Ökonomische Theorie der Sozialpolitik

Richtet man das Augenmerk auf die großen Themen der Wirtschaftspolitik im zwanzigsten Jahrhundert, so läßt sich unschwer beobachten, daß in jenen Ländern, die sich nicht dem sozialistischen Großexperiment hingaben, die „Zähmung des Kapitalismus“ eines der wichtigsten Anliegen der Wirtschaftspolitik in vielen Lagern war. Der Ausgangszeitraum, jene knapp anderthalb Jahrzehnte vor Beginn des ersten Weltkrieges, kann in der üblichen Terminologie als „kapitalistisch” beschrieben werden. Zwar läßt sich zu Recht einwenden, daß dieser Ausdruck vage ist, selbst wenn man ihn nicht in ideologischer Absicht benutzt. Aber unter ihn läßt sich, bei wohlwollender Auslegung, auch die das ganze 19. Jahrhundert durchziehende Entwicklung zur Überwindung der alten, vorrevolutionären Gesellschaft und Wirtschaft mit ihren absolutistischen Herrschaftsformen und zahllosen Beschränkungen der individuellen Freiheit hin zu einer offenen Gesellschaft subsumieren, in der die Bürger über ein größeres Maß an individueller Selbstbestimmung verfügen. Neben allgemeinem Wahlrecht, Parlamentarismus, Demokratie und Volkssouveränität waren dies vor allem im wirtschaftlichen Bereich die Aufhebung der Leibeigenschaft, die Gewerbefreiheit, die Berufswahlfreiheit, die Freizügigkeit und die Öffnung der Märkte nach innen und außen.

“Systemökonomik” nennt der Verfasser die wissenschaftliche Beschäftigung mit den sozialen Steuerungssystemen. Sie läßt sich aus zwei Entwicklungslinien heraus erklären; nämlich einmal der Linie “NeokiassikÖkonomische Theorie der Politik - Neue Politische Ökonomie - Systemökonomik” und zum anderen aus der Linie “Neoliberalismus - Dualismus - Trialismus - Quaternalismus - usw.”

Theorie und Politik der Verteilung stehen seit jeher im Mittelpunkt des Werkes von Bernhard Külp.¹ Sein besonderes Interesse gilt dabei den vielfältigen, am Ende nicht mehr überschaubaren Wirkungen politischer Eingriffe in den Prozeß der Einkommens-und Vermögensverteilung. Unter diese Kategorie fallen auch die Einflüsse, die von inflationären Preissteigerungen ausgehen. Auch wenn die Wirkungen der Inflation im einzelnen sehr verschieden verlaufen können, so leiden aller Erfahrung nach gerade die Schwächsten der Gesellschaft am stärksten unter dem Geldwertschwund.

In seiner Enzyklika “Centesimus Annus”¹ erklärt Papst Johannes Paul II., daß der freie Markt das wirksamste Instrument für die Anlage der Ressourcen und für die beste Befriedigung der Bedürfnisse sei (Ziffer 34 der Enzyklika). Als Alternativmodell eigne sich nicht das sozialistische System, das tatsächlich nichts anderes darstelle als einen Staatskapitalismus (Ziffer 35). Der Papst stellt die Frage, ob nach dem Scheitern des Kommunismus der Kapitalismus das siegreiche Gesellschaftssystem sei, das den Ländern der Dritten Welt vorgeschlagen werden solle. Die Antwort sei komplex. “Wird mit ‘Kapitalismus’ ein Wirtschaftssystem bezeichnet, das die grundlegende und positive Rolle des Unternehmens, des Marktes, des Privateigentums und der daraus folgenden Verantwortung für die Produktionsmittel, der freien Kreativität des Menschen im Bereich der Wirtschaft anerkennt, ist die Antwort sicher positiv… Wird aber unter ‘Kapitalismus’ ein System verstanden, in dem die wirtschaftliche Freiheit nicht in eine feste Rechtsordnung eingebunden ist, die sie in den Dienst der vollen menschlichen Freiheit stellt und sie als eine besondere Dimension dieser Freiheit mit ihrem ethischen und religiösen Mittelpunkt ansieht, dann ist die Antwort ebenso entschieden negativ.” (Ziffer 42).

Trotz aller Meinungsverschiedenheiten über die genauen Ursachen der Arbeitslosigkeit in Deutschland und anderen (west-)europäischen Ländern herrscht unter Ökonomen längst Einigkeit darüber, daß die beobachtete Dualisierung des Arbeitsmarktes in (beschäftigte) Insider und (arbeitslose) Outsider auf absehbare Zeit fortbestehen wird. Um die Reintegration der Outsider zu erleichtern, bedürfte es deshalb im Prinzip einer marktmäßigen Lohndifferenzierung zwischen Insidern und Outsidern.¹ Eine solche Differenzierung geriete aber schnell in Konflikt mit den Grundprinzipien des deutschen Sozialstaats, der jeder Erwerbsperson, die unverschuldet arbeitslos wird, den Anspruch auf ein Niveau der Arbeitslosenunterstützung zusichert, das relativ eng gekoppelt ist an das frühere Nettoeinkommen. Der Anreiz, eine Beschäftigung zu erheblich niedrigerem als dem früheren Lohn anzunehmen, fällt deshalb im bestehenden System gering aus.

Die Krankenversicherung nimmt im System der sozialen Sicherung einen besonderen Stellenwert ein. Zum einen existiert eine hohe Wertschätzung der Gesundheit, zum anderen wird gerade in der aktuellen politischen Diskussion die Gefahr des “Kosteninfarkts” in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) thematisiert. Beschwerden über Versorgungsmängel treten ebenso auf wie der Vorwurf der Verschwendung. Eine Abhandlung über die GKV kann sich daher nicht allein auf die Darstellung ihrer Funktionsprinzipien beschränken, sondern muß die Probleme und ihre Ursachen sowie Lösungsansätze aufzeigen.

Die zukünftige demographische Entwicklung wird in der öffentlichen Diskussion mehr und mehr als Problem erkannt. Das Bewußtsein, daß innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung frühzeitige und grundlegende Anpassungen erforderlich sind, hat mit dem Rentenreformgesetz 1992 bereits zu umfangreichen Korrekturen geführt. Heute zeigt sich, daß weitere Maßnahmen notwendig sind, um dem offenkundigen Vertrauensverlust der jungen Generation entgegenzuwirken. Dieser ist nicht durch „unnötige Diskussionen herbeigeredet“ worden, sondern hat objektive, nachvollziehbare Gründe. Das Hauptanliegen der „Rentenreform 1997” war es, das Vertrauen wieder herzustellen und im Rahmen wirtschaftlich tragfähiger Lösungen die Anpassungslasten “fairer” zu verteilen.² Kern der Reform ist neben einer Neuregelung der Berufs-und Erwerbsunfähigkeitsrenten zum Ausschluß falscher Anreize zur Frühverrentung und einer Erhöhung des Bundeszuschusses zur Rentenversicherung sowie der Mehrwertsteuer zur kurzfristigen Beitragsentlastung der Einbau der längeren Lebenserwartung in die Rentenformel, was allmählich zu einem niedrigeren Rentenniveau führen wird.³ In der Rentenreform 1997 war ursprünglich eine umfassende Strukturreform der Alterssicherung angestrebt worden, doch wurden unter anderem Fragen der Hinterbliebenenregelung, einer Besserstellung der Frauen wie insgesamt die Problematik einer familienpolitischen Komponente abgetrennt. Diese Punkte stehen in der Rentendiskussion 1998 zur Beratung an. Im folgenden werden die ökonomischen Begründungen und Wirkungen des Einbaus einer Familienkomponente in das bestehende Rentensystem analysiert.

Die anhaltende Massenarbeitslosigkeit ist und bleibt eine der drängendsten Herausforderungen der Wirtschaftspolitik. Vor allem in Europa sehen sich die Regierungen einem wachsenden Druck der Wählerschaft ausgesetzt, endlich Lösungen für dieses Problem zu finden und in die Tat umzusetzen. Der Sieg der Sozialisten in den französischen Parlamentswahlen vom Juni 1997 wurde vielfach als Protest des Volkes gegen eine Regierung interpretiert, die der hohen Arbeitslosigkeit - sei es aus Indifferenz, sei es aus Rücksicht auf die Erfüllung der Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrags - rat-und tatenlos gegenüberzustehen schien. Gleichzeitig blockierte in der Bundesrepublik Deutschland das Taktieren der bereits auf die nächsten Wahlen fixierten politischen Parteien jede Reform, die auch nur geringfügig zu einer Entlastung des Arbeitsmarktes hätte beitragen können. Im November 1997 trafen sich die Regierungschefs der 15 Mitgliedsländer der EU in Luxemburg zu einem auf Drängen Frankreichs eigens einberufenen Beschäftigungsgipfel, ohne daß erkennbar gewesen wäre, was durch die Verlagerung der Diskussion auf die europäische Ebene jenseits von medienwirksamen Absichtsbekundungen zu erreichen sein sollte.

Seitdem für die Bundesrepublik Deutschland die “goldenen” Zeiten der Vollbeschäftigung vorbei sind (d.h. seit 1973), “erfreut” sich der Arbeitsmarkt permanenter und hoher öffentlicher Aufmerksamkeit. Das ist auch kein Wunder, ist doch der Arbeitsmarkt für die meisten Bürger das wichtigste wirtschaftliche Umfeld, von dem Wohlstand und Lebenszufriedenheit in entscheidendem Maße abhängen.

Kein Stein bleibt mehr auf dem anderen. Dies ist der Eindruck, den man erhalten kann, wenn man die wirtschaftlichen Tendenzen und Probleme des ausgehenden zwanzigsten Jahrhunderts betrachtet. Ins Auge springt vor allem das Paradox, daß trotz anhaltendem, wenn auch verlangsamten Wirtschaftswachstums eine Reihe von ökonomischen und sozialen Problemen sich in den meisten Ländern verschärft und immer weniger bewältigbar erscheint. Dazu gehören die hohe Arbeitslosigkeit, wachsende Einkommensungleichheit national und international, die Persistenz und Ausweitung von Armut, sowie die anhaltenden Spannungen auf Grund des Nord-Südproblems und der ökologischen Bedrohungen. All das scheint sich schicksalhaft auszubreiten und sowohl gegenüber politischen wie wissenschaftlichen Bemühungen immun zu sein. Als bei einer Begegnung von österreichischen Politikern und Wirtschaftstheoretikern die Politiker den Wissenschaftlern vorwarfen, daß sie keine Konzepte zur Überwindung der herrschenden Probleme hätten, antwortete einer von ihnen: “Oh nein, wir sind keineswegs konzeptlos, wir sind nur ratlos”.

Im Mai 1997 schlossen Bundesregierung, Gewerkschaften und Arbeitgeber ein sogenanntes „Bündnis für Arbeit“, indem sie eine „Gemeinsame Initiative für mehr Arbeitsplätze in Ostdeutschland” starteten. Die Bundesregierung bringt dabei folgendes Förderkonzept ein: Die bisherigen Bestimmungen über Sonderabschreibungen werden gestrichen und die Förderung wird auf Investitionszulagen für kleine und mittlere Unternehmen einschließlich der Dienstleister umgestellt. Beim Wohnungsbau soll künftig der Schwerpunkt bei der Modernisierung des Altbaubestandes liegen. Die Tarifpartner erklären sich dazu bereit, gewisse tarifpolitische Konzessionen zu machen, insbesondere den Flächentarifvertrag stärker zu öffnen. Die Vertreter der Unternehmensverbände bekunden ihre Absicht, darauf hinzuwirken, daß in Zukunft bei Beschaffungen verstärkt Unternehmen in den neuen Bundesländern berücksichtigt, die Investitionen dort stabilisiert, außerdem Leitungsfunktionen und Forschungskapazitäten, soweit wirtschaftlich vertretbar, nach Ostdeutschland verlagert und zusätzliche Lehrstellen geschaffen werden. Insgesamt setzt sich das „Bündnis für Arbeit“ das Ziel, in nächster Zukunft jährlich 100.000 neue Arbeitsplätze in Ostdeutschland bereitzustellen.

Zwischen den weit verbreiteten Vorbehalten hinsichtlich der Existenz einer makroökonomischen Produktionsfunktion einerseits und der Bedeutung, die dem Konzept einer makroökonomischen Produktionsfunktion andererseits bis heute in Forschung und Lehre eingeräumt wird, besteht ein bemerkenswerter Widerspruch.

Das Verteilungsmodell von N. Kaldor¹ gilt trotz der Kritik, die in der einschlägigen Literatur vielfach an ihm geübt worden ist, als ein bedeutsamer Beitrag zur makroökonomischen Theorie der funktionellen Einkommensverteilung. Das gegenüber konkurrierenden Theorien Neuartige dieses postkeynesianischen Modells wird vielfach darin gesehen, daß die funktionelle Einkommensverteilung aus den Kreislaufzusammenhängen einer geschlossenen Wirtschaft unter Vollbeschäftigungsprämissen und insofern als ausschließlich nachfragebestimmt erklärt wird.² „Markenzeichen“ des Kaldor-Modells sind die Annahmen einer konstanten Investitionsquote sowie voneinander abweichender Sparquoten aus Lohneinkommen bzw. Kapitaleinkünften.

Das Äquivalenzprinzip wird in der Literatur vor allem als Leitlinie für die Refinanzierung öffentlicher Ausgaben benutzt, soweit sie allokativen Zwecken dienen. Es steht z.B. Pate bei der Einnahmenstruktur der Musgraveschen Allokationsabteilung als Teil des dreigeteilten funktionellen Budgets (Allokations-, Distributions-und Stabilisierungsabteilung). Wenn einzelne Bürger oder eine Gruppe von Bürgern allokative Ausgaben in dem Sinn verursachen, daß sie und nur sie Nutznießer der Leistungseffekte dieser Ausgaben sind, dann sollten sie - und nur sie - zur Refinanzierung über Steuern, Gebühren oder Beiträge herangezogen werden. Man kann in dieser Interpretation von einer kostenäquivalenten Belastung der Bürger sprechen. Bei gemeinsam verursachten Kosten liegt eine Refinanzierung dieser Kosten durch die Nutznießer entsprechend der Nutzenäquivalenz nahe, gemessen in Zahlungsbereitschaften der einzelnen Nutznießer. Als Aufteilungsmaßstab bieten sich die marginalen Zahlungsbereitschaften (Lindahl-Regel) oder die gesamten Zahlungsbereitschaften (mitsamt der Quasi-Konsumentenrenten) an.

Die Beziehungen zwischen Umweltpolitik und Einkommensverteilung werden bereits seit mehr als drei Jahrzehnten theoretisch und empirisch behandelt ¹. Die Zunahme der gesellschaftspolitischen Bedeutung des Umweltschutzes spiegelt sich in einem starken Anstieg der Ausgaben für den Umweltschutz wider: Obwohl damit unter dem Blickwinkel der Kosteninzidenz - aber im weiteren auch bei Betrachtung der aus den Umweltprogrammen resultierenden Nutzen - Verteilungseffekte in der Umweltökonomie an Bedeutung gewannen, wird ihnen dennoch bis heute im allgemeinen kein zentraler Stellenwert eingeräumt ². Empirische Untersuchungen stellten zwar generell fest, daß Umweltverbesserungsprogramme schichtenspezifische Wirkungen aufweisen. Konkreter angelegte Untersuchungen, die als Entscheidungshilfen dienen sollen, machen es jedoch erforderlich, daß bei der detaillierten Planung von Programmen und Projekten die ganze Palette von Vorteilhaftigkeiten und Nachteilen auf unterschiedlichen gesellschaftlichen Zielfeldern eruiert wird ³. Diese Vorgehensweise sollte für Entscheidungen sowohl auf der Makroebene als auch auf der Mesoebene gesichert sein. Dabei zeigt sich, daß teilräumliche und gruppenspezifische Besonderheiten von eminenter Wichtigkeit sind. Programm-und projektbezogene Entscheidungen lassen sich nur auf de Grundlage der jeweiligen Vor-Ort-Situation treffen ⁴.

Während bei der These, daß sozialpolitische Reformen notwendig sind, sich heute ein relativ breiter Konsens zeigt, wird die Frage, ob demokratische Systeme reformfähig sind, recht kontrovers beantwortet. Aber auch die These der Reformnotwendigkeit ist nicht ganz unproblematisch. Konsens herrscht dahingehend, daß die Reformnotwendigkeit nicht bestritten wird, aber bei der Frage, warum eine Reform notwendig ist und in welche Richtung die Reform des Sozialstaates gelenkt werden soll, gibt es zwischen den Parteien und Interessengruppen erhebliche Meinungsunterschiede. Und diese Meinungsunterschiede sind, wie in diesem Beitrag gezeigt wird, ein wesentlicher Grund dafür, daß Reformen so schwer zu bewerkstelligen sind.

Das Wort Globalisierung ist in aller Munde. Der technische Fortschritt im Bereich des Transportwesens und der Kommunikation hat in den letzten Jahrzehnten stark dazu beigetragen, daß Güter und Dienstleistungen schneller und billiger über Ländergrenzen hinweg ausgetauscht werden können. So sind beispielsweise die Kosten für Luft-und Seefracht seit den zwanziger Jahren auf rund 20% gesunken. Ein dreiminütiges Telefongespräch von New York nach London verbilligte sich im Zeitraum von 1930 bis 1990 von 250 US$ (in Preisen von 1990) auf 3.32 US$. Andere Technologien, durch die eine weitreichende weltwirtschaftliche Integration überhaupt erst möglich wurde, standen vor einigen Jahrzehnten überhaupt noch nicht zur Verfügung, wie z.B. die Kommunikation über Satelliten oder die Informationsverarbeitung mit Personal Computern. ¹ Daneben haben politische Initiativen dafür gesorgt, daß Handelsschranken abgebaut worden sind und somit der wirtschaftlichen Verflechtung der Volkswirtschaften zusätzlicher Vorschub geleistet worden ist. Dies alles hat dazu geführt, daß der Handel mit Waren und Dienstleistungen zugenommen hat und daß Real-und Finanzkapital sowie Arbeit mobiler geworden sind. So konnte es gelingen, das Welthandelsvolumen nach der Weltwirtschaftskrise und den beiden Weltkriegen wieder auf das Niveau zu Beginn dieses Jahrhunderts zu heben.

Das Ritual der Tarifverhandlungen kann nicht länger darüber hinweg täuschen, daß Form und Inhalt nicht mehr übereinstimmen. Die Arbeitgeberverbände lassen keinen nennenswerten Willen zum Widerstand erkennen. Verantwortlich dafür ist neben der Heterogenität der Interessen und der Ausweichreaktionen (bspw. Auslandsinvestitionen) die heutige hochgradige Arbeitsteilung. Sie läßt keine lokale Begrenzung des Tarifkonflikts zu. Bekämpft würde die Allgemeinheit und nicht der jeweilige Gegner. „Die Verantwortung der Tarifvertragsparteien für die Beschäftigung, die sich zwingend aus ihrer Zuständigkeit für die Lohnfindung ergibt, wird mitunter nur widerwillig anerkannt, teilweise sogar völlig geleugnet“ (so der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 1997/98).

Die Frage nach der Zukunft der Sozialpolitik stellt sich kurz vor Beginn eines neuen Jahrtausends für Deutschland wie für die meisten Länder Westeuropas in besonderer Weise¹. Die Vollendung des europäischen Binnenmarktes, allgemein die Globalisierung der Güter-und Faktor-märkte und die institutionelle Integration Europas lassen die isolierte Gestaltung einer nationalen Sozialpolitik nicht mehr zu. In einem Europa mit Binnenmarkt und vor dem Hintergrund immer weiter voranschreitender weltwirtschaftlicher Integration sind die Spielräume nationaler Sozialpolitik dramatisch geschrumpft. Zudem ist eine Verlagerung von sozialpolitischer Kompetenz auf die Gemeinschaftsebene in vollem Gange.

Die Zukunft der Sozialpolitik in den Transformationsländern ist vor dem Hintergrund des Scheiterns der marxistisch-leninistischen Sozialstaatsidee zu sehen. Diese beruht auf der Annahme, daß die marktwirtschaftliche Ordnung breiten Bevölkerungsschichten keine hinreichende Chance bietet, zu Wohlstand zu gelangen und sie gegen die Risiken des Daseins (Krankheit, Alter, Invalidität, Arbeitslosigkeit, Wohnungsnot usw.) wirksam abzusichern. In der Bewältigung dieser Risiken wird im folgenden das Grundproblem der Sozialpolitik gesehen. Drei Lösungsansätze werden hierfür unterschieden: