Föderalismus

Der Föderalismus scheint als Strukturprinzip eines politischen Systems¹ eine äußerst erfolgreiche Geschichte zu haben. Es dauerte allerdings lange, bis sich der moderne Bundesstaat durchsetzte. Nachdem dieser Ende des 18. Jahrhunderts fast zeitgleich mit der repräsentativen Demokratie in die Verfassungstheorie und -praxis des modernen Staates eingeführt wurde, waren noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts nur wenige Staaten föderativ organisiert. Neben dem ersten Bundesstaat der Neuzeit, den USA (1789), sowie der Schweiz (1848), Kanada (1867), Deutschland (1871) und Australien (1901) finden sich bis dahin nur noch in Mittel- und Südamerika erfolgreiche (Brasilien und Mexiko) wie gescheiterte Gründungen von Bundesstaaten, deren Verfassungen dem nordamerikanischen Vorbild folgten.

Es gibt seit einigen Jahren eine lebhafte Diskussion über die Reform des deutschen Bundesstaates. Aber trotz der Fülle angebotener Reformmodelle ist das Ausmaß der bislang wirklich ernsthaft in Angriff genommenen Veränderungsschritte bescheiden geblieben. Ganz offensichtlich ist dieser deutsche Bundesstaat in einem bemerkenswert starken Maße reformresistent.

Die Entwicklung politischer Institutionen vollzieht sich nicht und nirgends in einem „leeren Raum“, sondern sie wird überall durch Bedingungen bzw. durch einen Kontext beeinflusst und gelenkt. Die folgende Skizze will auf einige primordiale oder fundamentale Bedingungen der Entwicklung des schweizerischen Föderalismus aufmerksam machen. Doch bevor man auf dieses (weit gespannte) Thema eingeht, gilt es drei Punkte zu klären. Erstens muss definiert werden, was unter dem Begriff Föderalismus verstanden werden soll, denn bekanntlich wird er ganz unterschiedlich aufgefasst. Zweitens wird ein solcher Text nur dann sinnvoll, wenn die Fragestellung, mit der man an diesen komplexen und häufig behandelten Sachverhalt herangeht, genau bezeichnet und eingegrenzt wird. Das gilt vor allem auch für den Fall Schweiz, denn sie kennt und praktiziert den ältesten, den am stärksten ausgebauten und auch den kompliziertesten Föderalismus Europas. Manches hat sie den USA nachgebildet, doch geht sie z.B. mit der Trennung der Finanzkompetenzen zwischen den Bundesgliedern und den daraus entstehenden Folgen noch weiter als die Vereinigten Staaten. Drittens schließlich wird ein passendes analytisches Konzept notwendig, mit dem diese Einrichtungen beschrieben und ihre Entwicklung erklärt bzw. die spezifischen Aspekte erfasst werden können.

The development of American federalism since the 1780s can be analyzed from various perspectives. The approach taken here will focus on conflicting normative values attributed to the federal arrangement and on changes in those values that have altered this arrangement — in particular, the rise of federal power and of coercive federalism during the latter half of the last century. The basic argument is that the development of American federalism has been substantially shaped by what, in shorthand, can be called a continual tension between persons and places. That is, is the United States a union of persons in which individualism and individual rights are paramount, or is the United States a union of places in which communitarianism and the states as polities are paramount? This tension stems from compromises embedded in the founding of the federal union, compromises necessitated by the fact that this tension was not only present at the founding but also predated it by some 160 years.

The original Canadian federal constitution of 1867 was marked by the allocation of strong central powers enabling the federal government to override the provinces in certain circumstances. Despite its originally centralized character, more than a century and a quarter of pressures to accommodate linguistic duality and provincial regionalism have made Canada one of the world’s most decentralized federations, legislatively, administratively, and financially (Watts 1999a: 75–80). The Constitution Act of 1867 recognized the particular character of Quebec by including some asymmetry in the provisions relating to language, education and civil law as these applied to Quebec. But efforts within the past four decades to recognize the reality of Quebec’s distinctiveness by comprehensive constitutional revision that would further increase constitutional asymmetry have been highly controversial.

Der Gegenstand dieses Beitrags ist das Ausmaß von Unitarisierung¹ und Regionalisierung von Verbändesystemen in Demokratien. Unter einem Verbändesystem verstehe ich die einzelnen Verbände, ihre Ziele, ihre Ressourcen und ihre Stellung zueinander.² Meine Leitfrage lautet, ob sich Verbändesysteme in Einheitsstaaten, in unitarischen Bundesstaaten und in nicht-unitarischen Bundesstaaten³ voneinander unterscheiden. Die Ausgangshypothese lautet, Verbändesysteme seien in Einheitsstaaten interregional eher einheitlich und in Bundesstaaten interregional eher differenziert. Bei Verbändesystemen in unitarischen Bundesstaaten ist anzunehmen, dass sie gegenüber jenen in Einheitsstaaten mehr Chancen zur regionalen Unterschiedlichkeit haben, die jedoch nicht das Ausmaß erreichen kann, wie es in nicht-unitarischen Bundesstaaten angetroffen wird. Diese Vermutung lehnt sich an die bekannte Kongruenzhypothese von Harry Eckstein an: „Pressure groups tend to adjust the form of their activities ... to the formal structure of power“ (zitiert nach Lehmbruch 1999: 1).

Das Verhältnis zwischen regionalen Interessenkonflikten und politisch-institutionellen Arrangements ist, folgt man einem neoinstitutionalistischen Grundverständnis von Politik, zum einen abhängig von der gesamtgesellschaftlichen Konstellation und deren Veränderungen in der Zeit, es wird zum anderen durch ihre je spezifische Pfadabhängigkeit bestimmt: Gesellschaftliche Interessen wie politische Institutionen sind infolge dessen in starkem Maße kontextdefrniert. Angesichts der vielbeschworenen Prozesse der Globalisierung, der supranationalen Blockbildung (EU, NAFTA, Mercosur, APEC etc.) und der damit verbundenen Notwendigkeit der Reorganisation von Staatlichkeit stellen sich die Adaptationsleistungen auch der Föderalstaaten als zusehends unzureichend, dysfunktional und/oder kontraproduktiv dar. Die folgende Bestandsaufnahme thematisiert diese Wandlungsprozesse im Spannungsverhältnis von Bund und Gliedstaaten ausschnittartig, da sie sich auf die regionale Konfliktdimension konzentriert, sowie beispielhaft, da nur einige der Föderalstaaten in die vergleichende Betrachtung einbezogen werden. In einem ersten Abschnitt bestimmen wir zunächst stichwortartig den systematischen Zusammenhang zwischen regionaler(n) Disparität(en) und föderativer Ordnung. Im folgenden Kapitel wird anhand dieser Systematik die historische Entwicklung prototypischer institutioneller Arrangements von Föderalstaaten in Abhängigkeit zur jeweiligen regionalen Konfliktstruktur nachgezeichnet. Die Entwicklung dieses Verhältnisses unter dem Einfluss der Globalisierung und der damit verbundenen „Ent“- und „Umgrenzungsprozesse“ steht in den Kapiteln 4 und 5 im Mittelpunkt. Ein zusammenfassender Ausblick schließt sich an.

Das Thema Sozialpolitik und Wohlfahrtsstaat in Bundesstaaten liegt an der Schnittstelle unterschiedlicher akademischer Disziplinen und scheint dadurch etwas vernachlässigt worden zu sein. Vor allem gibt es kaum international vergleichend angelegte Forschung über die Wechselbeziehungen zwischen Sozialpolitik und Föderalismus (so Pierson 1995: 450). Aus der vergleichenden Policy-Analyse liegen jedoch zumindest einige Arbeiten vor, die vor allem durch die statistische Analyse von Aggregatdaten versucht haben, die Wirkung des Föderalismus auf den Policy-output und die ökonomische Performanz zu erfassen (z.B. Castles 2000; Keman 2000).

Das Verhältnis von Föderalismus und Umweltpolitik wurde in der Schweiz oder in Deutschland bisher vor allem von der politischen Ökonomie thematisiert (Frey 1977, 1997; Frey u.a. 1994; Kirchgässner 2000; Kahlenborn/Zimmermann 1994; etc.). Diese recht wenig auf spezifische Ausprägungen unterschiedlicher Bundesstaaten eingehende Lehre hat auch die gegenwärtig laufende Föderalismusreform maßgeblich mitgeprägt. Sie beschäftigt sich mit ökologischen Externalitäten und stellt die Frage nach den jeweils angemessenen staatlichen Kostenträgern bzw. Steuerungsebenen für ökologische Politik. Sie kritisiert insbesondere die im Exekutivföderalismus häufige vertikale Politikverflechtung als wenig transparent, als System falscher ökonomischer Anreize, in dem die Gruppe derjenigen, die ökologische Probleme verursachen, nicht identisch ist mit jener, die für die daraus anfallenden Kosten aufzukommen hat. Dieser stark normative Ansatz des ökonomischen Föderalismus (Vatter 1999) ist zwar durchaus interessant, weil er auf die negativen ökologischen Folgen einer zunehmend unübersichtlicheren Politikverflechtung gerade in föderalistischen Systemen hinweist. Dabei besäße gerade diese Staatsform die Fähigkeit, institutionelle Differenzierungen vorzunehmen und die Kosten der Umwelterhaltung je nach der Gruppen ihrer Nutznießer primär den Gemeinden, den Gliedstaaten oder dem Zentralstaat zuzuschreiben. Der Ansatz verkennt indessen, dass Institutionen nicht nur ökonomischen, sondern auch politischen Rationalitäten entstammen und gleichzeitig Regeln für politische (und nicht ökonomische) Entscheidungsprozesse festsetzen. Außerdem lassen sich die betroffenen Politikbereiche nicht beliebig „aufsplitten“ (Klöti 1997). Der Föderalismus ist keine Schöpfung der Ökonomie; seinen Begründern standen die (vertikale) Aufteilung von politischer Macht institutioneller Akteure, der Schutz von Minderheiten, die Mitwirkung der Gliedstaaten an der zentralstaatlichen Willensbildung etc. (Benz 2000) weit näher als die von der Ökonomie postulierte Zuordnenbarkeit der Kosten öffentlicher Leistungen an deren Nutznießer.

In einem viel beachteten Artikel legte Wibbels dar, dass der Einfluss des Föderalismus auf die wirtschaftspolitische Stabilisierungspolitik¹ und die ökonomische Anpassung bisher viel zu wenig diskutiert worden sei (Wibbels 2000: 688). Dies gälte insbesondere für vergleichende Darstellungen in der Politikwissenschaft (siehe dazu aber Bird 1986; Watts 1999; King 1984; Schneider/Schultze 1999; Painter 2001; Castles 2001; Braun u.a. 2001; Faust 2001). Wenn dieser Zusammenhang diskutiert wird, geschieht dies zumeist im Rahmen des „fiscal federalism“, also aus ökonomischer Sichtweise (Oates 1991, 1999; Kirsch 1977; Dillinger/Webb 1999; Ter-Minassian 1997; Seitz 2000; Haan/Sturm 1994) oder durch amerikanische bzw. kanadische Politologen, die allerdings nicht international vergleichend arbeiten (Alt/Lowry 1994; Lowry u.a. 1998; Courchene 1986; Savoie 1996).

In der Politikwissenschaft werden die Ausweitung, Intensivierung und Integration grenzübergreifender Aktivitäten auf internationaler und europäischer Ebene als „neuartiges Problem für politisches Handeln“ begriffen, „weil nicht nur die Wirkungs- und Gestaltungsräume von Regieren auseinanderfallen, sondern die internationale Expansion von Interaktionsräumen auch zu neuen funktionalen Differenzierungen und internen Grenzverschiebungen führt“ (Kohler-Koch 1998a: 11). Wenn wir solche Entgrenzungsprozesse als Entterritorialisierung im Sinne einer Verabschiedung des territorialen Differenzierungsprinzips verstehen, bedrohen sie nicht nur die Existenz des modernen Territorialstaates, sondern stellen auch den Föderalismus als territoriales Ordnungsprinzip grundsätzlich in Frage. Der Befund der Entterritorialisierung von Politik ist jedoch in der Literatur umstritten. Während einige mit Globalisierung und Denationalisierung das Ende der Territorialisierung politischer Gemeinschaften gekommen sehen und die Frage nach neuen, nicht-territorial gebundenen Konzepten zur Organisation politischer Herrschaft aufwerfen (Ruggie 1998), vertreten andere einen weniger radikalen Standpunkt. Sie argumentieren, dass die (teilweise) Aufhebung von Grenzen durch die Errichtung grenzübergreifender politischer Ordnungsräume, wie der Europäischen Gemeinschaft oder der Nordamerikanischen Freihandelszone, das Prinzip territorialer Organisation nicht grundsätzlich aufhebt (Albert 1998; Keating 1998). Die Ausdifferenzierung politischer Handlungskompetenzen auf verschiedene Ebenen mag zu einem gewissen Bedeutungsverlust des Nationalstaates führen, insbesondere wenn das Westfälische Modell zugrunde gelegt wird, in dem sich Territorialität und gesellschaftliche Funktionsräume decken.

In der Bundesrepublik Deutschland erleben wir seit einigen Jahren eine neue Föderalismusdiskussion, die früheren Reformdiskussionen darin ähnelt, dass Probleme zu sehr vereinfacht werden, sich aber in ihren Inhalten unterscheidet. In den 1960er Jahren galt der kooperative Föderalismus als modern, in den 1970er und 1980er Jahren wurde dann die Politikverflechtung als Hindernis für eine Reformpolitik kritisiert, die dem Ausbau des Sozialstaats durch Umverteilung zu Gunsten strukturschwacher Regionen dienen sollte. Heute dagegen wird, gestützt auf die ökonomische Theorie, der Wettbewerbsföderalismus als Leitidee propagiert. Er soll für mehr Effizienz im öffentlichen Sektor sorgen, im Zweifelsfall auch auf Kosten der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse (Lambsdorff 1997; Morath 1999; Ottnad/Linnartz 1997; Sachverständigenrat 1991). Zum Teil wird auch eine sozialpolitisch modifizierte Variante eines „sozialen Wettbewerbs“ (O. Metzger, zit. nach Hennecke 2001: 176; Bertelsmann-Kommission 2000: 18; Benz 2001: 148) vorgeschlagen, wobei Dezentralisierung und Entflechtung von hinreichenden Ausgleichsmaßnahmen zwischen wirtschaftlich starken und schwachen Ländern begleitet werden sollen.

Der einführende Artikel gibt aus politikwissenschaftlicher Sicht einen Überblick über wesentliche Aspekte der vergleichenden Föderalismusforschung. In kritischer Auseinandersetzung mit den wichtigsten Begriffen des Föderalismus wird ein Konzept dargestellt, das für die vergleichende Forschung geeignet erscheint. Vorgeschlagen wird ein historisch-institutionalistischer Föderalismusbegriff, der Bundesstaaten als komplexe und dynamische Konfigurationen institutioneller Regelsysteme erfasst. Im Weiteren werden Erkenntnisse bzw. Hypothesen zur Entwicklung von Bundesstaaten zusammengefasst, danach Fragen der gesellschaftlichen Interessenvermittlung im Föderalismus und der Leistungsfähigkeit in Bundesstaaten erörtert. Aus diesen Überlegungen wird die Struktur des vorliegenden Bandes begründet. Einige Bemerkungen zur wissenschaftlichen und praktischen Relevanz der vergleichenden Föderalismusforschung schließen den Artikel ab.

The introductory article gives, from a political science point of view, an overview of important aspects of comparative federalism. It starts by reviewing the most relevant concepts and theories of federalism. The authors then propose a historical and institutionalist concept by defining federalism as a complex and dynamic configuration of institutionalised rule systems. The following sections summarise findings and hypotheses about the historical development of federal states, about the intermediation of societal interests and about policy-making and the performance of government in federal systems. Based on these considerations, the structure and content of the volume at hand is explained. The article ends with some comments on the theoretical and practical relevance of comparative research on federalism and federal states.