Individualisierender oder kollektivierender Sozialstaat – Pfadwechsel als Option?

Wir versuchen verschiedene sozialpolitische Handlungsoptionen gegeneinander abzuwägen und vermeiden deshalb den Ausdruck Krise, obwohl diese Redeweise auf eine lange Konjunktur zurückblicken kann. So frägt sich beispielsweise Peter Flora schon Ende der 1970er Jahre, ob der Wohlfahrtsstaat eher der Krisenerzeugung als der Krisenbewältigung dient (Flora 1979); Lutz Leisering etappiert den Weg des deutschen Sozialstaats in fünf Phasen: „Restauration (1949–1953), Ausbau (1953–1975), Konsolidierung (1975–1990), späte Expansion (1990–1995) und Krise (ab 1995)“ (Leisering 2003, S. 173); Christoph Butterwegge (2005) titelt: Krise und Zukunft des Sozialstaates.

Im Anschluss an Stephan Lessenich (2000, S. 40 f.) oder Franz-Xaver Kaufmann (2003, S. 16, Anmerkung 5) verwenden wir den Begriff Wohlfahrtsstaat zur Bezeichnung unterschiedlicher, historisch gewachsener Formen der Vergesellschaftung, während das Konzept Sozialstaat sich auf den sozialpolitischen Werdegang Deutschlands, respektive der zur gleichen Länderfamilie gehörigen Staaten bezieht.

Für eine detaillierte Analyse des historischen Wandels von Solidarität vgl. Rainer C. Baum (2011).

Laut Jean-Jacques Rousseau entsteht die bürgerliche Gesellschaft mit der Überführung von Grund und Boden in Privateigentum „Der erste, welcher ein Stück Land umzäunte, es sich in den Sinn kommen ließ zu sagen: Dieses ist mein, und einfältige Leute fand, die es ihm glaubten, der war der wahre Stifter der bürgerlichen Gesellschaft“ (Rousseau 1984, S. 93). An diesem Sachverhalt lässt sich Hegels Differenzierung von „Staat“ und „bürgerlicher Gesellschaft“ illustrieren. Während sich Rousseau noch damit begnügen konnte, die Landnahme als Artikulation und Befriedigung eines Bedürfnisses aufzufassen, bedarf es gemäß Hegel des Staates, um die Sicherheit des Eigentums zu gewährleisten (Hegel 1970, §157). Den Verlust der Möglichkeit zur Selbstversorgung infolge der Verrechtlichung des Grundeigentums schildert Kaufmann als Exklusionsvorgang und Ursache für die Verstädterung. Gerade in diesem Kontext setzt mit der elisabethanischen Armutsgesetzgebung von 1598/1601 die Rolle des Staates als Vermittler zwischen Staat und Gesellschaft im Sinne einer sozialstaatlichen Intervention ein (Kaufmann 2003, S. 45).

In seiner Auseinandersetzung mit Hegel schreibt Luhmann: „Die Gewohnheit, Staat und Gesellschaft zu unterscheiden, ist noch nicht zweihundert Jahre alt. Im Rückblick gesehen war sie der erste großartige Versuch, eine umfassende Theorie sozialer Verhältnisse auf eine Differenz zu gründen – und nicht mehr auf Einheit. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft macht sich unabhängig von Annahmen über einen Bauplan der Schöpfung, über ein Wesen des Menschen oder über einen Anfang bzw. ein Ende der Geschichte. Der Letztbezug der Theorie wird von Einheit auf Differenz umgestellt“ (Luhmann 1987, S. 67). Zur Entwicklung differenzierungstheoretischer Argumente in der Soziologie der Sozialpolitik vgl. Lutz Leisering (2005, S. 198–201).

Erfolgte in segmentären Gesellschaften die Integration über die Zugehörigkeit zu einer Familie oder einem Clan, in stratifikatorischen Gesellschaften beispielsweise über die Standeszugehörigkeit, dann wären in funktional differenzierten Gesellschaften allgemeine Integrationsregelungen grundsätzlich nicht vonnöten, weil die Individuen über multiple Mitgliedschaften in unterschiedlichen Funktionssystemen ins gesellschaftliche Ganze eingebunden sind (z. B.: wer als Arbeiter ins Funktionssystem der Wirtschaft inkludiert ist, kann gleichzeitig vom Funktionssystem Sport exkludiert sein). Zur Verhinderung dauerhafter und extremer Formen von Ungleichheit hält Luhmann eine Prise „mechanische Solidarität“ gleichwohl für zweckmäßig (Luhmann 1995, S. 246, 249 ff.).

Assoziationen in der Gestalt zivilgesellschaftlicher Einrichtungen verbreiteten sich als Vereine und philanthropische Vereinigungen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts sehr stark (Hoffmann 2003). Eine enger auf Selbsthilfe orientierte Genossenschaftsbewegung (z. B. Produktions- und Konsumgenossenschaften (Konsumvereine), Landwirtschaftliche Genossenschaften, Wohnbaugenossenschaften, Kredit- und Spargenossenschaften (Raiffeisenkassen, Spar- und Leihkassen), Nutzungsgenossenschaften, Verwertungs- und Absatzgenossenschaften) begann sich ca. ab Mitte des 19. Jahrhunderts zu entwickeln. Entsprechende Assoziationen treten in unterschiedlichen organisatorischen Formen auf (von Ad-hoc Gruppierungen über NGOs bis zu öffentlich-rechtlichen Körperschaften) und können in diversen Traditionen verwurzelt sein (z. B. in bildungsbürgerlichen, religiösen, karitativen oder philanthropischen Varianten des Paternalismus), in den Ideengebäuden des reformistischen Sozialismus (z. B. in der Nachfolge. L. Blancs oder L.-A. Blanquis), oder auch in der anarchistischen Auslegung des Mutualismus (vgl. P.-J. Proudhon, der bekanntlich auch Durkheims Vorstellung von Solidarität beeinflusste) (Brassel-Moser 2008). Amitai Etzioni bezeichnet diese zivilgesellschaftlichen Assoziationen aus einem kommunitaristischen Blickwinkel als „a third alternative, indeed sector (…) between the state and the market“ (Etzioni 1973, S. 314). Zu anderen Erklärungsansätzen von Zivilgesellschaft vgl. Adalbert Evers (2013).

Neben der Ausgestaltung nationaler Polities, u. a. parlamentarische vs. direkte Demokratie, ist insbesondere auch die Organisation des Staatswesens (u. a. Zentralismus vs. Föderalismus) diesbezüglich relevant.

In der Literatur wird in der Regel zwischen a) funktionalistischen Ansätzen, die von modernisierungstheoretischen Annahmen ausgehen, b) konflikttheoretischen oder Machtressourcenansätzen, welche auf die Mobilisierung der politischen Lager und ihre Repräsentation in den Parlamenten und Regierungen fokussieren sowie c) institutionalistischen Ansätzen, welche die Wege der Lösung konkreter sozialer Probleme ins Zentrum stellen, unterschieden (Lessenich 2000, S. 43–51; Kaufmann 2003, S. 27–29; Schmidt et al. 2007; Conrad 1996). Franz-Xaver Kaufmann schreibt: „Offensichtlich widersprechen sich diese drei Erklärungsansätze nicht grundsätzlich; sie bringen vielmehr unterschiedliche Aspekte der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung in den Vordergrund und können mit Bezug auf viele Fragestellungen als sich ergänzende Perspektiven eingesetzt werden. Das gilt sowohl für die Analyse wohlfahrtsstaatlicher Arrangements im Ganzen als auch für spezifischere Analysen bestimmter institutioneller Aspekte der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung.“ (Kaufmann 2003, S. 29).

Wir beziehen uns hier auf den „Westen“ Europas und klammern die Region des ehemaligen „Ostblocks“ aus.

Über den Sinn oder Unsinn typologisierender Ansätze lässt sich trefflich streiten. Auf der einen Seite wird auf Typenbildungen verzichtet. So beschreibt z. B. Franz-Xaver Kaufmann die sozialpolitischen Entwicklungspfade als Varianten der Lösung von Modernisierungsproblemen vor dem Hintergrund länderspezifischer normativer Grundlagen und Diskurse. Auf der anderen Seite finden sich schon früh Versuche, die institutionellen Ausformungen sozialpolitischer Steuerung zu gruppieren, so etwa mit der Unterscheidung zwischen Beveridge- und Bismarckländern oder der Unterscheidung zwischen dem „Residual Welfare Model“, dem „Industrial Achievement-Performance Model“ und dem „Institutional Redistributive Model“ (Titmuss 1974). Populär wurde der typologische Ansatz insbesondere mit den Studien Gøsta Esping-Andersens (1990), obwohl „sein Ansatz weder wesentlich über den bereits in den 50er Jahren von Richard Titmuss (1974) entwickelten hinausgeht noch diesen empirisch innovativ belegt“ (Borchert 1998, S. 137). Angesichts der aktuellen Vielfalt konkurrierender Typologien ist Peter Baldwins süffisante Bemerkung: „Ohne Zweifel ließen sich ebenso viele Kategorien von Wohlfahrtsstaaten ausmachen wie die Engländer Religionen haben oder die Franzosen Soßen. Vermutlich könnten sich immer nur wenige Beobachter darüber verständigen, in welche Kategorie ein bestimmtes Land gehört, aber sicherlich wäre sich die überwältigende Mehrheit darin einig, dass die europäischen Staaten zusammen in keine dieser Kategorien passen. Spätestens wenn die Zahl der Typen die Anzahl der Fälle erreicht, die sie angeblich klassifizieren, hat sich die Mühe um Typologisierung erledigt“ (Baldwin 2003, S. 57) nicht von der Hand zu weisen. Als heuristisches Verfahren halten wir die typologische Methode für zweckmäßig. Im Unterschied zu Gøsta Esping-Andersen zielen wir nicht auf eine Typologisierung nationaler wohlfahrtsstaatlicher Institutionen, sondern versuchen Länder mit vergleichbaren Modernisierungstrajektorien zu gruppieren.

Darunter fassen wir sowohl die Massenbewegungen jedweder Couleur sowie die Interessenverbände relevanter Teilgruppen der Bevölkerung.

Die unterschiedenen Länderfamilien überschneiden sich ohne Zweifel stark mit den Regimetypologien von Richard Titmuss (1974, S. 30 ff.) und Gøsta Esping-Andersen (1990). Während diese jedoch die wohlfahrtsstaatliche Regimezugehörigkeit an den erzielten institutionellen Erfolgen festmachen und „damit weder die Motive, d. h. die Zusammenhänge zwischen sozialen Problemlagen, ihrer soziokulturellen Definition und den politischen Auseinandersetzungen einerseits, noch die gesellschaftlichen Wirkungen von Sozialpolitik […] zureichend berücksichtig[en]“ (Kaufmann 2003, S. 29), versuchen wir die Länderfamilien aus historisch gewachsenen cleavage-Konfigurationen und den mit diesen korrespondierenden Wertefundamenten zu begreifen.

Rokkan benutzt zur Bezeichnung des Städtegürtels auch den Ausdruck „épine dorsale“ oder Rückgrat (Rokkan 2000, S. 219).

Anders als das Esping-Andersen (1990) nahelegt, entwickelte sich der Einfluss der Sozialdemokratie (umverteilungsorientierte Sozialpolitik) erst später.

Laizistisch sind insbesondere die frankophonen Länder. In Frankreich (tendenziell auch in Belgien), kommt es aufgrund eines starken Nationalbewusstseins und einer traditionell zentralistischen Politik zu einer weitgehenden Spaltung von Kirche und Staat. In vielen anderen Ländern (z. B. Deutschland, Österreich aber auch die Länder der Gegenreformation) finden sich demgegenüber starke Interessensgruppen mit ausgeprägten ultramontanen politischen Haltungen.

Eine Ausnahme bilden diesbezüglich Belgien und Teile Frankreichs (Therborn 1995, S. 69).

Für eine detaillierte Erörterung der Konzepte Korporationen, Korporatismus, respektive Neokorporatismus fehlt hier der Raum. In der Regel wird Korporatismus als Gegenbegriff zur Marktwirtschaft definiert. Während der Korporatismus auf gesellschaftliche Konsense abzielt, die durch Interessenvertreter und Verbände ausgehandelt werden, fokussiert die Marktwirtschaft auf die Koordinationsfunktion wettbewerblich organisierter Märkte. In der Literatur wird ferner zwischen dem autoritären Korporatismus und dem demokratisch-liberalen (Neo-)Korporatismus unterschieden. Im Kern geht es um die Einbindung von Interessensverbänden in die staatlichen Entscheidungsprozesse (z. B. in Form tripartiter Arrangements). Eine detaillierte komparative Analyse hat Alan Siaroff (1999) vorgelegt. In der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung verwendet u. a. Charles Ragin (1994) das Konzept. Er zählt Österreich, Belgien, Finnland, Frankreich und Italien zu den korporatistischen Ländern, während er Deutschland als undefiniert bezeichnet. Walter Korpi und Joakim Palme (1998) ordnen Österreich, Belgien, Frankreich, Deutschland und Japan dem korporatistischen Typus zu.

Franz-Xaver Kaufmann operationalisiert die soziokulturellen Motive über die unterschiedliche Wahrnehmung der sozialen Frage und konstatiert, dass die Folgen der Modernisierung in Großbritannien primär als „Armutsfrage“, in Frankreich als „Krise der Familie und der Bevölkerung“, in Schweden als „Egalitarismusproblem“ oder in Deutschland als „Arbeiterfrage“ definiert wurden.

Eine solche Sichtweise legt Richard Titmuss (1974) seinem „Residual Welfare Model“ zugrunde.

Zum Konzept der Pfadabhängigkeit vgl. Jonas Schreyögg und Oliver Farhauer (2004), Jürgen Beyer (2005).

In der sozialwissenschaftlichen Literatur wird zwischen unterschiedlichen Formen von Konvergenz unterschieden. Die einfache Vergrößerung der Ähnlichkeit ohne Beachtung einer Trendrichtung wird als Sigma-Konvergenz bezeichnet (Maß: Variationskoeffizient). Unter Beta-Konvergenz wird das Aufholen von Nachzüglern gegenüber Vorreitern verstanden. Dies lässt sich über einen Vergleich des Wachstums zwischen den beiden Gruppen ermitteln. Als Gamma-Konvergenz wird die rangordnungsspezifische Zunahme an Ähnlichkeit (Maße: Gamma oder Kendalls Tau) bezeichnet. Delta-Konvergenz ist die über Distanzmasse erfassbare Annäherung der Beobachtungseinheiten an eine bestimmte Referenz.

Die Niederlande zählen in der einschlägigen regimetypologischen Literatur ohnehin zu den schwer klassifizierbaren Ländern. Illustrativ ist eine Studie von Robert E. Goodin und Anneloes Smitsman (2000), die zeigt, dass 1) einzelne Policies unterschiedlichen Regimetypen zugeordnet werden können (Steuersystem ist korporatistisch, Sozialpolitik ist sozialdemokratisch und die policy outputs sind liberal). 2) wandelte sich die Niederlande vom Nachzügler (Anfänge um 1913, Generalisierung erst ab 1947) zum Forerunner (ab ca. 1970). Gründe für diesen Wandel sind insbesondere die De-pillerization und die ökonomische Entwicklung.

Die Autoren untersuchen die Entwicklungstrends in den Bereichen 1) Sozialausgaben, 2) Finanzierung von Sozialleistungen, 3) Ausgaben- und Finanzierungsmuster, 4) Leistungshöhe sowie 5) Dekommodifizierung.

Obinger und Starke replizieren mittels Clusteranalysen für zwei Zeitpunkte die Esping-Andersen Typologie.

Es wäre auch möglich, den Garantismus-Begriff spezifisch auf den Leitwert Absicherung in bereits realisierten, strukturkonservativ-korporatistischen Wohlfahrtsstaaten zu beziehen. In diesem Beitrag wird jedoch im Hinblick auf Begriffsverwendungen durch den Grundeinkommenspionier Charles Fourier sowie Michael Opielka (2015) damit ein Gesellschaftsmodell verstanden, welches besonders durch Nutzung eines BGE soziale Sicherheit stärker auf individuellem Bürgerstatus, auf Grundrechten und auf universalistischen Werten aufbauen würde als auf bestimmten Normen der Erwerbsarbeit, der Familie und des Geschlechterverhältnisses. Obwohl somit nur der Absicherungswert unmittelbar im Begriff anklingt, impliziert unser Bezug auf den Grundeinkommensdiskurs eine deutlich stärkere Betonung freiheitlich-individualisierender Absicherungsfolgen und Wertsetzungen, als sie in heutigen konservativen Wohlfahrtsstaaten realisiert sind.

In den ersten Teil des Entlarvungsnarrativs gehört jeweils ein Ideal, welches das BGE aus der Sicht Erzählender erfüllen soll, aber welches zugleich konfliktiv ist, zum Beispiel das hedonistische Schlaraffenland. Der zweite Teil des Narrativs entlastet vom Konflikt indem er eine Vermutung äußert, was das BGE jedoch in Wirklichkeit ist oder im Endeffekt bewirkt. Beide Teile weisen zwischen Erzählenden eine hohe Varianz auf.

Durch Verwendung des Suffixes „-bar“ in „finanzierbar“ sollen Wertsetzungen in Bezug darauf, was jemand finanzieren möchte, in die Nähe naturwissenschaftlicher Gesetzmässigkeiten gerückt werden. Dabei impliziert bereits der Begriff „Kosten“ Wertsetzungen in Bezug darauf, welche Abschnitte jemand in einem volkswirtschaftlichen Geldkreislauf mehr beachten möchte als andere.

Die betreffende Studie des Zweitautors befindet sich im Publikationsprozess.

Dieser Befund erinnert auffällig an Sigrid Rossteutschers (2004) Befunde über „Realisten“ und Konformisten.

Regierungseliten, Lobbys und Klientelisten sollten dem Umstand Rechnung tragen, dass Europa in den letzten Jahrzehnten eine massive Bildungsexpansion vorangetrieben hat, unter anderem um möglichst kreative und flexible Arbeitskräfte für die Wissens- und Innovationsgesellschaften der Zukunft hervorzubringen.