Zwei-Ebenen-Spiele und die Asylrechtsreform von 1993

Im Jahr 1993 änderten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat das Grundgesetz (GG) und führten unter anderem eine sehr restriktive Version des Konzeptes der „sicheren Dritt- bzw. Herkunftsstaaten“ ein. Dadurch wurde das in Artikel 16 (2) II garantierte Recht auf Asyl (Politisch Verfolgte genießen Asylrecht) beschränkt. Dieser Verfassungsänderung ging ein jahrelanger Streit zwischen den Parteien und zwischen Bund und Ländern voraus. Auf der einen Seite sprachen sich die von den zunehmenden Flüchtlingszahlen besonders belasteten Bundesländer seit den 1980er Jahren für eine Beschränkung des verfassungsmäßigen Asylrechts aus. Die Länder fanden Unterstützung für diese Forderung beim Bundesinnenministerium sowie Politikern der CDU/CSU. Auf der anderen Seite standen die übrigen Bundestagsparteien SPD, FDP und Grüne, die eine Verfassungsänderung unter Hinweis auf die humanitäre Verantwortung Deutschlands ablehnten. Bis Mitte 1992 schien die notwendige Zweidrittelmehrheit im Bundestag kaum erreichbar. Parallel zur innerdeutschen Debatte wurde auf europäischer Ebene über die Abschaffung der Binnengrenzen und gemeinsame Asylstandards verhandelt. Die europäischen Verhandlungsergebnisse, das Schengen-Durchführungsübereinkommen (Schengenabkommen), die Dubliner Konvention und die sogenannten Londoner Resolutionen beinhalteten ähnliche Restriktionen (hinsichtlich sicherer Dritt- und Herkunftsstaaten), wie sie in der Grundgesetzänderung von 1993 zu finden sind. Dies lässt zwei Fragen aufkommen: Wie war es möglich, nach Jahren des Streits innerhalb eines halben Jahres seit der formalen Initiierung des Gesetzgebungsvorhabens die notwendige Zustimmung im Bundestag zu gewinnen und die Grundgesetzreform durchzusetzen? Und zweitens, welche Rolle spielte die europäische Ebene bei der Legitimation der Verfassungsänderung und der Änderung der Überzeugungen und Positionen der Reformgegner?