Direkte Demokratie

Eine funktionierende Demokratie lebt von der aktiven Mitwirkung ihrer Bürgerinnen und Bürger. Dieser Grundsatz ist – nach vielen Irrungen und Wirrungen – mittlerweile auch in Deutschland unstrittig und erwünscht. Will man die Menschen aber für praktisches Engagement gewinnen, wird man verstärkt ein spezifisches Augenmerk auf die Ausgestaltung des politischen Prozesses legen müssen, um effektive Möglichkeiten der Selbstorganisation zu schaffen. Konkret hat hier insbesondere die direkte Demokratie in den letzten Jahren einen Aufschwung erfahren und ist dabei in den Blickpunkt der Öffentlichkeit geraten.

Die ursprüngliche Entstehung der Demokratie ist nicht auf einen exakten Termin zu datieren, aber vor ungefähr 2500 Jahren wurden im antiken Griechenland Reformen entwickelt, so z.B. durch den Athener Staatsreformer Kleisthenes (geb. um 570 v. Chr.), die als Vorläufer einer auf das Prinzip der Volkssouveränität gegründeten politischen Ordnung gelten können. In diesem Zusammenhang ist es durchaus hilfreich, den Demokratiebegriff mit einem stammwörtlichen und begriffsgeschichtlichen Rückblick zu verbinden. Denn „Demokratie“ setzt sich aus den griechischen Wortbestandteilen demos= Volk und kratein= herrschen zusammen. Demokratie ist also eine Herrschaft des Volkes. So wurde im antiken Griechenland ein Verfassungstypus, wenn auch nicht vergleichbar mit den Prinzipien heutiger Gewaltenteilung, eingesetzt, der bereits demokratische Ansätze im Sinne von direkter Demokratie zeigte. In der sog. Attischen Demokratie, die im 5. Jahrhundert v. Chr. zur vollen Blüte gelangte und zugleich die Zeit der größten Machtentfaltung und kulturellen Bedeutung Athens darstellte, wurde einem Teil der Bevölkerung über Volksversammlungen (Ekklesia) das Recht zur politischen Beteiligung zugestanden. Dort wurden Gesetze erlassen, und es wurde auch über Krieg und Frieden entschieden. Diese Volksversammlungen ließen keine Vertretung zu, da nur die „Bürger“ Zutritt hatten. Frauen, Kinder, Sklaven und Metöken (Bewohner Athens auswärtiger Herkunft) waren vom politischen Beteiligungsprozess ausgeschlossen. Für die 30.000 männlichen Vollathener gab es dagegen ein politisches Rede- und Stimmrecht sowie die Möglichkeit der Ausübung von politischen Ämtern mit Rotation, in denen der Vorsitzende täglich(!) ausgetauscht wurde. Die Übernahme eines politischen Amtes wurde dabei übrigens mit einer Ausgleichszahlung versehen. Untereinander waren die Stimmen der „Bürger“ im Übrigen durchaus auch nicht gleichberechtigt, da Besitz und Herkunft eine wesentliche Rolle spielten.

Insgesamt betrachtet sind theoretisch zusammenhängende Erkenntnisse von direkter Demokratie noch ausbauwürdig. Bis zum heutigen Tage wurde keine einheitliche Theorie der direkten Demokratie entwickelt, welche zu verbesserten und exakteren Einsichten in die bestmögliche Gestaltung dieses Systems geführt hätte. Zumindest wurden aber schon recht fruchtbare Bemühungen unternommen, einen theoretischen Zusammenhang zwischen direktdemokratischen Verfahren und den jeweiligen politischen Systemen, in denen diese vorkommen können, herzustellen (Jung, Sabine 2001).

Die Gemeinde ist die unterste selbstständige Gebietseinheit im Rahmen des Staatsaufbaus in Deutschland, mit abgegrenztem Gebiet (Gemeindegebiet), eindeutigen personellen Zugehörigkeiten (Gemeindebürger, mit bestimmten politischen Teilhaberechten ausgestattet), eigenen Organen (Gemeindevertretung – Gemeinderat, Gemeindevorstand – Bürgermeister) und eigenen Kompetenzen (Selbstverwaltungsaufgaben). Grundlage für das politische Leben in einer Gemeinde ist das föderale System der Bundesrepublik Deutschland. Die Regelung kommunaler Strukturen, Aufgaben und Befugnisse ist grundsätzlich Sache der Bundesländer. Sie sind dabei an Artikel 28 des Grundgesetzes gebunden, dem zufolge in den Kreisen und Gemeinden eine aus allgemeinen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung bestehen muss und die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln sollen. Somit kann die Stellung der Gemeinden an Traditionslinien kommunaler Selbstverwaltung, an ihrer Einbettung in das föderalistische System, an der räumlichen und funktionalen Organisation (siehe Gebiets- und Funktionalreformen), an den Besonderheiten der jeweiligen Gemeindeordnung und am kommunalen Entscheidungsprozess festgemacht werden.

Die erste konkrete internationale Volksabstimmung über eine Verfassung – ein Verfassungsreferendum – fand im Jahre 1639 in Amerika statt, und zwar in der damals unabhängigen Kolonie Connecticut. Hier wurden praktisch auch heute noch gültige Elemente direkter Demokratie angewandt, indem festgeschriebenen Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte der Bürgerinnen und Bürger als unmittelbare Einwirkung auf eine bestimmte Entscheidung in einem politischen System zur Geltung kamen. Im Zeitraum von 1778 bis 1880 prägten dann die Verfassungsgebungen in Massachusetts und New Hampshire im Osten der Vereinigten Staaten die weiteren Entwicklungen. Für Europa nahm das revolutionäre Frankreich eine wichtige Rolle ein. Die während der Französischen Revolution sich konstituierende Nationalversammlung ermöglichte dem Volk eine Entscheidung über eine Verfassung. 1793 erhielten sechs Millionen stimmberechtigte Franzosen die Gelegenheit, eine neue demokratische Verfassung, die sog. Montagnard Verfassung, einzuführen. Fast 90 Prozent der Stimmberechtigten stimmten dieser „revolutionären Hausordnung“ zu. Doch die kurz darauf folgende Diktatur Kaiser Napoleons I. machte die weitere Entwicklung von Volksrechten in Frankreich zunichte, während dagegen das Nachbarland Schweiz eine direktdemokratische Promotorenrolle übernahm. Von Europa wanderte sozusagen dann im späten 19. Jahrhundert die direkte Demokratie in die nordwestlichen Staaten der USA zurück. Anfang des 20. Jahrhunderts fand die direkte Demokratie auch in Uruguay, Australien und Neuseeland neue Anhänger (Kaufmann 2005: 19 f.).

Die Etablierung direkter Demokratie in vielen Staaten dieser Welt hat weder, wie manche Kritiker noch vor einigen Jahren unkten, zu einer Unterminierung der repräsentativen Demokratie geführt, noch einen Einzug der Ochlokratie begünstigt. Solche Befürchtungen waren selbstverständlich unbegründet, nicht nur, weil direktdemokratische Verfahren ob ihres materiellen und strukturellen Kommunikations- und Organisationsaufwandes de facto die Ausnahme bleiben, sondern weil die Partizipationsinstrumente zumeist aus parlamentarischen Systemen hervorgegangen sind und sich in ihrer institutionellen Logik daran ausrichten. Nicht vergessen werden darf auch, dass Bürgerbeteiligung immer dann an ihre natürlichen Grenzen stößt, wenn die verantwortlichen Politikakteure sich vorbehalten, wofür sie Bürgerentscheidungen öffnen, um aus einer Vielzahl von politischen Themenmöglichkeiten bestimmte Sachbereiche herauszufiltern. Die Konzeptionen für Bürgerentscheidungen fallen in der Regel so einschränkend und “hürdenreich” aus, dass die “von oben” eingesetzte Bürgerbeteiligung eher spärlich den Weg ins Ziel findet. Da die Ausgestaltung und die Durchführung der unmittelbaren Bürgerbeteiligung in repräsentativen Demokratien außerdem parlamentarischen Wahlregeln beziehungsweise Abstimmungsgrundsätzen unterworfen ist, ist ein Strukturbruch im demokratietheoretischen Beziehungsverhältnis zwischen repräsentativer Demokratie und den Instrumenten direkter Demokratie nicht zu erwarten.