Erhaltung der finanziellen Leistungskraft gemeinnütziger Nonprofit-Organisationen

Ein zunehmender Anteil der Wirtschaftsleistung wird von Einrichtungen erbracht, die sich sowohl von erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen als auch von staatlichen Einrichtungen unterscheiden. Diesen ist gemeinsam, daß sie, obwohl private Organisationen, nicht primär auf die Erzielung von Gewinnen, sondern auf Bedarfsdeckung ausgerichtet sind.¹ Da sie somit nicht in das herkömmliche Zwei-Sektoren-Modell von „Wirtschaft“ einerseits und „Staat“ andererseits einzuordnen sind, hat die Literatur diesen nichterwerbswirtschaftlichen oder Nonprofit-Organisationen (NPO) einen eigenen, den sogenannten „dritten Sektor“ zugewiesen.² Ausgehend von der Frage, wodurch sich NPO konkret von profitorientierten Unternehmen bzw. staatlichen Einrichtungen unterscheiden (1 B I 1), soll nachfolgend dargestellt werden, warum es zur Entstehung von NPO kommt und warum diese einzelne Bereiche unserer Wirtschaft, wie etwa das Krankenhauswesen, bis heute dominieren (1 B I 2), obwohl sie in der Wahl ihrer Finanzierungsstrategie sehr viel weniger Spielraum haben als die kommerzielle Konkurrenz (1 B II).

Der Begriff des „dritten Sektors“ unterstellt, daß es sich hierbei um einen Bereich von Organisationen mit gemeinsamen Merkmalen handelt. Wie in den USA ist die Nonprofit-Organisation aber auch in Deutschland keine eigenständige Rechtsform, sondern eine rechtstatsächliche Erscheinung, die im Gewand der verschiedensten gesellschaftsrechtlichen Formen existieren kann und daher rechtsformübergreifend definiert werden muß.

Vermögen und Einkünfte, die gemeinnützigen Zwecken dienen, werden steuerlich geschont,³³⁹ weil damit Ziele verfolgt werden, die im Interesse der Allgemeinheit liegen. Die AO stellt gemeinnützige, mildtätige und kirchliche Zwecke gleichberechtigt nebeneinander, wobei in der Literatur der Begriff der Gemeinnützigkeit regelmäßig pars pro toto für alle drei Kategorien verwendet wird (Gemeinnützigkeit im weiteren Sinne).³⁴⁰ Das Ziel, solche Tätigkeiten von der Steuerbelastung auszunehmen, zieht notwendigerweise die Frage nach sich, bis wohin sich ein Handeln noch in einem dem einzelnen zumutbaren Rahmen hält und ab wann es der Gesellschaft eine Begünstigung wert ist.³⁴¹

Zusammenfassend läßt sich somit feststellen, daß die für Nonprofit-Organisationen charakteristische Trennung von Eigentums- und Kontrollrechten⁵⁵⁹ erhebliche Auswirkungen auf die Struktur des dritten Sektors hat. Die Anwendung der darauf aufbauenden ökonomischen Theorien auf den konkreten Fall des dritten Sektors in Deutschland zeigt zwar, daß auch historischen und institutionellen Faktoren erhebliches Gewicht zukommt;⁵⁶⁰ andererseits gibt der sogenannte non-distribution constraint Aufschluß über die zu erwartenden Principal-agent Probleme innerhalb der NPO. Insbesondere führt die Trennung von Eigentums- und Kontrollrechten zu einem gravierenden Kontrollproblem:⁵⁶¹ da niemand Anspruch auf den Residualgewinn hat, gibt es bei ökonomischer Betrachtungsweise auch keinen Anreiz zu kontrollieren, ob die Geschäftsführer der Organisation vernünftig arbeiten. Dieses Phänomen rationalen Desinteresses läßt sich in anderer Form auch bei kommerziellen Unternehmen beobachten,⁵⁶² wird dort aber durch den Kapitalmarkt kompensiert. NPO hingegen sind dem Kapitalmarkt weitgehend entzogen, so daß sich das Problem effektiver Kontrolle ihres Managements eher noch verschärft.

Die Grundannahme des neoklassischen Gleichgewichtsmodells besteht darin, daß die Marktform der vollständigen Konkurrenz gesamtwirtschaftlich wünschenswert ist.⁵⁶⁹ Allerdings ist spätestens seit den Arbeiten von Coase unumstritten, daß die Nutzung des Marktes als Koordinationsinstrument auch Kosten verursacht und daher mitunter Großunternehmen vorteilhafter produzieren können als die bei vollständiger Konkurrenz vorhandenen vielen kleinen Anbieter, da der Zusammenschluß verschiedener Funktionen einen Teil der am Markt entstehenden Transaktionskosten einsparen kann.⁵⁷⁰ Umgekehrt bedeutet die Entstehung größerer Einheiten auch eine Zunahme der Probleme innerhalb der Unternehmen, weil der Eigentümer der Firma seine Angestellten immer weniger überwachen kann und diese das Kontrolldefizit möglicherweise ausnutzen. Die aus dieser Überlegung entstandene Principal-agent Theorie gehört zum klassischen Instrumentarium der neuen Institutionenökonomik.⁵⁷¹

Als Gegenstand der Untersuchung wurden allgemeine Krankenhäuser in Deutschland ausgewählt. Nach einer Erhebung des Statistischen Bundesamtes gab es 1995 in Deutschland 863 öffentliche, 845 freigemeinnützige und 373 private allgemeine Krankenhäuser.⁶⁷⁸

Zusammenfassend lassen sich die oben (2 A II 6 c) gestellten Fragen somit folgendermaßen beantworten.

Wie bereits dargestellt,⁷⁶⁴ liegen Principal-agent Probleme vor, wenn die Informationsverteilung zwischen dem Prinzipal und seinem Agenten asymmetrisch ist und der Agent diese Situation aufgrund wenigstens partieller Interessenkonflikte opportunistisch ausnutzt.⁷⁶⁵ Dies kann auf verschiedenste Weise geschehen, etwa durch verminderten Arbeitseinsatz oder durch Ausgaben zur Steigerung des privaten Nutzens des Agenten. Letztlich werden sich Agency-Probleme stets dadurch ausdrücken, daß das betroffene Unternehmen weniger erfolgreich ist (niedrigerer Jahresüberschuß, höhere Kosten) als ein Unternehmen in derselben Situation, dessen Agenten entweder besser überwacht werden oder aber die asymmetrische Informationsvorteilung nicht oder in geringerem Maße ausnutzen.

Die These, daß Nonprofit-Einrichtungen aus Gründen rationalen Desinteresses weniger intensiv kontrolliert werden als ihre kommerziellen Konkurrenten,⁷⁹⁴ führt zu zwei Konsequenzen. Zum einen müßten NPO weniger effizient wirtschaften als Forprofits und zum anderen müßte das Management von NPO bestrebt sein, den frei verfügbaren Teil des Budgets zu steigern,⁷⁹⁵ was insbesondere die Bildung überhöhter Rücklagen beinhaltet. Der erste Teil der Hypothese, nämlich das angeblich schlechtere Wirtschaftsergebnis von NPO, ist bereits oben kritisch hinterfragt und verworfen worden.

Bevor aus den soeben dargestellten Ergebnissen der empirischen Studie jedoch allgemeine Schlußfolgerungen für das Gemeinnützigkeitsrecht gezogen werden können, muß zunächst erörtert werden, inwieweit diese Befunde auch allgemeine Gültigkeit haben. Eine Schwäche vieler Studien besteht darin, daß ihre Ergebnisse übermäßig generalisiert und auf Bereiche übertragen werden, die sich von der untersuchten Stichprobe zu sehr unterscheiden.⁸¹² Zur Beurteilung statistischer Verfahren werden dabei zwei Kriterien herangezogen, nämlich die Validität und die Wiederholbarkeit (auch Reliabilität).⁸¹³