Die Energiewende und Europa

Innerhalb des europäischen Integrationsprozesses gehörte die Energiepolitik schon immer zu den Politikfeldern mit einer stark verzögerten Kompetenzübertragung und einem bis heute fragmentierten Harmonisierungsgrad. Obwohl am Beginn des politischen Projekts Europa zwei sektorale Verträge mit einer starken energiepolitischen Komponente standen (Euratom und EGKS), dauerte es doch bis in die 1990er Jahre hinein, ehe zumindest das Projekt eines einheitlichen EUEnergiebinnenmarkts an Fahrt gewinnen konnte. Zu stark waren das Selbstbestimmungsverlangen der Mitgliedstaaten und zu heterogen die Energieversorgungsstrukturen, als dass es zu einem früheren Zeitpunkt einen Konsens über eine weitreichende Harmonisierung des Politikfelds hätte geben können.

Wie bereits dargestellt, liegt ein zentrales Ziel dieser Untersuchung darin, einen Beitrag zum besseren Verständnis des Zusammenwirkens deutscher und europäischer Energie- und Klimapolitik zu leisten und die Verarbeitung von EUEntscheidungen auf nationaler Ebene innerhalb des Politikfelds vergleichend zu untersuchen.

Die Dynamiken und Leitmotive des europäischen Einigungsprojekts beschäftigen die Politikwissenschaft seit Beginn des Integrationsprozesses in den 1950er Jahren. Die Entwicklung von Theorien, die Zustand und Fortschritt der Gemeinschaft in Konzepte fassen und erklären sollten, unterlag ebenso einem kontinuierlichen Entwicklungsprozess, wie die Europäische Union selbst. Über die Jahrzehnte veränderten sich die politikwissenschaftlichen Erklärungsmodelle und Begründungszusammenhänge ganz erheblich.

Wie im vorangegangenen Kapitel dargestellt, unterscheidet sich die Europäisierungsforschung hinsichtlich ihres Erkenntnisinteresses von den klassischen Formen der Integrationsforschung. Der Mitgliedstaat rückt dabei in den Mittelpunkt des Interesses: „At its most basic […] Europeanization concerns a relationship between a cause located at the EU level and change at the domestic level […]” (Radaelli 2012: 3).

In den bisherigen Ausführungen wurde eine generelle Herangehensweise an das Phänomen der Europäisierung gewählt, das noch keine Eingrenzung auf einen Teilbereich des politischen Systems beinhaltete. Da es sich beim Untersuchungsgegenstand dieser Studie aber um den inhaltlichen Zusammenhang zwischen einer EU-Entscheidung und den Steuerungsformen auf nationaler Ebene handelt und dieser sich innerhalb eines zeitlich und thematisch eingeschränkten Handlungsraums für politische Akteure abspielt, befinden wir uns im Bereich der Politikfeldanalyse, die bei der Entwicklung des Forschungsdesigns nun im Mittelpunkt stehen soll. Im Zentrum des Forschungsinteresses findet sich demnach die politische Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme oder zumindest der Gegenstände, die von Akteuren als solche wahrgenommen werden.

Politische Entscheidungen bilden den Ausgangspunkt der vorliegenden Arbeit. So nimmt im Aufbau dieser Untersuchung eine Entscheidung auf EU-Ebene die Rolle der unabhängigen Variablen ein. Auch die spezifischen Sub-Policy-Entscheidungen in den Bereichen Binnenmarkt, erneuerbare Energien und Klimaschutz stehen als nachgeordnete Auslöser für nationale Veränderungsprozesse im Zentrum der Untersuchung.

In den vorangegangenen Kapiteln wurden die theoretischen Grundannahmen sowie die analytischen Modelle vorgestellt, auf denen die Herangehensweise der vorliegenden Arbeit beruht. In diesem Zusammenhang wurde zunächst eine Unterscheidung zwischen Integrations- und Europäisierungsforschung vorgenommen. So sollen nicht die Politikgestaltungsprozesse auf EU-Ebene, sondern die Rolle des Mitgliedstaats Deutschland innerhalb der Entscheidungsprozesse auf EU-Ebene sowie deren Auswirkungen auf das Politikfeld Energie und Klima in Deutschland im Mittelpunkt der Untersuchung stehen, ohne dabei den erstgenannten als wichtige Kontextfaktoren Bedeutung absprechen zu wollen.

Eine notwendige Voraussetzung für die Analyse der Europäisierungsprozesse in den Folgekapiteln stellt die Identifizierung und Benennung der institutionellen Rahmenbedingungen dar, innerhalb derer sich die Entscheidungs- und Veränderungsprozesse im EU-Mehrebenensystem vollziehen. Das Handeln von Akteuren wird durch das institutionelle Regelwerk zwar nicht determiniert, es lässt sich aber auch nicht losgelöst von der Polity-Dimension erklären. Institutionen wirken in diesem Zusammenhang als eine Form von gemeinsam beschlossenen Spielregeln innerhalb eines Politikfelds.

Für die Betrachtung von Politikgestaltungs- und Gesetzgebungsprozessen in der EU ist zunächst die Beschäftigung mit den primärrechtlichen Voraussetzungen notwendig, um Aussagen über die Akteurkonstellationen und den Entscheidungsprozess treffen zu können. Sowohl Energiepolitik als auch Klimapolitik sind vergleichsweise junge Politikfelder in der EU (vgl. Geden/Fischer 2008; Pollak/Schubert/Slominski 2010; Fischer 2011b). Fragen der Energiepolitik wurden erst durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 auch formal in den Bereich der geteilten Zuständigkeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten überführt (vgl. Schneider 2009).

Die Bundesregierung gilt als „einer der zentralen kollektiven Akteure der deutschen Europapolitik“ (Beichelt 2009: 207). Die Art und Weise, wie die Bundesregierung ihre Positionen erarbeitet und formuliert, ist für die Rolle Deutschlands in Europa demnach entscheidend. Die Positionierung der Bundesregierung erfolgt in einem eigenen Abstimmungsprozess, der zeitlich weitgehend parallel mit dem EU-Policy-Zyklus verläuft.

Im Mittelpunkt dieser Untersuchung steht die Verarbeitung energie- und klimapolitischer Entscheidungen im Rahmen des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Entsprechend soll nun als dritter Schritt auch der institutionellen Rahmen auf nationaler Ebene betrachtet werden, innerhalb dessen sich Europäisierungsprozesse abspielen. Hierbei gilt es, zwei Verfahren zu unterscheiden, die für sich genommen jeweils wieder einen eigenen nationalen Policy-Zyklus mit allen Phasen darstellen: Zum einen existiert die vertraglich geregelte Pflicht des nationalen Gesetzgebers zur Umsetzung von EU-Richtlinien, die dem Nationalstaat allerdings ein zuvor definiertes Maß an Flexibilität bei der Gestaltung von Normen geben.

Die Darstellung der institutionellen Rahmenbedingungen für die Entscheidungsprozesse rund um Europäisierungswirkungen in der Energie- und Klimapolitik haben das Augenmerk auf drei zentrale Abläufe gelenkt. Im Rahmen der „Bottom-up“-Europäisierung muss zum einen auf den Entscheidungsprozess innerhalb der EU geachtet werden, auf den die Bundesregierung formal über den Rat und in einigen Fällen auch den Europäischen Rat Einfluss nehmen kann. Zeitlich parallel verläuft der Abstimmungsprozess zur deutschen Positionierung unter den Ministerien, der, wie gezeigt, von einer hohen Zahl an Vetospielern geprägt sein kann.

Nachdem die Energiepolitik über Jahrzehnte hinweg ein kaum bearbeitetes Thema auf EU-Ebene darstellte, gewann die Beschäftigung mit diesem Politikfeld im Verlauf der Jahre 2005 und 2006 erheblich an Fahrt. War die Energiepolitik anfangs noch als einer von vier Teilbereichen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Arbeit betrachtet worden, rückte sie zu Beginn des Jahres 2006 auf der Agenda der europäischen Politik nach oben und wurde als eigenständiger Bereich behandelt. Zunächst losgelöst von energiepolitischen Themen, erfuhr auch die Klimapolitik infolge der Implementierung des Kyoto-Protokolls und der Einführung des EU-Emissionshandelssystems im Jahr 2005 eine Aufwertung, was ebenfalls zu einem Bedeutungsgewinn der EU-Ebene im Vergleich zu vormals überwiegend nationalen Strategien führte.

Erstmals in der Geschichte des europäischen Integrationsprozesses fand sich am 8./9. März 2007 das Thema Energiepolitik im Mittelpunkt der Agenda einer regulären Sitzung des Europäischen Rates (de Jong 2008: 101). Neben diesem für sich genommen bereits bemerkenswerten Bedeutungszuwachs für das Politikfeld erschienen zwei Ergebnisse der Verhandlungen von übergeordneter Bedeutung: Zum einen die thematische Integration der beiden bis dahin weitgehend getrennten Politikfelder Energie/Klima, zum anderen die umfassende Strategieformulierung, die der Europäische Rat in diesem Bereich vorgenommen hatte und die sich im Nachhaltigkeitsbereich über quantifizierte Zielsetzungen („20-20-20 bis 2020“) manifestierte.

„Mama Europa“, „Die Gipfelkönigin“ oder schlicht „In der Gunst des Klimas“ – die Rolle der deutschen Bundeskanzlerin beim Gipfel des Europäischen Rates vom März 2007 wurde in den deutschen Medien überwiegend positiv aufgenommen (Ehrlich 2007; Volkery 2007; Winter 2007b). Die Bundeskanzlerin erntete für ihre Verhandlungsführung und die Zwischenergebnisse ihrer Präsidentschaft parteiübergreifend Anerkennung. Selbst die Opposition im Deutschen Bundestag hatte nur wenig an den EU-Beschlüssen auszusetzen.

Der Prozess des Agenda-Settings nimmt innerhalb der Politikgestaltung eine hervorgehobene Stellung ein. Welche politischen Probleme Einzug in eine Strategieformulierung halten und wie konkret politische Programme gefasst werden, beeinflusst den weiteren Verlauf im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erheblich. Die Analyse des Agenda-Settings in der EU und auf nationaler Ebene in den Jahren 2006 und 2007 und ihr Zusammenwirken dienen daher als Ausgangspunkt für die Betrachtung der Fallstudien in den folgenden Kapiteln.

Die Gewährleistung des freien Verkehrs von Waren, Gütern, Dienstleistungen und Kapital bildet die Grundlage des EU-Binnenmarktes und damit einen wesentlichen Teil der Erfolgsgeschichte des europäischen Integrationsprozesses. In nahezu allen Bereichen der europäischen Wirtschaft finden diese Prinzipien seit mehreren Jahrzehnten uneingeschränkte Anwendung. Staatliche Monopole, unzulässige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen und diskriminierende Geschäftspraktiken wurden immer wieder durch die EU-Kommission angeprangert und letztlich durch die Regierungen oder auf Erlass des Europäischen Gerichtshofs aufgehoben oder aufgelöst.

Obwohl sich die Strukturen auf dem deutschen Strommarkt aus Sicht der EUKommission in den Jahren seit Beginn der Liberalisierung 1996 deutlich verbessert hatten, blieb Deutschland weiterhin eines der „Sorgenkinder“ der beiden zuständigen Kommissare Andris Piebalgs (Energie) und Neelie Kroes (Wettbewerb) (Lobo 2011: 111). Während Ende der 1990er Jahre noch die institutionelle und rechtliche Struktur der deutschen Energiepolitik Gegenstand von Regulierungsmaßnahmen der Kommission war, verlagerte sich seit Verabschiedung der Beschleunigungsrichtlinien das Interesse der Wettbewerbshüter auf die Rolle der vier großen Energiekonzerne (E.ON, RWE, EnBW, Vattenfall Europe).

Das Augenmerk deutscher Politik und Öffentlichkeit richtete sich in den Jahren 2007 und 2008 in erster Linie auf die klimapolitischen Maßnahmen in Deutschland und der EU. Das IEKP mit den darin enthaltenen ökologischen Transformationsvorhaben sowie die Beschäftigung mit dem Klima-Energie-Paket in der EU zogen die volle Aufmerksamkeit auf sich. Der zuvor erhobene Anspruch einer integrierten Energie- und Klimapolitik hatte insofern bereits in seinen Anfängen Schaden genommen, als die Verhandlungen über das für die zukünftigen Energiemarktstrukturen entscheidende Dritte Energiebinnenmarkt kaum auf Interesse in den deutschen Medien stieß.

Die Liberalisierung der Energiemärkte in Europa und das Projekt eines EUEnergiebinnenmarktes stellte in der Vergangenheit einen zentralen Konflikt zwischen Deutschland und der EU in der Energiepolitik dar. Immer wieder wehrten unterschiedliche Bundesregierungen Versuche der Kommission ab, strukturelle Veränderungen auf dem deutschen Energiemarkt durchzuführen. Gleichzeitig gelang es der Kommission auch durch ihre Beharrlichkeit, sukzessive Veränderungen in die deutsche Energiepolitik hineinzutragen.

Mit der Einführung des Stromeinspeisegesetzes im Jahr 1990, seiner Novelle im Jahr 1995 und dem 100.000-Dächer-Solarstromprogramm im Jahr 1999 gehörte Deutschland weltweit zu den Pionieren einer dezidierten Erneuerbare-Energien-Politik (vgl. Radkau 2011; Jänicke 2011). Die bis heute wichtigste Reform wurde jedoch im Jahr 2000 mit der Einführung des „Gesetzes für den Vorrang Erneuerbarer Energien“ (kurz: EEG) im Zuge des Programms zur „ökologischen Modernisierung für Arbeit und Umwelt“ durch die rot-grüne Bundesregierung unter Gerhard Schröder geschaffen. Das EEG ging in erster Linie auf eine fraktionsübergreifende Initiative einzelner Bundestagsabgeordneter zurück, die mit Unterstützung des BMU eine Gesetzesvorlage erarbeitet hatten (Hirschl 2008: 147).

Eine zentrale Zielsetzung der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 bestand darin, die EU auf ein verbindliches Erneuerbare-Energien-Ziel in Höhe von 20 Prozent bis 2020 zu verpflichten sowie ein ebenfalls verbindliches Ziel für den Anteil der Biokraftstoffe im Verkehrssektor festzulegen. Der dafür entscheidende Verhandlungsprozess wurde in Kapitel IV bereits thematisiert.

Während in Berlin über das IEKP und die ersten Reformschritte im Bereich der Erneuerbare-Energien-Politik diskutiert wurde, begann zeitgleich die EUKommission in Brüssel mit der Ausarbeitung ihres Richtlinienentwurfs für den Ausbau der erneuerbaren Energien in der EU. Der Europäische Rat vom März 2007 hatte hierfür, wie bereits beschrieben, zwar nur einen geringen Spielraum gelassen. Die Kommission bemühte sich jedoch darum, diesen zu nutzen.

Im Verlauf des Jahres 2008 war es der Bundesregierung gelungen, einen Einfluss der EU-Entscheidungen auf die deutsche Erneuerbare-Energien-Politik zu verhindern und gleichzeitig ehrgeizige Ziele auf EU-Ebene zu verankern. Entsprechend stehen in diesem Abschnitt zwei zentrale Prozesse im Mittelpunkt, für die ein Auslöser in Brüssel zu finden ist: Der zweite Anlauf zur Reform der deutschen Biokraftstoffpolitik sowie der Einfluss der Monitoring-Pflichten auf die deutsche Energiepolitik. Der Vollständigkeit halber wird abschließend noch auf das Europarechtsanpassungsgesetz Erneuerbare Energien verwiesen.

Während die Fallstudie zum Strombinnenmarkt einen kaskadenartigen Topdown-Prozess von der EU-Ebene auf nationale Steuerungsinstrumente hervorbrachte und die deutsche Bundesregierung vor allem als defensiver Akteur in den EU-Verhandlungen auftrat, zeigte sich im Bereich der Erneuerbare-Energien-Politik ein komplett anderes Bild. Deutschland war zunächst maßgeblich an der Festlegung eines verbindlichen Erneuerbare-Energien-Ziels unter Einschluss eines verbindlichen Biokraftstoffziels im Rahmen der Verhandlungen im Europäischen Rat vom März 2007 beteiligt.

Die internationalen Klimaverhandlungen im Rahmen der UNFCCC wurden bereits zu einem frühen Zeitpunkt aktiv von deutschen Regierungen begleitet. Die Ausrichtung des ersten Treffens der Parteien zur UN-Klimarahmenkonvention im März 1995 in Berlin unter Leitung der damaligen deutschen Umweltministerin Angela Merkel zeugte vom Willen der Bundesrepublik, ein internationales Abkommen zum Klimaschutz mitzugestalten. Auch die Tatsache, dass Deutschland bereits 1990 mit einem CO₂-Minderungsziel in Höhe von 25 Prozent bis 2005 in die Verhandlungen über ein verbindliches Klimaschutzabkommen eintrat, sollte belegen, dass man eine führende Rolle in den internationalen Verhandlungen einnehmen wollte (vgl. Matthes 2010: 13; Wurzel 2010: 460).

Die neue Zielausrichtung der EU-Klimapolitik stellte neben der anvisierten Integration der bislang weitgehend getrennt behandelten Politikfelder Energie und Klima zweifelsohne den wichtigsten Gegenstand der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom März 2007 dar. Die wiederholte Betonung des Zwei-Grad-Ziels als globaler Richtmarke für europäisches Handeln sowie die Quantifizierung des eigenen Beitrags der EU in der Form eines konditionierten Ziels von 20 bzw. 30 Prozent Treibhausgasemissionsminderung bis 2020 bildeten den Grundstock für den weiteren Verhandlungsprozess über die Reform des klimapolitischen Instrumentariums. Die zentralen Aussagen über die weitere Ausgestaltung der klimapolitischen Aspekte finden sich jedoch nicht im Energieaktionsplan 2007-2009, sondern im Text der Ratsschlussfolgerungen davor.

Obwohl eine politische Beschlussfassung über die Reform der EU-Klimapolitik erst mit dem Märzgipfel 2007 erfolgte, hatten die Vorarbeiten für eine dritte Handelsperiode im EU-ETS bereits im Jahr 2005 im Zuge eines Konsultationsprozesses begonnen, den die EU-Kommission unter dem Dach des ECCP eingeleitet hatte. Der Startschuss für den Gesetzgebungsprozess durch die Staats- und Regierungschefs war jedoch für die Zielausrichtung entscheidend. Nicht nur innerhalb der Kommission, sondern auch unter den Mitgliedstaaten, den Wirtschaftsverbänden und den Umwelt-NGOs bestand ein grundsätzlicher Konsens über die Notwendigkeit einer Überarbeitung und Verbesserung der Funktionsweise des ETS.

Sowohl in den Medien als auch bei der Debatte im Deutschen Bundestag wurde die Verabschiedung des Brüsseler Klima-Energie-Pakets weit weniger enthusiastisch begrüßt, als dies beim Zielsetzungsgipfel im März 2007 der Fall gewesen war. Einen erheblichen „Schaden für den Ruf als Klima-Kanzlerin“ konstatierte etwa der Tagesspiegel (Dehmer/Meier 2008). Vor allem die lockeren Zuteilungsregelungen innerhalb des Emissionshandels sorgten für Kritik an der Verhandlungsführung der Bundesregierung.

Die deutsche Klimapolitik, so wurde in den vorangegangenen Kapiteln deutlich, war spätestens seit der Einführung des EU-Emissionshandels im Jahr 2005 einem massiven Europäisierungsdruck ausgesetzt. Die regulatorischen Veränderungen von einer freiwilligen Selbstverpflichtung zur Arbeit mit Emissionsbudgets durch den ersten Allokationsplan wiesen einen erheblichen „misfit“ auf, der Konflikte innerhalb des deutschen Regierungssystems hervorrief. Während in der ersten Phase des Emissionshandels die zentralen Aushandlungsprozesse zwischen den beteiligten Ministerien abliefen, zeigte sich in der zweiten Phase ab 2006 ein deutlicher Konflikt zwischen der EU-Kommission und der deutschen Bundesregierung über das Emissionsbudget.

Mit der Amtsübernahme der schwarz-gelben Bundesregierung unter Bundeskanzlerin Merkel im Dezember 2009 wurde die Energiepolitik einmal mehr zu einem parteipolitisch heftig umstrittenen Politikfeld. Sowohl die Nichtbehandlung der Atomfrage als auch die starke Fokussierung auf das Thema Klimaschutz hatten unter der Großen Koalition in den Jahren 2005 bis 2009 zu einer zweitweisen Befriedung des Konflikts geführt. Durch die nun im Koalitionsvertrag angekündigte Laufzeitverlängerung für die deutschen Atomkraftwerke wurde die Aufmerksamkeit der zivilgesellschaftlichen Akteure sowie der drei Oppositionsparteien SPD, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE einmal mehr auf die energiepolitischen Vorhaben der Bundesregierung gelenkt.

Der Reaktorunfall von Fukushima im März 2011 war nicht nur in Deutschland mit großer Betroffenheit zur Kenntnis genommen worden, sondern stellte auch ein Ereignis dar, über das Medien und Öffentlichkeit in anderen EU-Mitgliedstaaten berichteten. Die Einleitung der Energiewende blieb jedoch ein zunächst unmittelbar auf Deutschland begrenztes Ereignis. Vor diesem Hintergrund soll im ersten Abschnitt nun der Frage nachgegangen werden, warum es im Frühjahr 2011 nicht zu einer erneuten Strategieformulierung auf EU-Ebene wie im März 2007 kam und wie Deutschland in der Folge seine nationalen Beschlüsse in der EU kommunizierte.

Im Vorfeld der Bundestagswahl im September 2013 wurde die Umsetzung der Energiewende zu einem Wahlkampfthema das zwar von allen politischen Parteien programmatisch bearbeitet wurde, insgesamt aber auf verhaltenes Interesse in der Bevölkerung stieß. Durch den rechtlich verankerten Atomausstieg fiel das in der Bevölkerung emotional besetzte Thema „Atomenergie“ als Unterscheidungsmerkmal zwischen den Parteien aus. Stattdessen standen vor allem die Kostenkontrolle, die verschobene Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und das Management der Energiewende im Mittelpunkt der parteipolitischen Positionierungen.

Die Frage, ob sich Geschichte tatsächlich wiederholt, wird auch im Rahmen dieses Buches nicht final beantwortet werden können. Zumindest für die europäische Energie- und Klimapolitik darf mit Sicherheit behauptet werden, dass viele Ereignisse und Verhandlungsprozesse aus dem Jahr 2007 in 2014 eine Wiederholung fanden: Gemeint ist dabei in erster Linie das Verfahren zur Festlegung gemeinensamer Zielsetzungen für die Transformation des europäischen Energiesystems in einer weiteren Dekade. Die Tatsache, dass die Beschlüsse des Europäischen Rates vom März 2007 eine enorme Dynamik bei der Gestaltung rechtlicher Rahmenbedingungen in der EU und den Mitgliedstaaten ausgelöst hatten, dürfte heute als unbestritten gelten.

Ausgangspunkt der vorliegenden Untersuchung war eine zyklische Betrachtung der Europäisierung deutscher Energie- und Klimapolitik, in der deutsche Akteure im Sinne einer Bottom-up-Perspektive die Strukturen und Inhalte des Politikfelds in der EU beeinflussten und diese Entscheidungen später aus dem Blickwinkel einer Top-down-Perspektive wiederum in nationalen Politikgestaltungsprozessen verarbeiten mussten.

Die Untersuchung der Europäisierungsprozesse in der deutschen Energie- und Klimapolitik hat die Relevanz der Thematik über den Verlauf der Jahre einmal mehr untermauert. So ist es Deutschland gelungen, einige wichtige Themen in der EU zu verankern, also eine europäische Form der deutschen Energiewende zu lancieren. Dazu gehörte insbesondere die Fokussierung auf Themen wie Klimaschutz, erneuerbare Energien und Energieeffizienz in der Energiepolitik.