Motive und Rationalität des Protektionismus. Einige einfache spieltheoretische Überlegungen

Handelspolitische Entscheidungen können als Ergebnis der strategische Interaktion der beteiligten Länder, die jeweils ihre eigene Interessenslage im Blick haben, verstanden werden. Diese Denkweise ist spätestens seit den Beiträgen von Bagwell und Staiger (1999, 2000) in der Literatur fest verankert. Die nachfolgend genutzte Stilisierung dieser Analyse durch die Annahme einer dichotomen Wahl zwischen „Freihandel“ und „Protektionismus“ anstelle einer stetig zu variierenden Politikvariable wie den Zollsatz wird bspw. in dem Lehrbuch von Krugman et al. (2018, S. 289) seit langem benutzt. Konkret wird dort die Sinnhaftigkeit eines multilateralen Verhandlungsrahmens wie der World Trade Organization bzw. des GATT als Weg aus einem möglicherweise vorhandenen Gefangenendilemma illustriert; dieses Szenario wird nachfolgend in Abschn. 3.5 behandelt.

Grundsätzlich sind jedoch die Konsequenzen der strategischen Interaktion zweier Länder, die eine entweder liberale oder protektionistische Handelspolitik betreiben können, durchaus nicht unstrittig. Folgt man der traditionellen Außenhandelstheorie und geht insb. von der Annahme nicht vermachteter Märkte aus, so ergeben sich eindeutig negative Konsequenzen eines auch unilateralen Protektionismus. Zwar ergeben sich durch die Berücksichtigung unvollständiger Konkurrenz mögliche Argumente zugunsten des Protektionimus aus zumindest nationaler Perspektive, in einer frühen Bewertung dieser Implikationen hat aber der Pionier dieser Literatur, Paul R. Krugman, die Frage, ob damit Freihandel passé sei, klar verneint (Krugman 1987). Daher wird dieses Szenario als „ehrliches Szenario“ bezeichnet.

Dieses und die weiteren Szenarien lassen sich jeweils begründen durch unterschiedliche Bewertungen der Konsequenzen von Protektion bzw. Freihandel. Konkret werden die folgenden Szenarien behandelt, zu denen sich jeweils eine politische Rationalität der entsprechenden Bewertungen angeben lässt – und die zu jeweils sehr unterschiedlichen Ergebnissen führen:

Aufgrund der oben bereits eingeführten dichotomen Politikwahl und der Annahme, dass die strategische Interaktion zwischen nur zwei Ländern – nachfolgend Land A und Land B genannt – untersucht wird, gibt es jeweils vier mögliche Ergebnisse. Dieser Modellrahmen ist damit der denkbar einfachste, in dem die Konsequenzen der strategischen handelspolitischen Interaktion untersucht werden können. Es wird dabei stets unterstellt, dass die politischen Akteure rational handeln, d. h. ihre eigene Zielfunktion maximieren. Technisch gesprochen werden daher die Nash-Gleichgewichte der handelspolitischen Entscheidungen identifiziert.

Ungehinderter Freihandel, d. h. die Absenz von Protektionimus, kann als die einmütige Empfehlung der wissenschaftlichen Beschäftigung mit Handelsrestriktionen bezeichnet werden, wenn die Maximierung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt das Ziel der politischen Entscheidungsträger ist. In theoretischen Modelle ohne Marktmacht trifft dies ohne jede Einschränkung zu, aber auch empirische Analysen kommen praktisch ausnahmslos zu diesem Ergebnis. So wird in der Profession beispielsweise auch einmütig davon ausgegangen, dass die durch den Brexit geschaffenen zusätzlichen Handelsbarrieren sowohl das Vereinigte Königreich als auch – wenngleich schwächer ausgeprägt – den verbleibenden EU-27-Ländern wirtschaftlich schaden (Sachverständigenrat 2018, S. 28). Es ist dabei fast schon ironisch, dass einer der wenigen Befürworter des Brexit aus den Reihen der Wissenschaft dessen vorgeblich segensreichen Wirkungen im Wesentlichen darauf zurückführt, dass das Vereinigte Königreich außerhalb der EU – d. h. mit dem Rest der Welt – liberalere Handelsabkommen schließen kann (Minford 2017). Damit haben Gegner und Befürworter des Brexit ihre Gemeinsamkeit in der Unterstützung einer möglichst liberalen Handelspolitik. Der professionelle Streit um die ökonomischen Wirkungen des Brexit geht also letztlich um eine Einschätzung wie schnell und wie umfassend das Vereinigte Königreich mit dem Rest der Welt wirklich weitgehende Freihandelsabkommen abzuschließen in der Lage ist. Dass man in dieser Fage weniger optimistisch als Patrick Minford ist, erscheint dabei als durchaus realistisch.

Dieses Szenario kann durch die – selbstredend stilisierte – Auszahlungsstruktur in Tab. 1 abgebildet werden. Konkret wird hierbei angenommen, dass

Unter diesen Annahmen ist das Ergebnis der strategischen Interaktion fast schon trivial. Freihandel ist für beide Länder die dominante Strategie, das eindeutige Nash-Gleichgewicht ist zugleich Pareto-optimal. Wenn also die in Tab. 1 unterstellte Struktur der Auszahlungen eine zutreffende Beschreibung der Realität ist und wenn die politischen Entscheidungsträger diese so wahrnehmen, dann gibt es keinerlei Problem. Eine „MyCountry first!“-Politik würde in diesem Fall einer handelspolitischen Liberalisierung nicht im Weg stehen. Schon nur die Tatsache, dass handelspolitische Auseinandersetzungen immer relevant waren und auch weiterhin sind, macht es aber notwendig, weitere Szenarien in Erwägung zu ziehen. Denn ganz offensichtlich ist die handelspolitische Realität mit dem „ehrlichen Szenario“ nicht abzubilden, selbst wenn die theoretischen und empirischen Grundlagen der Auszahlungsstruktur in Tab. 1 sehr solide sind.

Das erste dieser alternativen Szenarien sei als „fast ehrlich“ bezeichnet und unterscheidet sich von dem ehrlichen Szenario nur dadurch, dass nun anstelle der o. g. Annahme 3. angenommen wird, dass ein Land durch eine protektionistische Politik sich selbst weniger schadet als dem jeweiligen Handelspartner. Die Wahrnehmung einer solchen Auszahlungsstruktur könnte beispielsweise dadurch begründet werden, dass die Lobby des importkonkurrierenden Sektors eine erfolgreiche Arbeit betreibt. Die Annahmen 1. und 2. des Szenarios von Abschn. 3.2 werden beibehalten. Dieses Szenario kann durch die Auszahlungsstruktur in Tab. 2 erfasst werden.

Unter diesen Annahmen bleibt Freihandel die dominante Strategie für beide Länder, es ändert sich gegenüber dem ehrlichen Szenario nichts am Ergebnis, das auch nach wie vor die Eigenschaft der Pareto-Optimalität aufweist. Selbst wenn also die in den traditionellen Außenhandelsmodellen enthaltene Implikation der stärkeren Selbst- relativ zur Fremdschädigung durch eine protektionistische Politik nicht greift bzw. nicht so wahrgenommen wird, wäre dies kein Anlass zur Besorgnis in Kategorien des handelspolitischen Ergebnisses.

Paul Krugman (1991, S. 25) führte die drei folgenden normativen Positionen als Charakterisierung der an den GATT-Handelsrunden beteiligten Länder bzw. Akteure auf:Nur vor diesem Hintergrund dieser Bewertungen – so Krugman – ist verständlich, warum es zum einen ein multilaterales Verhandlungsforum wie das GATT bzw. die WTO überhaupt braucht und dieses dann zu wechselseitig vorteilhaften Ergebnissen kommen kann. Mit diesen Bewertungen konsistent sind die Annahmen, dassDie Auszahlungsmatrix in Tab. 3 spiegelt diese Annahmen wieder:

„Mild“ ist an diesem Szenario die dritte Annahme, dass eine unilaterale Protektion die Freihhandelsgewinne nur umverteilt, diese im Aggregat über beide Länder jedoch nicht geschmälert werden.

In dieser Situation ist bilateraler Freihandel kein politökonomisches Gleichgewicht der strategischen Interaktion zwischen den beiden Ländern mehr. Vielmehr ergeben sich multiple, sich wechselseitig ausschließende Nash-Gleichgewichte. Ohne weitere Annahmen ist eine Selektion zwischen diesen Gleichgewichten nicht möglich. Ein multilateraler Verhandlungsrahmen kann hier möglicherweise die Koordination auf die Freihandelslösung ermöglichen; allerdings wird diese ggf. wenig stabil sein, da beide Länder einen Anreiz zur unilateralen Abweichung haben. Die Pareto-inferiore Situation eines bilateralen Protektionismus könnte jedoch als Drohpunkt für die Durchsetzung der Freihandelslösung dienen.

Ebenfalls konsistent mit der im letzten Abschnitt zitierten Charakterisierung des GATT-think von Krugman (1991) ist die Möglichkeit einer auch bei unilateralem Protektionismus deutlichen Wohlfahrtssenkung in dem Land, das bei Freihandel bleibt. Das protektionistische Land kann sich also gegenüber der Freihandelssituation verbessern auf Kosten starker Verluste desjenigen Landes, das bei einer liberalen Handelspolitik bleibt – wiederum ggf. nur in der Wahrnehmung der politischen Entscheidungsträger in den beiden Ländern.

Diese Annahmen werden durch die Auszahlungsmatrix in Tab. 4 reflektiert.

In diesem Fall liefert die strategische Interaktion zwischen den beiden Ländern wieder ein eindeutiges Nash-Gleichgewicht. Protektionismus wird nun zur dominanten Strategie. Damit besteht hier ein klassisches Gefangenendilemma – die individuell optimale Politikentscheidung führt zu einem kollektiv ineffizienten Ergebnis. Genau diese Struktur hat auch das in dem Lehrbuch von Krugman et al. (2018) behandelte Szenario. Ein multilateraler Verhandlungsrahmen kann hier durch wechselseitige Verpflichtungen zur Liberalisierung einen Weg aus dem Gefangenendilemma bieten, d. h. eine Koordination auf die Pareto-optimale Freihandelslösung. Wie immer im Gefangenendilemma besteht zwar ein unilateraler Anreiz zur Abweichung, die Liberalisierungserfolge im Rahmen des GATT bzw. der WTO und auch innerhalb großer regionaler Handelsbündnisse wie der Europäischen Union machen aber klar, dass offene Grenzen auch ein empirisch recht stabiles Ergebnis sein können.

Die handelspolitischen Auseinandersetzungen in der jüngeren Vergangenheit deuten darauf hin, dass die vorgenannten Szenarien jedenfalls in einigen Situation bzw. aus der Sicht einiger politischer Akteure noch „zu optimistisch“ sind, was die Durchsetzbarkeit der Freihandelslösung angeht. Protektionismus bzw. das dadurch implizierte Ergebnis kann – entgegen aller theoretischer Argumente und auch empirischer Evidenz – durchaus als der Freihandelslösung überlegen wahrgenommen werden. Diese Wahrnehmung ist keineswegs neu – und wurde von Kurt Tucholsky bereits im Jahr 1931 in seinem kurzen Abriss der Nationalökonomie wie folgt auf die Schippe genommen: „Weil billiger Weizen ungesund und lange nicht so bekömmlich ist wie teurer Roggen, haben wir den Schutzzoll, der den Zoll schützt sowie auch die deutsche Landwirtschaft.“ Insbesondere einige Äußerungen von Donald Trump auf Twitter gehen jedoch in genau diese Richtung – und wirken zumindest für einen Leser mit basalen Kenntnissen der Außenhandelstheorie kaum weniger satirisch. Beispielhaft dafür sei sein Tweet vom 2. März 2018 in Abb. 3 genannt. Offensichtlich verwechselt Trump ein Handelsbilanzdefizit mit einem Wohlfahrtsverlust und springt von diesem Mißverständnis zu der Folgerung, dass sein Land gewinnen könne, wenn dieser Handel wegfiele.

Die dieser Position zugrundeliegende Wahrnehmung sei hier bezeichnet als „harter Nationalismus“. Denn hier hat der Protektionismus einen Eigenwert, z. B. indem er dazu führt, dass die aus dem Freihandel resultierenden vermeintlichen Verluste vermieden werden. Wie gerechtfertigt oder unsinnig diese Position dann sein mag, steht auf einem anderen Blatt. Dies lässt sich durch die Auszahlungsstruktur in Tab. 5 erfassen.

Wie schon im GATT-think Szenario ist hier Protektionismus die dominante Strategie. Allerdings gibt es hier keinerlei Möglichkeit mehr, eine Freihandelslösung zu implementieren, einfach weil die wechselseitige handelspolitische Abschottung von beiden Ländern als das jeweils beste Ergebnis wahrgenommen wird. In einem solchen Szenario verliert auch die multilaterale Verhandlungsplattform der WTO ihre Daseinsberechtigung, da es ja keine bessere Verhandlungslösung gibt, die erzielt werden könnte. Insoweit ist die von Donald Trump sehr weitgehend betriebene Politik der Schwächung der WTO mit der Wahrnehmung einer Auszahlungsstruktur des handelspolitischen Spiels gemäß Tab. 5 konsistent.

Das Szenario kann und muss als Warnung verstanden werden. Ein lang anhaltender und dramatischer Einbruch der Handelsströme mit all seinen negativen Konsequenzen für die Wohlfahrt war ein wesentliches Merkmal der Großen Depression in den 1930er Jahren. Dieser Einbruch war ein Resultat bewusster Politikentscheidungen, die letztlich auf der Überzeugung basierten, durch eine stärkere Abschottung gegenüber den Handelspartnern der Wirtschaft des jeweils eigenen Landes helfen zu können. Dass dies ein Trugschluss war und ist, kann als Konsensposition innerhalb der ökonomischen Zunft bezeichnet werden. Es ist ein theoretisch wie empirisch belastbares Faktum, dass die Auszahlungen bei wechselseitigem Freihandel (also oben links in den jeweiligen Tabellen) größer sind als bei wechselseitigem Protektionismus (unten rechts). Anders gesagt: Eine Handelspolitik, die sich auf die Auszahlungsstruktur von Tab. 5 stützt, basiert letztlich auf fake news. Die Wissenschaft bzw. wissenschaftliche Politik(er)beratung hatte hier lange Zeit insoweit eine einfache Aufgabe als die Wünschbarkeit von Freihandel recht wenig in Zweifel gezogen wurde. Und es ist letzlich auch egal, ob das Freihandelsergebnis auf den (fast) ehrlichen Szenarien der Tab. 1 bzw. 2 beruht oder auf der durch eine multilaterale Vereinbarung gestützte Lösung eines Gefangenendilemmas, wie in Tab. 4. Wenn sich die Wahrnehmung der Welt jedoch in Richtung Nationalismus verändert, dann ist es Aufgabe der Wissenschaft, die Auszahlungsstruktur in Tab. 5 als das zu bezeichnen was sie ist – eben schlicht unzutreffend.