Handbuch zur Verwaltungsreform

Es ist keineswegs selbstverständlich, das politische Gemeinwesen als „Staat“zu verstehen. Von Staaten als von der Person des Herrschenden unabhängigen Kärperschaften oder Anstalten kann im Wesentlichen erst in der Neuzeit die Rede sein. Aber auch moderne Gemeinwesen unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Staatlichkeit, wobei deutliche Unterschiede zwischen Kontinentaleuropa und dem angelsächsischen Raum bestehen. Das angelsächsische government“hat eine wesentlich engere Bedeutung als der kontinentaleuropäische Staatsbegriff; es umfasst beispielsweise nicht die richterliche Gewalt. Ebenso fehlt dort die klare Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Recht und damit auch die für den Kontinent wegleitende Vorstellung getrennter Ordnungsprinzipien für den „Staat“und die „bürgerliche Gesellschaft“.

Die Funktion, gesellschaftlich verbindhche Entscheidungen herbeizuführen und durchzusetzen, lässt sich immer weniger an den Staat binden: Die äußere Souveränität kann angesichts der transnationalen politischen Verflechtungen und der Internationalisierung der Wirtschaft genauso infrage gestellt werden wie die hierarchische Überordnung des Staates im „Inneren“gegenüber ausdifferenzierten und hochorganisierten gesellschaftlichen Teilsystemen (vgl. Scharpf 1992).

Nach dem traditionellen Verständnis zeichnet die Verwaltung durch Kompetenzen eine institutionelle Struktur sowie personelle und sachliche Mittel für einen Zuständigkeitsbereich aus, der durch Aufgaben wie durch ein Gebiet definiert wird. Im Alltagsverständnis verbindet sich mit der Verwaltung meistens die Vorstellung einer Behörde, also einer klar identifizierbaren Organisation. In der Verwaltungswissenschaft hingegen betrachtet man die Verwaltung auch als ein System bzw. ein multiorganisatorisches Gebilde, das entsprechend der Staatsorganisation und der Komplexität der Aufgaben vertikal wie horizontal differenziert ist. Diese Sichtweise impliziert, dass die Verwaltung ein Mehrebenensystem darstellt.

Eine Verwaltungsreform wird immer auch von dem zu Grunde liegenden Staatsverständnis geprägt. Ohne eine Reflexion der Ziele, die erreicht werden sollen und können, bliebe jede Reformbestrebung orientierungslos. Und die einzuschlagenden Wege sind durchaus nicht zwangsläufig vorgegeben; unterschiedliche Staaten verfolgen teilweise entsprechend ihren historischen Traditionen — teilweise aber auch in bewusstem Bruch mit diesen — ganz unterschiedliche Wege. Zugleich eint Reformer, Forschung und Publizistik, dass ein „weiter so“kaum zukunftsfähig ist. Welche Alternativen aber stehen zur Verfügung, die die Modernisierung des öffentlichen Sektors leiten könnten?

In ihrem Bericht über die Rolle des Staates in einer sich verändernden Welt hat die Weltbank als Strategie der Staatsmodernisierung eine Zwei-Stufen-Strategie vorgeschlagen und die beiden Strategie-Elemente wie folgt skizziert (Weltbank 1997):— Die Rolle des Staates seinem Leistungsvermögen anzupassen, ist das erste Element dieser Strategie. Wo die staatliche Leistungsfähigkeit gering ist, sollte sorgfältig abgewogen werden, wie — und wo — der Staat interveniert (…). Wenn sich die Regierungen besser auf die staatlichen Kernaktivitäten konzentrieren, die für die Entwicklung ausschlaggebend sind, wird dies ihre Effektivität steigern.— Das zweite Element der Strategie (…) besteht darin, die Leistungsfähigkeit des Staates durch die Kräftigung der öffentlichen Institutionen zu erhöhen (…). Dies bedeutet, staatliche Institutionen einem schärferen Wettbewerb auszusetzen, um ihre Effizienz zu erhöhen. Es bedeutet, die Leistung der staatlichen Institutionen zu steigern, die Bezahlung und die Anreize zu steigern (…).

Die öffentliche Verwaltung war und is vielfältig mit ihrem politischen und ökonomischen Umfeld verwoben. Was die Verwaltung wie tun soll (Vorgaben, Aufgaben) und wa sie tatsächlich tun kann (Handlungsspielraum), ergibt sich weit gehend aus der historischen Ausprägung dieses Umfeld-Verhältnisses; vorrangig zum Regierungs system („Staat“) und zur Wirtschaft, die beide ihrerseits in den gesellschaftlichen und demografischen Wandel einbezogen sind.

Verwaltung, hier immer verstanden als öffentliche Verwaltung, ist seit langer Zeit Objekt einer ganzen Reihe von wissenschaftlichen Disziplinen. In Deutschland sind dies traditionell die Jurisprudenz mit den hoch differenzierten Bereichen des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts, die Volkswirtschaftslehre vorrangig mit dem Fach Finanzwissenschaft, aber auch einer ökonomischen Theorie der Bürokratie, die Betriebswirtschaftslehre, die seit einiger Zeit eine eigenständige Verwaltungsbetriebslehre (ÖBWL) entwickelt oder die Organisations- und Verwaltungssoziologie, zudem Fächer wie Verwaltungsgeschichte, Verwaltungsgeographie und Verwaltungspsychologie. Auch eine Verwaltungspolitologie wurde bereits als Spezialgebiet der Politikwissenschaft vorgeschlagen.

Der über den englischen Sprachraum hinaus verwendete (Sammel-)Begriff „New Public Management“(hiernach: NPM) bezeichnet ein Bündel verwaltungspolitischer Reformstrategien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet werden. In diesem Zusammenhang wird daher häufig auch von einer „Mikroökonomisierung“öffentlicher Verwaltungen gesprochen. Die verschiedenen Strategien formten sich ursprünglich zu Beginn der Achtzigerjahre in Ländern mit angelsächsischer Staats- und Verwaltungstradition (Großbritannien, USA, Australien, Neuseeland) zu einem gemeinsamen Reformstrang, bevor sich vor allem auch in den skandinavischen Staaten und den Niederlanden — wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung — vergleichbare Reformbewegungen herausbildeten.

Wenn es überhaupt einen gemeinsamen Begriff gibt, der die Verwaltungsreformbestrebungen der 90er-Jahre umschreibt und ideal-typisch zuspitzt, dann ist es das Schlagwort vom „Neuen Steuerungsmodell“(NSM). Der Begriff wird inzwischen in so vielen Bedeutungszusammenhängen und mit so vielen Konnotationen verwendet, dass er in Deutschland weitgehend identisch geworden ist mit der aktuellen Diskussion über Verwaltungsmodernisierung und -reform.

Otto von Bismarck berichtete in seinen „Gedanken und Erinnerungen“ (S. 175/176), dass dem Zaren in den ersten Tagen des Frühlings im Sommergarten zwischen dem Pauls-Palais und der Newa in St. Petersburg ein Soldat aufgefallen sei, der „in der Mitte eines Rasenplatzes (…) stand. Da der Soldat auf die Frage, weshalb er da stehe, nur die Auskunft zu geben wusste: ‘Es ist befohlen’, so ließ sich der Kaiser durch seinen Adjutanten auf der Wache erkundigen, erhielt aber auch keine andre Aufklärung, als dass der Posten Winter und Sommer gegeben werde. Der ursprüngliche Befehl sei nicht mehr zu ermitteln. Die Sache wurde bei Hofe zum Tagesgespräch und gelangte auch zur Kenntnis der Dienerschaft.

Moderne und in jüngerer Zeit viel zitierte Staatskonzeptionen wie jene des Gewährleistungsstaates oder des aktivierenden Staates implizieren nicht nur eine Neudefinition der staatlichen Aufgaben im Sinne einer Aufgabenkritik, sondern schreiben dem Staat veränderte Handlungsweisen und Formen der Auf-gabenwahrnehmung zu. Die Verwaltung als ausführender Teil staatlicher Organisation ist von diesen Veränderungen gleichermaßen betroffen: nicht nur ändert sich ihr Aufgabenspektrum, sondern um als Gewährleistungsstaat zu agieren, muss insbesondere die staatliche Verwaltung als Gewährleistungsverwaltung handeln. Welche Auswirkungen das Staatsverständnis des Gewährleistungsstaates auf die öffentliche Verwaltung hat, wird im Folgenden genauer analysiert.

Rechtsvereinfachung und Entbürokratisierung gelten als wichtige Instrumente bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen. Im Außenverhältnis führen sie zu mehr Bürgernähe und erhöhen die Attraktivität des wirtschaftlichen Standorts. Im Innenverhältnis bedeuten Rechtsvereinfachung und Entbürokratisierung grundsätzlich Konzentration auf Kernaufgaben, mehr Flexibilität und dadurch schnellere Verwaltungsverfahren sowie geringere Kosten. Diese Effekte werden im Wesentlichen durch die Abkehr vom Max-Weber’schen Bürokratiemodell erreicht, welches insbesondere durch die Merkmale— hauptamtliches qualifiziertes Personal,— hierarchische Über-und Unterordnung,— eindeutige Kompetenzregelung und Spezialisierung,— Trennung von Amt und Person,— Regelgebundenheit,— Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit des Verwaltungshandelns

Die Formel „Wettbewerb“findet sich weder in der Selbstdeutung noch in der wissenschaftlichen Reflexion über das innere Funktionieren klassischer Bürokratien und Administration. Verwaltung verstand sich im Gegensatz zum Markt als wettbewerbsfreier Raum. Die Wettbewerb stimulierende und zugleich Koordination sichernde Funktion des Geldes im Markt war in der Administration ersetzt durch die Bindung an die Regeln des Rechts und der hierarchischen Koordinierung. Die Forderung nach mehr Wettbewerb konnte in einem solchen Bezugsrahmen nur die Über-führung von bisher staatlich-administrativ bewältigten Aufgaben in den Bereich der Marktwirtschaft bedeuten: Privatisierung.

Der Begriff Public Private Partnership (im Folgenden PPP) ist nicht ohne Grund nur als englische Wendung bekannt: Seinen Aufstieg verdankt er in erster Linie den Privatisierungs- und Deregulierungstrends unter Ronald Reagan in den USA und unter Margaret Thatcher in Großbritannien. Der Begriff und das Konzept selbst existieren schon länger und sind in der angelsächsischen Tradition verankert, auch privates Kapital und Know-how in staatliche Politik einzubinden. Solche Politikmodelle waren in Kontinentaleuropa — vor allem in Deutschland und Frankreich — lange Zeit eher ungewöhnlich, mit einer Ausnahme: In Deutschland wurde schon in den 20er-Jahren die kommunale und regionale Energieversorgung größtenteils auf einen Eigentumsmix von privatem Kapital und öffentlicher Finanzierung umgestellt, weil der Energiebedarf immer weiter anwuchs.

Mit dem Neuen Steuerungsmodell wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) Anfang der 90er-Jahre ein neues Verwaltungsleitbild in die Welt gesetzt: das Dienstleistungsunternehmen Stadtverwaltung. Eine schlanke kundenorientierte Verwaltung schien die passende Antwort auf die Anfang der 90er-Jahre einsetzende kommunale Haushaltskrise zu sein. Der Bürger wurde im Neuen Steuerungsmodell auf die Rolle des zahlenden Kunden und die kommunale Vertretungskörperschaft auf die Funktionen eines Aufsichtsrates reduziert. Das Neue Steuerungsmodell stieß jedoch bald auf ganz erhebliche Implementations- und Akzeptanzprobleme, und es wurde deutlich, dass die ökonomische Betrachtungsweise dem politischen Charakter der kommunalen Selbstverwaltung und den unterschiedlichen Rollen des Bürgers nicht genügend Rechnung trägt.

In den Verwaltungen ist der Einsatz von Informationstechnik (IT, auch Informations- und Kommunikationstechnik (IuKT)) eine treibende Kraft für Veränderungsprozesse. E-Government bietet die Chance, interne Verwaltungsabläufe grundlegend zu erneuern und sie nach außen zu öffnen. Bürger/innen wie Wirtschaft erwarten dabei durch elektronische Abläufe nicht nur eine raschere Bearbeitung ihrer Anliegen, sondern sie stellen auch erhöhte Anforderungen an die Transparenz des Verwaltungshandelns und wollen an politischen Prozessen direkter teilhaben.

Ziele spielen beim „Neuen Öffentlichen Minagement“ bzw. im „Neuen Steuerungsmodell“ eine wichtige Rolle: als politische Zielvorgaben für das Handeln der Verwaltung, als Zielvereinbarung zwischen Verwaltungsspitz und verselbstständigten Verwaltungseinheite (Kontraktmanagement) bzw. „Kernverwaltung“ und ausgegliederten Aufgabenbereichen, als Verständigung über Teilziele, die sich aus übergeordneten Zielen ergeben, innerhalb einer Verwaltungseinheit, als fester Bestandteil von Mitarbeitergesprächen, die in personenbezogenen Zielvereinbarungen münden sollen.

Hierarchieabbau und Dezentralisierung, die Delegation von Aufgaben und Verantwortung innerhalb und zwischen Organisationen, flache Organisationen an Stelle steiler Hierarchien, dezentrale Ressourcenverantwortung und Cost-Center sind Kernpunkte der aktuellen Diskussion über neue Steuerungsinstrumente in der öffentlichen Verwaltung. Ihren Ausgangspunkt haben sie in noch stärkerem Umfang als die übrigen Konzepte der Verwaltungsmodernisierung in Entwicklungen im privaten Sektor und der neueren Managementdiskussion und -literatur, die doit gewöhnlich unter dem Schlagwort des „Lean Management“ zusammengefasst werden.

Bei der Gestaltung von Leitungsstrukturen öffentlicher Organisationen haben sich in den letzten Jahren großere Veränderungen ergeben. Vor allem im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung, bei den Trägern der kommunalen, sozialen, funktionalen und akademischen Selbstverwaltung, lässt sich beobachten, dass bestehende Leitungsstrukturen hinterfragt und zum Teil recht einschneidend reformiert wurden. Die Neuordnung von Leitungsstrukturen wird durch unterschiedliche Trends bestimmt. Einerseits werden interne und externe Kontrollmechanismen ausgebaut und Entscheidungskompetenzen zentralisiert bzw. auf einzelne Personen konzentriert, um auf diese Weise die Effizienz der Steuerung zu optimieren. Es gibt aber auch Gegentendenzen: Entscheidungskompetenzen werden dezentralisiert und auf „Teams“ delegiert, partizipative Steuerungsformen werden implementiert.

Mit dem New Public Management findet seit Beginn der 90er-Jahre ein Reformprozess in den öffentlichen Verwaltungen in Deutschland statt. Mangelnde Wirtschaftlichkeit bei sich verschärfenden ökonomischen Sachzwängen, Unzufriedenheit mit den bestehenden Strukturen und Prozessen sowie ein Modernisierüngsruckstand im internationalen Vergleich waren Hauptgründe, die die Reformanstrengungen auslösten.

Die Organisation öffentlicher Verwaltungen ist vielfach nach Zuständigkeiten, nicht aber notwendigerweise entsprechend den Zielsetzungen und Abläufen ihrer Aufgaben organisiert. Unterschiedliche Zuständigkeiten, die zur Erledigung einer Aufgabe berücksichtigt werden müssen, werden durch aufwändige Mitzeichnungsverfahren integriert, ohne dass es — insbesondere bei Überschreitung von Ressortgrenzen — zu einer echten Kooperation kommen würde. Mit der Perspektive der aus der Zuständigkeit abgeleiteten unterschiedlichen Ziele kommt es in der Regel zu einer Negativ-Koordination, die gewährleistet, dass keine Interessen verletzt, nicht aber, dass sie effizient auf die Erledigung der Aufgaben abgestimmt werden. Damit wird dem hohen Koordinierungsbedarf auf dem Niveau des kleinsten gemeinsamen Nenners Rechnung getragen.

Unternehmen wie Behörden stehen vor der Herausforderung, komplexe Problem- und Aufgabenstellungen in immer kürzerer Zeit und in einem festgelegten Kostenrahmen abzuwickeln. Dies gilt insbesondere fur Großprojekte wie z.B. flächendeckende Organisationsuntersuchungen, die Einführung eines betriebswirtschaftlichen (internen und externen) Rechnungswesens, die Einführung komplexer Software-Produkte oder den Aufbau des E-Governments.

Verwaltungsreform strebt einen geplanten Wandel an, und der Einsatz von Informations-und Kommunikationstechnik bewirkt, ob nun geplant oder ungeplant, jedenfälls vielfaltige Wandlungsprozesse in den öffentlichen Verwaltungen. So kann es nicht verwundern, dass die Themen der Reform und der Informatisierung von Beginn an schon immer eng miteinander verflochten waren. Wenn versucht wurde, diese Verknüpfung auf einen einfachen Nenner zu bringen, so hat dies zu zwei gegensätzlichen Erklärungsmustern geführt: Die „Ka-talysatorthese“sieht die IuK-Technik als Unterstützerin der Reform, weil sie bestehende Arbeitsprozesse verändert, alte Machtbastionen untergräbt und neue Gestaltungsformen ermöglicht.

Die effiziente Nutzung des in Organisationen verfügbaren Wissens ist im erwerbswirtchaftlichen Bereich seit längerem als strategischer Erfolgsfaktor erkannt. Für viele Unternehmen ist Wissensmanagement ein selbstverständliches Instrument; die lernende Organisation zählt seit Jahren zu den gängigen Leitbildern.

Seit Ende der 1990er-Jahre richtet sich das Interesse der Verwaltungsreformer zunehmend auf die Konzepte Verwaltungskultur, Change Management und lernende Organisation. Die Popularität dieser Konzepte resultiert aus den Umsetzungsschwierigkeiten des Reformprozesses und der wachsenden Kritik an verschiedenen Reorganisationskonzepten und -strategien (Lean Management, Business Process Reengineering). Es wurde zunehmend deutlich, dass die Entwicklung von strategischen und organisationalen Soll-Konzepten weniger schwierig ist als das Schließen der Lücke zwischen dem Soll- und dem Ist-Zustand. Diese Transformation ist offensichtlich komplexer als die Skizzierung von neuen Prozessabläufen und Strukturen.

Mit Personalmanagement werden alle betrieblichen Managementfunktionen bezeichnet, die sich unmittelbar oder mittelbar auf die Beschäftigten eines Betriebes richten. Management bedeutet dabei allgemein die sach- und personenbezogene Steuerung von Betrieben. Sowohl private wie öffentliche Unternehmungen, Nonprofit-Organisationen und öffentliche Verwaltungen werden als Betriebe angesehen. Personalmanagement findet daher sowohl im privaten wie im offentlichen Sektor Anwendung. Im Folgenden steht das öffentliche Personalmanagement im Vordergrund. Personalmanagement ist derjenige Teil des betrieblichen Personalwesens (= Oberbegriff), der Planung, Steuerung und Kontrolle des betrieblichen Personals zum Gegenstand hat.

Allgemeine Zielsetzung jeder Dienstrechtsreform ist es, die Aufgabenerfüllung im öffentlichen Dienst zu verbessern. Diese Zielsetzung hat unter dem herkömmlichen Staatsverständnis mit der zurzeit zunehmend ökonomisch ausgerichteten Betrachtungsweise (Stichwort „Globalisierung“) einen derartig hohen Grad an Plausibilität, dass man fast von einer Tautologie sprechen kann. Dementsprechend finden sich hier auch die Methoden der ebenfalls auf Effizienzsteigerung angelegten (allgemeinen) Verwaltungsreform wieder. In ihrer prozesshaft angelegten verwaltungsreformerischen Vorgehensweise müssen die Lander auch über die gesetzlichen Grundlagen verfügen, die ihnen korrespondierend ermföglichen, die Zielsetzung des Reformprozesses ergebnisorientiert voranzutreiben.

Werte, Ethik und Moral sind Themen, die sich in der öffentlichen Verwaltung seit einigen Jahren zunehmender Aufmerksamkeit erfreuen. Empirische Untersuchungen darüber, welche Werte im öffentlichen Dienst vorherrschen, werden ebenso angestellt wie normative Überlegungen, welche Werte man denn überhaupt für wünschenswert hält. Schließlich folgt aus beiden Fragen die Überlegung, wie man den Soll- und den Ist-Zustand am besten in Einklang bringen kann, was also zu tun ist, damit die Werte, die man für die richtigen hält, auch tatsächlich verinnerlicht und umgesetzt werden. Über alle drei Fragen, welche Werte es gibt, welche es geben sollte, und wie man die richtigen Werte am besten vermittelt, gibt es in Theorie und Praxis höchst kontroverse Auffassungen.

Führung wird im Folgenden als ein Teil der Steuerungsleistungen des Managements von Organisationen — als eine Managementfunktion — konzipiert. Führung ist Teil eines umfassenderen Managementprozesses, der in der Regel durch die Funktionen Planung, Organisation, Personaleinsatz, Führung und Kontrolle beschrieben wird (vgl. Steinmann/Schreyögg 2000; Staehle 1999). In diesem konzeptionellen Rahmen lässt sich Führung auch als eine Form direkter, persönlicher Einflussnahme zwischen zwei Personen kennzeichnen, die nicht identisch ist mit Unternehmens- oder Verwaltungsführung schlechthin. Von so verstandener Führung sind nicht-personale, unpersönliche, nicht direkte Möglichkeiten der Verhaltenssteuerung (sog. Führungssubstitute) abzugrenzen, etwa über Hierarchisierung, Stellenbildung, Entlohnungs- oder Personalentwicklungssysteme.

Die Verwaltung und mit ihr der gesamte öffentliche Dienst unterliegen einem tief greifenden Wandel. In vielen Verwaltungen wurde bereits eine ergebnis- oder wirkungsorientierte Steuerung eingeführt. Produkte wurden gebildet und Prozesse neu definiert. Für Schulen werden Bildungsstandards und eine höhere schulische Eigenverantwortlichkeit diskutiert. Der Lehrer wird nicht mehr nur als Wissensvermittler gesehen, sondern verstärkt als Sozialpädagoge entdeckt. Das Steuerrecht soll radikal vereinfacht werden. E-Government als eine weitere Säule eines Qualitätsmanagements steht vor der Tür. In der Arbeitsverwaltung entstehen mit den Personalserviceagenturen nicht nur neue Aufgaben, sondern auch neue Kulturmodelle. Besondere Dienste werden ausgelagert. Demzufolge entstehen im öffentlichen Dienst auch neue Rollen mit neuen Anforderungen.

Unter einem Anreiz kann jede Form der Auszahlung verstanden werden, die eine Organisation an ihre Mitglieder weitergibt, um deren Leistungsbeiträge zu sichern. Die Mehrzahl der Anreize sind geplante Anreize, z.B. in Form eines Grundgehaltes, Prämien, Beförderungen etc. Viele Anreize sind aber von der Organisation weder intendiert, noch kann sie Einfluss auf diese Anreize nehmen. Hierbei handelt es sich z.B. um Gruppenzugehörigkeit oder gute informelle Beziehungen. Darüber hinaus kann unterschieden werden in materielle und immaterielle Anreize. Im ersten Fall konzentrieren sich die Ausgleichszahlungen auf finanzielle Äquivalente. Im zweiten Fall bietet die Organisation weitere Möglichkeiten der Bedürfnisbefriedigung, z.B. interessante Arbeitsinhalte und Verantwortung.

Als zu Beginn der 1990er-Jahre die Diskussion um die „Neuen Steuerungsmodelle“als Konzept der Verwaltungsmodernisierung einsetzte, wurde der Rolle der Beschäftigten vielfach ein hoher Stellenwert zugemessen — Mitarbeiterbeteiligung wurde zu einem Schlüsselbegriff. Die damit verbundenen Zielsetzungen lassen sich umschreiben mit dem englischen Begriff „Empowerment“. In allgemeinen Lexika wird „to empower“um-schrieben mit „give power or authority to act“; die Beschäftigten sollen also in die Lage versetzt werden zu handeln, und zwar nicht im Sinne einer bloßen Ausführung von Vorschriften und Anweisungen, sondern in eige-ner Verantwortung. Mit der Debatte um den „aktivierenden Staat“und die „Bürgerkommune“gewinnt das Empowerment zusätzliche Bedeutung (Grünewald/Mezger 2004): Nur aktive Mitarbeiter können aktive Bürger unterstiitzen.

Da sich die Interessen der Verwaltung durch Veränderung des Verwaltungsumfeldes ebenso verändern können wie die der Beschäftigten im Lauf der personlichen Entwicklung, müssen sie regelmäfßig zwischen Mitarbeitern und Vorgesetzten abgestimmt werden. Regelmäßige Mitarbeitergespräche, auch Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräche genannt, gelten heute als das wichtigste Instrument einer systematischen Personalentwicklung. Im Sinne kooperativer Führung und wechselseitiger Beratung sollen sie Klarheit und Sicherheit hinsichtlich der zu bewaltigenden Aufgaben schaffen, die Zufriedenheit erhöhen und die Motivation verbessern und damit letztlich zu besseren Arbeitsergebnissen beitragen. Denn in leistungsorientierten Organisationen setzen optimale Erfolge neben einer horizontalen auch eine vertikale Zusammenarbeit voraus.

Beschäftigte des öffentlichen Dienstes und ihre Verbände fordern eine stärkere Einbeziehung in Projekte der Verwaltungsreform, die inzwischen auf allen staatlichen Ebenen stattfinden. Die Kritik richtet sich gegen mangelnde Transparenz der Reformziele sowie eine unzureichende Informationspolitik der Verwaltungsführungen. Andere dagegen — vornehmlich Führungskräfte — vertreten die Auffassung, dass Verwaltungsreform „von unten“eine Illusion sei. Die spezifische Streitkultur in der öffentlichen Verwaltung, starre Orientierung an Besitzständen sowie ein überwiegend auf Status-Quo-Sicherung abstellender Beschäftigtenschutz seien ungünstige Voraussetzungen für eine von den Beschäftigten mitgetragene Verwaltungsreform.

Aus dem Blickwinkel der betrieblichen Pesonalentwicklung zielt die Qualifizierung von Personal auf die Vermittlung von Kenntnissen, Fähigkeiten und Einstellungen, die für die Erbringung von Arbeitsleistungen in Or ganisationen relevant sind. Bedingung der wirksamen Erschließung dieser Ressource in betrieblichen Arbeitsprozessen ist die Aktivierung dieser Qualifikationen durch Individue in ihrem Leistungsverhalten.

Gender Mainstreaming (GM) ist ein strategischer Ansatz zur Gleichstellung von Frauen und Männern bei der Planung, Durchführung und Bewertung gesellschaftlicher Prozesse, der – ausgehend von der europäischen Union und der UN — Einzug in die bundesdeutsche Politik und Verwaltung genommen hat. Die konsequente Anwendung von GM führt durch systematische Berücksichtigung der Gleichstellung zur Optimierung der Arbeitsergebnisse. Im Zusammenhang mit der Verwaltungsmodernisierung ist Gender Mainstreaming bisher nur unzureichend diskutiert worden. Erste Erfolg versprechende Ansatzpunkte GM in der Personalentwicklung anzuwenden (bspw. im Beurteilungswesen, Mentoring und Gesundheitsmanagement) sind erkannt und auszuweiten.

Die Auffassung, dass Verwaltungsreform dem Zweck dienen müsse, die Kosten des öffentlichen Dienstes nachhaltig zu senken, war noch vor 10 Jahren nicht gerade populär. Es gab viele kritische Stimmen gegen eine Ausrichtung der Verwaltungsreform an fiskalischen Zielen. Angesichts der aktuellen Haushaltsprobleme der öffentlichen Hände, die nicht mehr ignoriert oder verdrängt werden können, erlangt dieser „harte“ Reformaspekt jedoch zunehmend höhere Priorität. Dies gilt umso mehr, als die personalwirtschaftlichen „Sünden der Vergangenheit“ ohne konsequentes Gegensteuern in wenigen Jahren die Handlungs- und Innovationsfähigkeit insbesondere der Bundesländer akut gefährden würden.

Modernes Verwaltungsmanagement sieht die offentliche Verwaltung unternehmensähnlich. Dem entspricht die Steuerungsphilosophie. Sie ist stark betriebswirtschaftlich geprägt. Am besten lässt sie sich mit dem Schlagwort ergebnisorientierte Steuerung von Geschäftseinheiten charakterisieren. „Geschäftseinheiten“ sind die in der jeweiligen Verwaltung gebildeten Organisationseinheiten, in Kommunalverwaltungen also Dezernate, Fachbereiche, Ämter usw. Sie sind die primären Anknupfungspunkte für Steuerungsmaßnahmen. Statt über den Markt erfolgt die Steuerung prinzipiell mittels eines hierarchischen Systems von Leistungs- und Finanzvorgaben. Die Ausführungen betreffen im Folgenden in der Regel die Kommunalverwaltung. Sie sind aber überwiegend auch auf die übrige öffentliche Verwaltung übertragbar.

In der Geschichte des modernen Verfassungsstaates gibt es einen engen Zusammenhang zwischen der Herausbildung demokratischer Strukturen und der Entwicklung einer transparenten Haushaltswirtschaft. Mitbestimmung über finanzwirtschaftliche Fragen, vor allem der Besteuerung, etwa durch „Stände“, gab es zwar schon in vorkonstitutioneller Zeit. Im Prozess des Machtzuwachses der Parlamente spielte der hart erkämpfte Einflussgewinn über öffentliche Einnahmen und Ausgaben zunächst vor allem als Schutz des Bürgers vor dem Staat und seinen Ausgabewünschen (Hof, Militär. Verwaltung) eine zentrale Rolle.

Das kameralistische Rechnungswesen der deutschen öffentlichen Verwaltungen entstand gegen Ende des 18. und Anfang des 19. Jahrhunderts in Österreich und den süddeutschen Ländern und entwickelte sich gemeinsam mit dem modernen Haushaltswesen und Haushaltsrecht. Heute als Bremse der Innovation im Kreuzfeuer der Kritik, gelegentlich schon gar als „Karnevalistik“ verspottet, galt die Kameralistik mit ihren ausdifferenzierten Instrumenten der Budgetkontrolle zur Zeit ihrer Entstehung auch für private Unternehmen als durchaus vorbildlich.

Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) und Verwaltungsmodernisierung sind untrennbar miteinander verbunden: Wer Verwaltungen erfolgreich steuern will, muss wissen, wie es um die Leistung seiner Institution steht und was diese Leistung kostet (Transparenz/Berichtswesen).

Die Schlagzeilen sind bedrohlich, „Kommunen droht ein neues Rekorddefizit“titelte bspw. „Die Welt“in einer Ausgabe Ende Januar 2003 — eine Situation, die jeden (Unternehmens-)Analysten in tiefen Schrecken versetzen würde. Aber nicht allein die kommunalen Haushalte sind in Bedrängnis geraten, Vergleichbares gilt auch für den Haushalt des Bundes bzw. der Länder. Aussagen zu „Haushaltssperren“, „pauschale Kürzungen“, „Streichen von freiwilligen Aufgaben“oder „Verkauf von Beteiligungen“machen allen Orten die Runde, die Einhaltung des so geannten Stabilitäts-Kriteriums (Überschreitung der Verschuldung der öffentlichen Haushalte um mehr als 3% des BIP) ist dauerhaft gefährdet.

Hochschulen, Großforschungseinrichtungen, Bibliotheken und Schulen bilden zusammengefasst als Bildungsbereich ein wichtiges Beispiel für den Einsatz neuer privatwirtschaftlicher Finanzierungs- und Betriebsformen. Vom Rasenmähen bis zur akademischen Lehre können Leistungen privat bereitgestellt werden. Neue Finanzierungsformen für bislang traditionelle öffentliche Aufgabenerfüllungen ermöglichen diese häufig kostengünstigere und qualitätsbewusstere Realisierung. Sie reformieren die öffentliche Verwaltung, indem sie zu neuen Aufgabenschwerpunkten (z.B. Vertragserfül-lungscontrolling), personalwirtschaftlichen Anforderungsprofilen (z.B. Managementqualifikationen) und Leitungsstrukturen (z.B. Gesamtverantwortlichkeiten) führen.

Die Forderung nach ökonomischem Verwaltungshandeln ist in Zeiten knapper öffentlicher Haushalte allüberall zu hören. Und Beobachter konstatieren in der Verwaltung auch durchaus einen Trend zur verstärkten Berücksichtigung ökonomischen Denkens. Aus rechtlicher Sicht steht hierfür der Begriff der Wirtschaftlichkeit (dazu 1.). Unbestritten ist, dass Wirtschaftlichkeit Bedeutung im Haushalts- bzw. Budgetrecht besitzt (dazu 2.). Anders verhält es sich hinsichtlich solcher Maßnahmen der Verwaltung, die nicht unmittelbar haushaltswirksam sind (dazu 3.).

Die Geschichte der Finanzkontrolle in Deutschland rankt sich um zwei grundsätzliche Probleme, nämlich die Fragen nach der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle und nach der Stellung im Machtgefüge zwischen Exekutive und Legislative.

Im Zuge der Reform der öffentlichen Verwaltung wird immer wieder eine Verstärkung der Management-Komponente in der Steuerung gefordert. Das dazu notwendige Instrumentarium — jedenfalls für die Steuerung innerhalb der Verwaltung — liefert das so genannte Verwaltungscontrolling. Obwohl es gerade in den neueren Reformen eine herausragende Bedeutung erhalten hat, ist die Forderung nach seiner Einführung bereits älteren Datums (Buschor 1987; Oechsler 1987). Offensichtlich handelt es sich hierbei um ein Grundelement der moderneren Betriebswirtschaftslehre, ohne das eigentlich keine geführte Organisation auskommen könnte.

Man stelle sich den Prozess der Jahresplanung z.B. beim VW-Konzern wie folgt vor: Wie viele Reifen welcher Marke sind einzukaufen und was dürfen sie kosten? Wie viel Stahl wird erforderlich sein, wie viele Mitarbeiter am Fließband? Ist der Zuschuss zur Werkskantine von 37 Cent je Mitarbeiter zu hoch, werden in den Büros zu viele Bleistifte verbraucht? Man stelle sich weiter vor, dass über all diese Fragen der Vorstand im Einzelfall entschiede. Und erst vier Monate nach Ende eines Geschäftsjahres würde VW anhand der Jahresbilanz erkennen, ob und inwieweit die getroffenen Entscheidungen richtig waren; wobei diese Bilanz kaum jemanden interessierte. Es ist klar, dass VW so nicht arbeitet. Warum erscheint es dann „normal“, dass in öffentlichen Verwaltungen so vorgegangen wird?

Die Bereitstellung eines Gutes, einer Dienstleistung oder auch die Erfüllung einer komplexen öffentlichen Aufgabe durchlaufen verschiedene Stufen oder Prozessebenen, die mit den der Kybernetik bzw. Systemtheorie entstammenden Begriffen Input (für den Ressourcen-, Mittel- oder Faktoreinsatz), Output (für das Faktorergebnis, den Ertrag oder die erbrachte Leistung) und Outcome (für die mit der Leistung erzielten Wirkungen) erfasst werden können. Als Output eines politischadministrativen Systems sind alle auf die Systemumwelt gerichteten Aktivitäten als Output zu bezeichnen, während als Input alle Ressourcen bezeichnet sind, die das politischadministrative System für die Erstellung dieses Outputs erhält.

Benchmarking bedeutet Lernen von „guten Ideen und Lösungen“. Wie viele andere Maagement- und Steuerungsinstrumente wurde Benchmarking im industriellen bzw. privatwirtschaftlichen Bereich entwickelt. Firmen wie der Kopierer-Hersteller Xerox oder die Kreditkartenfirma American Express gehören zu den Pionieren dieses Instruments, das darauf setzt, durch Vergleiche zwischen Einrichtungen herauszuflnden, wo für die eigene Organisation Verbesserungspotenziale bestehen und wie diese erschlossen werden können. Mittlerweile gehört Benchmarking in der Privatwirtschaft zu einem der wichtigsten Instrumente der Standortbestimmung und der Optimierung von Unternehmen.

Traditionell wird die Qualität der Leistungen öffentlicher Verwaltungen durch deren Rechtsbindung gesichert. Die Gesetzlichkeit und Rechtmäßigkeit des Handelns und damit eine Leistungserstellung, die jedem Bürger die gleichen Rechte und Leistungen bieten soll, gelten als die zentralen Steuerungsprinzipien des Rechtsstaates. Dabei werden nicht nur die Leistungen der öffentlichen Verwaltungen definiert, sondern durch Verfahrensvorschriften auch der Leistungserstellungsprozess und die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit geregelt.

Die Forderung nach besseren Instrumenten und Verfahren für die Gesetzgebung ist nicht neu. Schon der Staufer Kaiser Friedrich der Große hat 1244 auf die bis heute immer wieder geäußerten Unzulänglichkeiten von Gesetzen hingewiesen. Nach ihm „leiden zum Teil die Gesetze selbst wegen der neuen Vergehungen der Folgezeiten an nicht geringer Unzulänglichkeit. Darum fiel es uns zu, notwendige Hilfsmittel zu ersinnen, wie wir den Rost der alten Verordnungen mit der Feile unserer Pflege fortputzen und mit Rates Fülle das Unzulängliche ergänzen könnten“ (Staufer-Kaiser Friedrich II., 1244). Und Otto von Bismarck forderte mehr vorbereitende Analysen bei der Gesetzgebung. Für ihn ist es „(…) ein bedenklicher Irrthum (…), anzunehmen, daß unseren Gesetzen heut zu Tage die Prüfung und vorbereitende Arbeit zu Theil werde, deren sie bedürfen“ (Otto v. Bismarck, 1898).

Nach dem großen Schwung, den die KGSt Anfang der 90er-Jahre mit dem Neuen Steuerungsmodell in die öffentliche Verwaltung gebracht hat, scheinen sich die Wellen der Reformbewegung immer mehr zu legen. Auch in einigen Gebietskörperschaften und Institutionen, die sich intensiv um eine Modernisierung ihrer Strukturen und Verfahren bemühen, und bei manchen Personen, die zu den Promotoren und Trägern des Reformprozesses gehören, scheint sich eine gewisse Ernüchterung breitzumachen. Nachdem es in der Anfangsphase schnelle Erfolge bei der Entwicklung einzelner Elemente des Reformkonzepts gegeben hat, deutet nunmehr einiges darauf hin, dass die Umsetzung der Reform nur langsam vorankommt oder gar ins Stocken geraten ist.

Seit Mitte der Neunzigerjahre nehmen Verwaltungsreformen nicht nur in der wissenschaftlichen Debatte, sondern auch in den Verlautbarungen und Aktivitäten in der deutschen Verwaltung einen zunehmenden Raum ein.

Seit Anfang der 90er-Jahre scheint der Siegeszug von Verwaltungsmodernisierungsmaßnahmen unter dem Leitbild privatwirtschaftlicher Managementmodelle (New Public Management) kaum aufhaltbar. Ziel der Maßnahmen ist zum einen die Effizienzsteigerung der Verwaltung durch die Einführung dezentraler Ressourcenverantwortung und ergebnisorientierter Verfahren und zum anderen die Verbesserung der politischen Steuerungsfähigkeit des Verwaltungshandelns durch die Umgestaltung des Verhaltnisses zwischen Verwaltung und Politik. Obwohl insbesondere auf kommunaler Ebene nun auf jahrelange praktische Erfahrungen zurückgegriffen werden kann, gibt es nach wie vor erhebliche Implementationsprobleme vor allem im Bereich der Umgestaltung des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung, der „Sollbruchstelle Nr. 1“im Modernisierungsprozess.

In dem Maße, wie der gegenwärtige Modernisierungsschub vielfach mit dem Ziel verfolgt wird, die öffentliche Verwaltung und darüber hinaus den öffentlichen Sektor insgesamt tief greifend umzugestalten, stellt sich die dringende Aufgabe, Verlauf, Wirksamkeit und Ergebnisse dieser Modernisierungs- und Verwaltungspolitik selber zum Gegenstand von Evaluierung zu machen. Dies gilt umso mehr, als, wie maßgebliche Konzepte und Komponenten des NSM (Controlling, Berichtswesen, Benchmarking, Output-Indikatoren, Kennziffern, Markttransparenz usw.) verraten, die Schaffung von größtmöglicher Wirkungs fransparenz einen strategischen und instrumentellen Dreh- und Angelpunkt der gegenwärtig dominierenden Modernisierungsphilosophie bildet, und es nur konsequent ist, diese auf die Aufhellung und Überprufung ihrer eigenen Wirksamkeit anzuwenden.

Der Begriff „Europaischer Verwaltungsraum“(oder im englischen Sprachraum: European Administrative Space) hat eine noch junge Geschichte, deren Anfänge sich insbesondere auf den Vertrag zur Europäischen Union (Maastricht-Vertrag 1992) und die nachfolgenden Vorbereitungen zur EU-Osterweiterung zurückverfolgen las sen. Dabei wurde dieser Begriff weniger vom offiziellen Sprachgebrauch der Europäischen Union oder durch Legaldefinitionen geprägt. Vielmehr bildete sich das Konzept des „Europäischen Verwaltungsraums“im Rahmen einer verwaltungswissenschaftlichen und -politischen Debatte heraus, die vor allem aus dem Umfeld der Unterstützungsprojekte für den politischadministrativen Reformprozess in Mittel- und Osteuropa (SIGMA Programm) entscheidende Anstöße erhielt.