Gemeinwohlpflichten von Politik und öffentlicher Verwaltung in der Stadt- und Raumentwicklung - das Recht auf Wohnen und das Recht auf Stadt

Zu den einschlägigen philosophischen Veröffentlichungen zum Gemeinwohl der letzten Jahrzehnte zählen die von Herfried Münkler, Karsten Fischer und Harald Bluhm 2001–2002 herausgegebenen vier Bände mit den Ergebnissen der interdisziplinären Arbeitsgruppe ‚Gemeinwohl und Gemeinsinn‘ sowie die Monographie von Christian Blum, Die Bestimmung des Gemeinwohls, Berlin 2015.

Zu den Vorwürfen gegen den Gemeinwohlbegriff vgl. etwa Bernd Ladwig, 2002, insbesondere S. 89–96.

Man denke etwa an die Agrarpolitik der Europäischen Union, die durch die Subventionierung der europäischen Landwirtschaft und ihrer Exporte dazu führt, dass viele Kleinbauern in Afrika sich nicht in ihrer Existenz erhalten können (vgl. die Bemerkungen des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der Vereinten Nationen vom Oktober 2018 zum Staatenbericht Deutschlands). Der Ausschuss empfiehlt Deutschland, „sich nachdrücklich für Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union einzusetzen und so dafür zu sorgen, dass Nahrungsmittelexporte in Entwicklungsländer die Landwirtschaft in diesen Ländern nicht in ihrer Existenz bedrohen, und sie im Einklang mit den Anstrengungen dieser Länder erfolgen, ihre lokalen Nahrungssysteme wieder zu stärken und in die lokale Nahrungsmittelerzeugung zu investieren“ (2019, S. 3, Abs. 13). Auch die Einführung von „Biosprit“ ist ein Beispiel für die Verletzung externer Gemeinwohlpflichten, sofern für die Herstellung Pflanzen verwendet werden, die in den Anbauländern als Grundnahrungsmittel benötigt werden.

Das „Menschenrecht auf Wohnen“ bezieht sich auf Artikel 11 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966. Dort heißt es: „(1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf einen angemessenen Lebensstandard für sich und seine Familie an, einschließlich ausreichender Ernährung, Bekleidung und Unterbringung, sowie auf eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen.“ (Hervorhebung E.B.; vgl. Mahler 2016). Zur Frage nach den Kriterien der Angemessenheit einer Wohnung vgl. UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991) sowie Abschn. 3.​2.​2.

Das „Aktionsprogramm ‚Hilfen in Wohnungsnotfällen‘“ des Landes Nordrhein-Westfalen spricht von „Wohnungsnotfällen“, „Menschen in Wohnungsnotlagen“ und „Wohnungsnotfallhilfe“ (Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalens 2018, S. 9).

Einen guten Überblick über die gegenwärtige Situation in Deutschland gibt der Bericht des Deutschen Instituts für Menschenrechte „Die Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland Juli 2018 – Juni 2019“, in dem die Lebensbedingungen von Wohnungslosen großen Raum einnimmt (vgl. DIMR 2019, S. 41–88). Im Vordergrund steht dabei die ordnungsrechtliche Unterbringung durch die Kommunen. Vgl. auch den Bericht der Sonderberichterstatterin (Menschenrechtsrat 2018).

Als Beispiel für ein solches ‚lediglich‘ objektives Recht kann auf das Recht auf Arbeit verwiesen werden (vgl. Bohlken 2012).

Dabei geht es nicht zuletzt auch darum, wer alles als Mitglied des Gemeinwesens betrachtet wird und damit anspruchsberechtigt ist. Wer die Mitgliedschaft auf die Bürger/innen begrenzen will, schließt bewusst einen Teil der Wohnbevölkerung aus, was aus partizipatorischen Gesichtspunkten problematisch ist; wer die Wohnbevölkerung für die relevante Bezugsgröße hält, wird vor den Fragen einer minimalen Aufenthaltsdauer und einer eventuellen Einschränkung von Zuwanderung (jenseits des Rechts auf Asyl) stehen. Diese theoretischen Überlegungen klingen zunächst sehr abstrakt, haben aber durchaus praktische Konsequenzen: So verfahren in Deutschland einige Kommunen und Städte nach der Strategie, sich für die Lage von Obdachlosen aus anderen EU-Ländern, insbesondere aus Osteuropa, nicht zuständig zu erklären (vgl. DIMR 2019, S. 69 und 57). Da die Obdachlosen darauf verzichteten, Ihre Ansprüche gegenüber dem Staat, dessen Bürger/innen sie sind, geltend zu machen, seien sie als „freiwillig wohnungslos“ zu betrachten und könnten nicht in der gleichen Weise Ansprüche erheben, wie obdachlose deutsche Bürger/innen.

Ein weiterer diskussionswürdiger Aspekt betrifft das inhaltliche Ziel der Nothilfe. Geht man davon aus, dass Obdachlosigkeit nicht nur Folge von Suchtkrankheiten oder psychischen Störungen sein kann, sondern auch selbst Ursache derselben, so wären nicht nur bestimmte, besonders gefährdende Situationen von Obdachlosigkeit bedrohlich, sondern mittel- und langfristig gesehen auch Obdachlosigkeit an sich.

Vgl. Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages: Sachstand. Recht auf Wohnen. Ausgestaltung und Rechtswirkung in den Verfassungen der Bundesländer und der EU-Mitgliedstaaten, WD 3 – 3000 – 120/19, S. 3.

„Dabei zielt das Recht auf Wohnen nicht auf die Bereitstellung einer spezifischen Wohnung durch den Staat ab. Der Staat muss aber in einer Gesamtstrategie durch gesetzliche und politische Maßnahmen darauf hinwirken, dass alle Menschen ihr Recht auf angemessenes Wohnen wahrnehmen können.“ (DIMR 2019, 45).

Ethisch vertretbar könnten allenfalls Ausgleichsforderungen sein, die Regierungen anderer Länder für im Ausland in Not geratene Bürger ihres Landes in Rechnung gestellt bekämen.

Ein Gesetzentwurf der Partei Die Linke, der am 14.01.2020 in den Bundestag eingebracht wurde, plädierte für einen neuen Artikel 14a im Grundgesetz. Dieser sollte folgendermaßen lauten: „(1) Jeder Mensch hat das Recht auf menschenwürdigen, diskriminierungsfrei zugänglichen und einkommensgerechten Wohnraum. (2) Die Räumung von Wohnraum ist unzulässig, wenn kein zumutbarer Ersatzwohnraum zur Verfügung gestellt wird.“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 19/16.479, S. 3, http://​dip21.​bundestag.​de/​dip21/​btd/​19/​164/​1916479.​pdf (zuletzt aufgerufen am 19.05.2020).

Siehe die obigen Ausführungen zum Begriff der Wohnungsnot. Die Rede von „Wohnungsnotfällen“ oder „Menschen in Wohnungsnotlagen“ (siehe Anm. 6) bringt diesen Punkt in der wünschenswerten Klarheit zum Ausdruck.

Auch die Rede von einem ‘sicheren Ort’ („the right to a secure place to live in peace and dignity, including access to land as an entitlement“ (Ziffer 8 e)) bleibt territorial unbestimmt.

Auch in Ziffer 20 wird die ersatzweise Umsiedlung („rehousing based on mutual consent”, CESCR 1997, S. 5) als Alternative zu staatlichen Schutzmaßnahmen genannt. „On mutual consent“ kann dabei als wichtige Stärkung der Rechte der Betroffenen gelesen werden, bedürfte aber wohl der rechtlichen Konkretisierung.

„Das Menschenrecht auf Wohnen zielt darauf ab, allen Menschen im Hoheitsbereich des Staates eine angemessene Unterkunft zu ermöglichen“ (DIMR 2019, S. 5; Hervorhebung E.B.).

Eine vergleichbare Skepsis gegenüber einem Recht auf Heimat kommt in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2008 zum Ausdruck. Den Kläger/innen, die durch die Zerstörung ihres Ortes durch die Erweiterung des Braunkohle-Tagebaus Garzweiler II ihr Recht auf Freizügigkeit bzw. ein davon abgeleitetes Recht auf Heimat verletzt sahen, wurde vom Gericht entgegengehalten, dass der Schutzbereich des Rechtes auf Freizügigkeit durch den Aufkauf der Grundstücke und durch die daran anschließende Umsiedlung nicht berührt sei. Sofern von einem Recht auf Heimat im Sinnes eines „freiwillig gewählte[n], identitätsstiftende[n], territorial bezogene[n] und gesicherte[n] Zusammenhang[s]“ gesprochen werden könne, sei ein solches an Eigentumsrechte bzw. an bestehende Eigentumsnutzungsrechte gebunden (Urteil 7 B 20.08 des Bundesverwaltungsgerichtes vom 29. September 2008).

Stellmacher und Brecht sprechen von einem „kollektive[n] Recht“ (2016, S. 5), Holm von der „kollektive[n] Wiederaneignung des städtischen Raums durch buchstäblich an den Rand gedrängte Gruppen“ (Holm 2011, S. 89).

Ihre praktische Umsetzung findet dieses Ergebnis gegenwärtig z. B. in der bundesweiten Verteilung von Flüchtlingen auf Bundesländer und Kommunen. Auch Vertriebene aus den Ostgebieten des ehemaligen deutschen Reiches wurden nach dem Zweiten Weltkrieg zum Teil nach Verteilungsplänen untergebracht.

Dieser Punkt betrifft insbesondere diejenigen Menschenrechte oder Gemeinwohlgüter, die weniger auf die negative Abwehr eines bestimmten staatlichen Handelns zielen als auf positive staatliche Schutz- oder Unterstützungsleistungen im Sinne der Daseinsvorsorge. Während bei den Abwehrrechten auf die Dürig’sche Objektformel zurückgegriffen werden kann, die jegliche Instrumentalisierung als Objekt staatlichen Handelns verbietet, stellt sich bei den meisten positiven Schutz- oder Fürsorgepflichten das Schwellenproblem.

Im Hinblick auf die Menschenrechte führt dies zu der Frage, an welcher Stelle man diese politisiert. Es gehört zur Geschichte wie zum Inhalt der Menschenrechte, dass diese immer auch als politische Größe, als emanzipatorischer Kampfbegriff gewirkt haben. Dieses Element der politischen Emanzipation kann einerseits auf der Ebene der Inhaltsbestimmung beibehalten werden. So verstanden geht es darum, möglichst viel an politischen Forderungen in den Gehalt der einzelnen Menschenrechte einzuschreiben.

Die hier eingeschlagene Strategie setzt hingegen darauf, die betreffenden Rechte und Güter zunächst minimalistisch zu definieren, um den Spielraum dann erst auf der Ebene der konkreten politischen Umsetzung auszuweiten, wobei zusätzlich zwischen der universalen Ebene des basalen und der partikularen Ebene des melioren Gemeinwohls unterschieden wird. Während die Güter der ersten Ebene logisch-abstrakt zu bestimmen sind und damit vergleichsweise ‚dünn‘ ausfallen, bietet die zweite Stufe des melioren Gemeinwohls allen Freiraum für Erweiterungen und verdichtete Ausgestaltungen eines kollektiven guten Lebens.

„Das ‚Recht auf die Stadt‘ – so ließe sich dieses Verständnis zusammenfassen – beschränkt sich also nicht auf die konkrete Nutzung städtischer Räume, sondern umfasst ebenso den Zugang zu den politischen Debatten über die künftigen Entwicklungspfade.“ (Holm 2011, S. 89).

Auch die im Rahmen von Governance-Modellen und des New Public Management implementierte Sicht des Bürgers als Kunde entspricht diesem ökonomischen Selbstverständnis. Zwar steht in den Governance-Modellen der Servicegedanke im Vordergrund, dem zufolge die Verwaltung Dienstleistungen erbringen soll. Die starken wirtschaftlichen Konnotationen, die mit den Begriffen der Dienstleistung und des Kunden verbunden sind, lassen sich jedoch nicht einfach beiseiteschieben: „Auch wenn die Rede, Verwaltungen sollten Antragsteller wie Kunden behandeln, gut gemeint ist und Staatsangestellte davon abbringen soll, Bürger wie Untertanen zu behandeln, geht sie am Wesen der bestehenden Beziehung vorbei. Bürger sind weder Untertanen noch Kunden. Das heißt auch: Die öffentliche Verwaltung ist von ihrem Wesen her kein Wirtschaftsunternehmen.“ (Rippe 2010, S. 18). Und längst nicht alle Bürger/innen sind Kunden/innen im Sinne des homo oeconomicus.

Im Bereich des melioren Gemeinwohls schwächt sich dieser Primat dadurch ab, dass die entsprechenden öffentlichen Aufgaben bzw. deren Erfüllung zwischen Staat und Zivilgesellschaft aufgeteilt werden können.

In diesem Sinne fordert beispielsweise die AWO „eine konsequente Zurückgewinnung kommunaler Steuerungsmöglichkeiten bei der Versorgung von Menschen, die sich auf dem freien Wohnungsmarkt nicht durchsetzen können“ (AWO 2018, S. 15).

„In der Praxis führt das dazu, dass Betroffene teilweise für längere Zeit sehr problematischen hygienischen Verhältnissen ausgesetzt sind, nur wenig Raum und kaum Privatsphäre haben. Sie erleben Konflikte, haben Angst vor Gewalt und bekommen wenig Unterstützung bei der Suche nach einer eigenen Wohnung“ (DIMR 2019, S. 42).

Vgl. ASPA, Practices, Art. 3 c und 4.

„Eine Fachstelle bündelt die verschiedenen Kompetenzen und Leistungen weitgehend an einer zentralen Stelle. Evaluationen einzelner Fachstellen und Studien zeigen, dass eine solche Bündelung der Kompetenzen und Leistungen dazu führen kann, wohnungslose oder von Wohnungslosigkeit bedrohte Menschen bedarfsgerecht und zügig zu versorgen. Deutschlandweit gibt es etwa 120 Fachstellen zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit. Während Fachstellen in Nordrhein-Westfalen bereits in einem Großteil der Kommunen eingerichtet wurden, sind sie im Rest Deutschlands eher die Ausnahme.“ (DIMR 2019, S. 64).

„Der Zugang zu den persönlichen Hilfen nach §§ 67 ff. SGB XII wird generell als hochschwellig beschrieben: Die Bewilligung setzt eine umfangreiche Antragsbegründung, einen Hilfeplan, gegebenenfalls Hilfeplangespräche, teilweise Hilfekonferenzen voraus.“ (DIMR 2019, S. 73).

Vgl. DIMR 2019, S. 61.

Ebd.

Der Begriff Gemeinwesen ist vieldeutig. Er reicht von einzelnen Kommunen über den deutschen Staat bis hin zu supranationalen Gebilden wie der EU. Er wurde hier bevorzugt für den (National-)Staat verwendet, da bei diesen zentrale gesetzgeberische Befugnisse angesiedelt sind.