Internationales Waldrecht und nachhaltige Waldnutzung

Seit vielen Jahren ist es das Bestreben der Politik und des Gesetzgebers im europäischen und nationalen Raum, den Anwendungsbereich umweltrechtlicher Regelungen auf die forstwirtschaftliche Bodennutzung auszudehnen. Auf europäischer Ebene sind es derzeit vor allem die Richtlinien zum Aufbau und Management eines zusammenhängenden Schutzgebietsnetzes Natura 2000, die Richtlinie über die strategische Umweltprüfung umweltrelevanter Pläne und Programme sowie die Richtlinie zur Errichtung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, die durch ihre lebensraum- und planbezogenen Ansätze von hoher Bedeutung für die künftige Ausgestaltung einer umweltgerechten Forstwirtschaft sein werden. Die genannten Richtlinien sind wichtige Instrumente zur Umsetzung der von der EU unterstützten weltweiten Anstrengungen zum Schutz und Erhalt der Biodiversität in Wäldern.

Das Waldrecht stellt im deutschen Rechtssystem keinen eigenen Rechtszweig dar. Unter rechtstheoretischen Gesichtspunkten wird es wegen seines Naturbezuges als Teilbereich des Umweltrechts bezeichnet.² So wird das Waldrecht auch bei der Zuordnung zu den Gesetzgebungskompetenzen, wie sie das Grundgesetz (GG) regelt,³ neben dem Naturschutzrecht, ohne aber selbst als Waldrecht genannt zu werden, in großen Teilen als Gegenstand der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für Naturschutz und Landschaftspflege (Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG) angesehen. Rahmenvorschriften dürfen nur in Ausnahmefallen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten, die Länder sind danach verpflichtet, die erforderlichen Landesgesetze zur Ausfüllung des Rahmens zu erlassen. Daraus folgt, dass es außer dem BWaldG aus dem Jahre 1975⁴ Landeswaldgesetze der Bundesländer⁵ gibt. Das Gesetz des Freistaates Sachsen wurde 1992 erlassen.⁶

Das BWaldG von 1975, Grundlage der Landesgesetzgebung, stellt die Pflichten des Waldbesitzers in den Vordergrund und schränkt seine Rechte ein. Das ist die Ausgangslage und liegt an der Entstehungsgeschichte. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Wald⁴⁷ war nicht selbstverständlich, sie wurde vielmehr aus den im Grundgesetz (GG) eher dürftigen Ansätzen konstruiert: Zum einen aus Art. 75 GG (Rahmengesetzgebung) bezüglich Naturschutz und Landschaftspflege, auch Raumordnung; zum anderen aus Art. 74 GG (Konkurrierende Gesetzgebung) bezüglich Förderung der forstwirtschaftlichen Erzeugung gemäß Ziffer 17. Die Kosten der angestrebten Förderung lastete der Bund den Ländern an, die Bundeskasse sollte geschont werden. Aus naheliegenden Gründen scheiterte dieser Versuch, durch den Widerstand des Bundesrats kam die finanzielle Förderung nicht zustande.⁴⁸ Daher geriet die beabsichtigte Gesetzgebung zur Förderung der Forstwirtschaft zu einem Pflichtenkatalog ohne finanziellen Ausgleich. Das nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentumsrecht wurde im Gegenteil geschmälert durch die Beschränkung des Verfügungsrechtes (§ 903 BGB). Das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung nach § 14 BWaldG beispielsweise war zum damaligen Zeitpunkt ein enteignungsgleicher Eingriff, der nach Art. 14 Abs. 3 GG entschädigungspflichtig gewesen wäre. Andere mögen das anders sehen, doch ein Element der Willkür im Recht ist nicht zu bestreiten.

Nach der aktuellen Statistik⁶² umfasst die Waldfläche Polens 9.059.000 ha (darin Waldboden mit 8.865.000 ha, Nichtholzböden mit 194 Tsd. ha). Die Bewaldung liegt bei 28,4 % des Territoriums des Landes. Hinsichtlich des Eigentums sind die Wälder folgendermaßen aufgeteilt:

Das Waldrecht hat auf dem Gebiet der Tschechischen Republik eine langjährige Tradition. Seine Wurzeln reichen bis in die Epoche der Österreichisch-Ungarischen Monarchie zurück. Die gegenwärtig geltende Rechtslage beruht besonders auf dem Waldgesetz aus dem Jahre 1995 und den Durchführungsvorschriften des Landwirtschaftsministeriums.

Das Verhältnis von Waldgesetzgebung und Naturschutzrecht ist umstritten.⁷⁶ Von forstrechtlicher Seite wird häufig die Meinung vertreten, das Forstrecht als lex specialis für den Wald enthalte die spezielleren Regelungen auch hinsichtlich des Naturschutzes im Wald. Als wesentliches Argument wird hierbei angeführt, dass das Waldgesetz eine eigene ökologische Komponente enthalte. Zentraler Begriff ist hierbei die “Ordnungsgemäße Forstwirtschaft“.

Art. 1 des Waldgesetzes vom 28. September 1991 bestimmt als Gesetzeszweck die Erhaltung, den Schutz und die Vermehrung der Waldressourcen sowie die Grundsätze der Forstwirtschaft und ihre Beziehung zu den anderen Umweltgütem und der Volkswirtschaft. Nach der herrschenden Meinung steht die ökologische Rolle des Waldes im Vordergrund des Gesetzes. Die wirtschaftliche Funktion ist zwar auch wichtig, gleichwohl wurde sie in der gesetzlichen Reihenfolge der Interessen niedriger platziert.

Das Waldgesetz Nr. 205 aus dem Jahr 1852 hat die Grundlagen des neuzeitlichen Waldrechts auf dem Gebiet der Tschechischen Republik geschaffen. Das Gesetz galt mit geringen Änderungen und Ergänzungen bis zum Jahre 1961. Es regelte die Waldbewirtschaftung und den Waldschutz mit dem Ziel, besonders die Produktionsfunktion des Waldes, d. h. die Erzeugung des für die Entwicklung der Industrie, des Verkehrs, des Bauwesens und weiterer Zweige der Volkswirtschaft erforderlichen Holzes, zu stärken. Das Waldgesetz hat gleichzeitig geholfen, die planmäßige und zielgerichtete Bewirtschaftung der Wälder auf der erforderlichen fachkundigen Ebene einzuführen, um den Wald gegen die damaligen Bedrohungen zu sichern.

Im Fokus dieses Beitrages stehen Akteurskonstellationen und die sich hieraus ergebenden Folgerungen für das Verhältnis zwischen forstlichen Akteuren und Vertretern des Naturschutzes. Hierzu wird zunächst der sozialwissenschaftliche Ansatz der politischen Akteure und der Akteurskonstellationen⁹⁷ vorgestellt. Im Anschluss daran folgt ein knapper Überblick über die wichtigsten Akteure des forstlichen Sektors und des Naturschutzes in Deutschland. Hieran schließt sich eine Schilderung von Ausdifferenzierungsprozessen zwischen Forstwirtschaft und Naturschutz sowie die Herausbildung unterschiedlicher Überzeugungssysteme dieser beiden Akteursgruppen an. Darauf aufbauend werden einige mikropolitische Aspekte angesprochen, d. h. Fragestellungen, welche den Akteur als Individuum betreffen. Der Beitrag endet mit der Beschreibung des Wandels der Akteurskonstellationen in der Forstpolitik und einer Einordnung dieser Entwicklung in die allgemeine Diskussion über politische Steuerung.

Die Besitzstruktur des Privatwaldes in Sachsen wird durch eine starke Fragmentierung geprägt. Rund 85.000 private Waldeigentümer haben im Durchschnitt einen Waldbesitz von 2,2 ha. 54 % der sächsischen Waldeigentümer besitzen weniger als 1 ha, insgesamt 93 % weniger als 5 ha Wald. Die Betriebe unter 5 ha umfassten am Jahresende 2001 knapp 50 % der Privatwaldfläche Sachsens (SMUL 2003). Diese von vorneherein geringe Betriebsfläche ist des öfteren noch auf mehrere Parzellen verteilt. Die Besitzstruktur wird sich zwar relativ gesehen durch die Privatisierung des Treuhandwaldes und die damit verbundene Neugründung von Forstbetrieben bis zu 1000 ha Größe verbessern, absolut bleiben Flächenumfang und Eigentümerzahl des Kleinstprivatwaldes jedoch erhalten.

Die Fläche von Wäldern und mit der Forstwirtschaft verbundenem Boden in Polen beträgt 9.070 Tsd. ha (2002), das sind 28,5 % der Landesfläche. In der Eigentumsstruktur dominieren Wälder im Eigentum des Staates, ihre Fläche beträgt 7.251,8 Tsd. ha. Davon unterstehen 6.935,9 Tsd. ha der Staatlichen Forstwirtschaftverwaltung (Lasy Państwowe) und 181,6 Tsd. ha der Verwaltung der Nationalparks. Der Anteil nicht-staatlicher Wälder an der gesamten Waldfläche beträgt 17,6 %. Die in Privateigentum befindlichen Wälder haben eine Fläche von 1.545 Tsd. ha, die der Kommunalwälder beträgt 79,5 Tsd. ha. Die Eigentumsstruktur ist in nachfolgender Abbildung dargestellt.

Die Wälder in der Tschechischen Republik nehmen ein Drittel der Gesamtfläche des Landes ein. Die Wälder sind essentielle Bestandteile der Umwelt und gleichzeitig unersetzliche und erneuerbare Naturschätze. Aus dieser Bedeutung folgt, dass die Vorgaben für die Waldbewirtschaftung grundsätzlich und ohne Differenzierung nach dem Eigentum geregelt werden sollten. Deshalb richtet sich der größte Teil der Rechtsvorschriften und -grundsätze an alle Waldeigentümer gleichermaßen, ohne Unterschiede zwischen ihnen zu machen. In der Tschechischen Republik gibt es keine speziellen Vorgaben für private Waldeigentümer.

Über 50% der Waldfläche Bayerns sind Privatwald. Hierbei überwiegt der kleinparzellierte Privatwald mit geringer Flächengröße von oftmals unter 1 ha. Der Kleinprivatwald verfugt in aller Regel über kein eigenes Fachpersonal, sondern wird in Bayern von den Privatwaldberatern der Staatlichen Forstämter beraten. Diese Beamten sind teilweise ausschließlich für die intensive Beratung der Waldbesitzer zuständig. Sie bieten fundierte Hilfestellung in waldbaulichen, forsttechnischen, jagd- und naturschutzrelevanten sowie ökonomischen Fragestellungen. Die Beratung und Abwicklung der forstlichen Förderung sowie die Überwachung der Einhaltung waldgesetzlicher Vorschriften stellen einen weiteren Schwerpunkt dar. Durch diese flächendeckende wichtige Beratung wird auch die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Forstwirtschaft gewährleistet. Die weitergehende Betreuung mit der Organisation und Durchführung sämtlicher Forstarbeiten und dem Holzverkauf im Privatwald kann in Bayern, im Gegensatz zu anderen Bundesländern, nicht vom Staatlichen Forstamt wahrgenommen werden. Aus diesem Grund wurden in den vergangenen 20–40 Jahren über 170 nach BWaldG anerkannte FBG und WBV durch Privat- und Kommunalwaldbesitzer gegründet. Die Organisation und Vorbereitung, Ausführung und Kontrolle sämtlicher Forstarbeiten sowie die professionelle Holzvermarktung wird durch diese Selbsthilfeeinrichtungen kompetent wahrgenommen. Das staatliche Beratungssystem und die vereinsmäßige Betreuung erfahren somit eine optimale gegenseitige Ergänzung. Das Ergebnis der Beratung der Forstbeamten wird dann oftmals durch den forstlichen Zusammenschluss realisiert. Die Vorstandschaften und Geschäftsführungen der FBG und WBV werden ebenfalls durch die Bayerischen Forstämter beraten. Die Zusammenarbeit beider Institutionen ist in aller Regel sehr eng und reibungslos und für den Waldbesitzer sehr effetiv.

Nachdem in den siebziger Jahren durch den Club of Rome¹²⁶ die Grenzen des Wachstums aufgezeigt wurden und sich vielfältige Umweltprobleme auf nationaler und internationaler Ebene zeigten, entschloss man sich anlässlich der UN-Konferenz 1992 in Rio de Janeiro,¹²⁷ das Leitziel “Sustainable Development“ im Rahmen der Agenda 21 zu prägen. Dabei soll künftig im internationalen und globalen Maßstab angestrebt werden, die Bedürfnisse heutiger Generationen nur unter Berücksichtigung der Entwicklungsziele und -notwendigkeiten künftiger Generationen zu befriedigen.¹²⁸ Durch eine nachhaltige Wirtschaftsweise zum heutigen Zeitpunkt sollen die zukünftigen Entwicklungsmöglichkeiten nicht nachteilig eingeschränkt bzw. sogar unmöglich gemacht werden. Der Nachhaltigkeitsbegriff hat seinen Ursprung in der Forstwirtschaft.¹²⁹ Das natürliche Wachstum der Bäume bedingt zwangsläufig Investitionen in den Waldaufbau, nicht nur für heutige, sondern auch für künftige Generationen, da ein „Ertrag“ erst nach 80 bis 150 Jahren möglich ist. Neben dieser rein betriebswirtschaftlichen Argumentation dient der Wald aber auch in einer anderen Form nachhaltig, beispielsweise als Wasserspeicher, Filter für den Abbau von Luftverunreinigungen, Naturraumpotenzial für Fauna, Flora und Mensch.¹³⁰ Der Wald verfügt somit über einen hohen intrinsischen Wert, der weit über den messbaren monetären Holzwert hinausgeht. Der Markt ist jedoch nur bereit, für das originäre Produkt Holz zu zahlen,¹³¹ was die Forstwirtschaft kurzund auch vermutlich mittelfristig unter einen enormen ökonomischen Druck setzt. Die Situation wird auch noch verschärft durch die Internationalisierung und Globalisierung der Holzmärkte.