicklungsfreundlichkeit von Themen der tiefen Integration im CARIFORUM-EPA, siehe (GTZ 2009).

Wir folgen hier der bisher besten Analyse zur WTO-Kompatibilität von Industriepolitik von Colette van de Ven, die sich auf Ghana, Kenia und Namibia konzentriert, die alle drei nicht zu den am wenigsten entwickelten Ländern gehören und daher bereits strengeren Regeln in der WTO unterliegen (Van der Ven 2017).

Die letztgenannte Analyse wurde als Hintergrundpapier für den WDR 2009 zur Wirtschaftsgeographie erstellt.

Eine Ausnahme bildet Berthelot (2018, S. 81–110), der eine Reihe von kritischen Aspekten der GTAP-basierten Modellierung auflistet, die hier nicht alle wiedergegeben werden. Zusammengenommen weisen sie auf einen erheblichen Mangel an Realismus bei den verfügbaren CGE-Versuchen hin.

Es gibt jedoch keine Studie, welche sich mit den mildernden Wirkungen (und deren Grenzen) befasst, wenn die verfügbaren Safeguards und die anderen handelspolitischen Abhilfen tatsächlich eingesetzt werden.

Unsere Hauptkritik an den Schutzmaßnahmen und den Klauseln für junge Industriezweige in den EPA bezieht sich auf dieses Problem. Wenn Schutz nur für bestehende Industrien erlaubt ist, die unter Importschocks leiden (die geschätzt werden können, sofern die Elastizitäten bekannt sind), geht ein Handelsabkommen offensichtlich an der Konfiguration für neue Industrien vorbei.

Für die Zwecke der EPA-Analyse beziehen sich die Begriffe von Waren unter „Ausschluss“ (exclusion) und solchen, die „sensitiv“ sind, auf die gleiche Warengruppe. Im Entwurf des afrikanischen Freihandelsabkommens beziehen sich die Listen der ausgenommenen und der sensitiven Gütern auf zwei unterschiedliche Kategorien von Waren. Wie in Teil I dargelegt, sind nur die erstgenannten dauerhaft von der innerafrikanischen Handelsliberalisierung ausgeschlossen.

Die Extremfälle sind die Seychellen (3 %) und Simbabwe (20 %) im ESA5-EPA; siehe LSE Consulting (2020, S. 47) auf der Grundlage von EG-Informationen.

Das „SADC-EPA“ ist besonders vorsichtig, indem es auch Milchpulvermischungen von der vollständigen Liberalisierung ausschließt, da Zusatzstoffe häufig verwendet werden, um den Schutz vor reinen Milchpulvereinfuhren zu umgehen, aber auch die tatsächlichen Zollsätze sind nicht prohibitiv.

In dieser Hinsicht korrigiert der Autor seine frühere Einschätzung in Asche (2008, 2015). In den endgültigen Ausschlusslisten findet sich nicht viel, was als besonders geschützt einzustufen wäre.

Im SADC-EPA und im ECOWAS-EPA sind die von der Liberalisierung ausgenommenen Waren nicht in einem separaten Anhang enthalten, sondern werden in den Anhängen der Zollsätze für Waren mit Ursprung in der EU mit einem „X“ bzw. einem „D“ gekennzeichnet (Official Journal of the European Union 2016, S. 1234) (ECOWAS – EU EPA 2017).

HS-Code 630900, der auf der EAC-Ausschlussliste mit moderaten 45 % besteuert wird, angesichts der Tatsache, dass Altkleider abgesehen von den Transport- und Vertriebskosten fast keinen Wert haben.

Für eine erste Einschätzung der mildernden Wirkung von Ausschlusslisten siehe Milner et al. (2008).

In der Handelssprache werden sensible Güter sogar als Waren betrachtet, die mit Verzögerung liberalisiert werden, während Güter auf der Ausschlussliste per Definition überhaupt nicht liberalisiert werden.

Nach dem Beispiel des ECOWAS-CET haben einzelne REC-Mitgliedsstaaten das Recht, bis zu 3 % der Zolllinien individuell zu verwalten. Diese Regelung zielt darauf ab, den sehr unterschiedlichen Ausgangsbedingungen der Mitgliedsländer Rechnung zu tragen – man denke nur an Burkina Faso und Nigeria – und sollte als Übergangslösung in der Anfangsphase einer Wirtschaftsgemeinschaft betrachtet werden. Eine solche Ausnahmegenehmigung hätte jedoch keinen Platz mehr im ECOWAS-EPA und auch nicht im Ausschlusskorb, obwohl hier den besonderen Schutzbedürfnissen verschiedener Mitgliedsstaaten Rechnung getragen wird. Eine flexible Steuerung der Zölle nach oben und unten im Bereich von 3 % wäre jedoch bei Inkrafttreten des EPA ausgeschlossen, so wie es vor der generellen Pattsituation beschlossen war (persönliche Mitteilung von Francisco Mari, Juni 2018).

EPRC schlägt z. B. vor, Hartweizen oder Zucker von der Ausschlussliste zu streichen und zollfrei zu stellen, solange es kein begleitendes Modernisierungsprogramm gibt, das höhere Erträge wahrscheinlich macht, im Gegensatz zu wettbewerbsfähig produzierter Milch und Reis, die noch eine Zeit lang geschützt bleiben und dann dem freien Markt ausgesetzt werden sollten (Shinyekwa und Katunze 2016). Abgesehen davon, dass die Arten von Produkten, z. B. in Westafrika, unterschiedlich sind, berücksichtigt die Studie nicht den indirekten Effekt von EU- oder US-Agrarsubventionen. Diese Subventionen lassen die afrikanischen Landwirte weniger wettbewerbsfähig erscheinen, aber ohne diese Subventionen wären die europäischen oder amerikanischen Landwirte eben nicht in allen Bereichen die effizientesten Anbieter. Wir erörtern die Frage am Ende dieses Bandes.

Siehe insbesondere Berthelot (2018, S. 66–68). Wir kommen auf dieses Thema zurück, wenn die Rolle der Subventionen weiter unten diskutiert wird.

Die besagte Kritik bezieht sich ferner auf die Vorschrift, dass die RECs eine Reihe von nicht präferenziellen RoO anwenden müssen, die jedoch für die afrikanischen RECs nicht definiert sind. Wir lassen diesen Aspekt beiseite.

Oder auch nicht, wenn die Verhandlungsmacht der SACU+-Gruppe nicht ausreicht, um den Fall Südafrikas zu verteidigen.

Die SADC-EPA-Regelung für befristete Ausfuhrabgaben in Artikel 26 ist sogar noch komplizierter und enthält Ausnahmen, die die Steuer fast nicht anwendbar machen.

Es sei denn, der Weltmarkt bleibt durch Interventionen Dritter verzerrt, was die BWI auch im Fall der mosambikanischen Cashewnuss ignoriert haben.

Die jetzige Lösung ist ebenso unbefriedigend wie die Klausel des AoA, die es 1992 erlaubte, die bestehenden Agrarexportsubventionen fortzusetzen, während die Vertragsparteien auf neue Subventionen verzichteten.

In weiten Teilen wurden diese strukturellen Hindernisse bereits von der Weltbank erkannt, aber nicht angegangen.

Siehe die beispielhaften Fälle von Baumwolle oder Kakao an anderer Stelle in diesem Band.

Alle Informationen beruhen auf Sarabia Palacio (2017).

Die Einnahmen aus der Ausfuhrsteuer werden in vier Kategorien investiert: (a) Erzeugung und Vertrieb von veredelten Setzlingen, (b) Forschung und Entwicklung, (c) integrierter Pflanzenbau und Schädlingsbekämpfung und (d) ein Garantiefonds, über den Verarbeitungsbetriebe Zugang zu Bankkrediten erhalten können.

Die milchverarbeitende Wertschöpfungskette in Nigeria ist ein interessanter Fall von freiwilliger LCR mit internationalen Investoren wie ARLA, die die lokale Beschaffung in die Betriebslizenz aufnehmen. ARLA hat sich bereit erklärt, eine begrenzte Quote lokaler Milchlieferungen zusätzlich zu dem aus Europa importierten Milchpulver für die Herstellung von Milchprodukten zu verwenden. In diesem Fall schränken die LCRs die Importe nicht wirklich ein, sondern halten die Grenzen für die Versorgung des nationalen Marktes offen. Es könnte kaum anders sein, wenn man bedenkt, wie schwierig es in vielen afrikanischen Ländern ist, eine vollständig einheimische Molkereikette aufzubauen (siehe Fallstudie oben).

Das vorgeschlagene westafrikanische regionale EPA enthält eine doppelt strenge Anforderung für die europäische Meistbegünstigung im Vergleich zu Drittländern, indem es vorsieht, dass letztere „sowohl einen Anteil am Welthandel von mehr als 1,5 Prozent als auch eine Industrialisierungsrate, gemessen als Verhältnis der Wertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), von mehr als 10 Prozent im Jahr vor dem Inkrafttreten des Präferenzabkommens“ aufweisen müssen. Mit anderen Worten: Die EU möchte mit den Schwellenländern gleich behandelt werden.

Als Grund für die Zurückhaltung beim Abschluss von EPAs wurde stets angeführt, dass die am wenigsten entwickelten Länder Afrikas wenig zu verlieren hätten, da die EBA-Sonderregelung für sie de facto unwiderruflich bleibe. Dies war zwar nach der APS-Reform der RoO im Jahr 2011 der Fall, aber auch die EBA-Länder werden nicht von den Vorteilen der regionalen Kumulierung profitieren.

Südafrika ist immer noch im Nachteil, weil der besondere kumulative Vorteil für Produkte, die aus der RSA bezogen und von einem anderen AKP-EPA-Land nach Europa exportiert werden, nur dann gewährt wird, wenn das Endprodukt auch von der direkten DFQF-Ausfuhr aus Südafrika in die EU profitieren würde – eine weitere komplexe Regel, die der Handelsumlenkung entgegenwirken soll.

Wie die regionale Kumulierung erfordert auch das ordnungsgemäße Funktionieren der RoO einen rechtlichen Rahmen und eine administrative Zusammenarbeit auf der Ebene der Regionalgruppen. Wenn die vertragschließenden regionalen Wirtschaftsgemeinschaften wie die SADC oder die EAC selbst Regeln haben, die sich von denen in den EPAs unterscheiden, wird die Verwaltung der RoO übermäßig komplex, und der damit verbundene Bedarf an Kapazitätsaufbau für die Umsetzung der EPAs ist akut. In der vorliegenden Analyse werden die Folgen für die EPA-bezogene AfT nicht behandelt, da die Hilfe in erster Linie eine strategischere technische Unterstützung leisten muss. Siehe das letzte Kapitel in diesem Teil.

Angesichts der Schwierigkeiten, eine vollständige Milchkette in Afrika aufzubauen. Wenn für die Schokolade europäisches Milchpulver verwendet wird, ist die Zollbefreiung gewährleistet, aber das hat auch eine Kehrseite (siehe Fallstudie).

Dies bezieht sich auf die 85 % der weltweit auf dem Seeweg beförderten Güter und auf verderbliche Waren, die auf dem Luftweg geliefert werden. Auch wenn der Seeverkehr im Vergleich zum Straßenverkehr (der die meisten Güter im intraregionalen Handel befördert) einen geringeren Anteil an den CO₂ Emissionen hat, bleibt die Verringerung seines Anteils an den globalen Umweltschäden von größter Bedeutung; siehe OECD und ITF (2015) unter: www.internationaltransportforum.org/pub/TranspOutlook.html.

Für eine detaillierte Bewertung der RoO im afrikanischen Textil- und Bekleidungssektor, insbesondere in der SADC, siehe auch Grumiller et al. (2018, S. 60–72).

Die Autoren des African Economic Outlook 2014, die sich ansonsten für die neuen global fragmentierten Wertschöpfungsketten aussprechen, verweisen interessanterweise auf Fälle, in denen regional integrierte Ketten als effizienter angesehen werden als der verstreute Modus (AfDB und OECD 2014).

Ein solcher Druck entstand im südlichen Afrika, als taiwanesische Unternehmen das Auslaufen der AGOA-Ausnahmeregelung für Drittlandsgewebe (TCF) – in der Praxis für aus Asien eingeführte Gewebe – befürchteten und die Produktionsstufen einander annäherten.

Im SADC-EPA ist beispielsweise ein spezieller Kapazitätsaufbau und eine spezielle Schulung zur Beherrschung der Kumulierungsregeln vorgesehen. Jemand muss dies beantragt haben.

Da alle EPAs ein Verbot interner Steuern und Abgaben enthalten, die unterschiedlich auf Produkte mit Ursprung in der Region oder auf importierte Produkte angewendet werden, ist eine positive Diskriminierung afrikanischer regionaler Produkte durch Mehrwertsteuer- oder Verbrauchssteuernachlässe nun theoretisch ausgeschlossen. Die Mehrwertsteuer ist jedoch eine nicht harmonisierte nationale Steuer in der EU. Die Wiedereröffnung des Spielraums für eine positive Diskriminierung afrikanischer regionaler Waren sollte daher in einer neu gestalteten EU-Afrika-Handelsvereinbarung akzeptiert werden.

Dies setzt natürlich die sehr wünschenswerten Änderungen des gesamten Marktzugangsangebots (und damit des CET) voraus, z. B. im Hinblick auf die oben behandelten statutorischen Änderungen der Ausschlusslisten.

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verfasst von: Helmut Asche
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Print ISBN: 978-3-031-19628-7

Electronic ISBN: 978-3-031-19629-4

Copyright-Jahr: 2023
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-031-19629-4_12

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