Die Bedeutung des demografischen Wandels für das österreichische Hochwasserrisikomanagement

Der demografische Wandel in Österreich wird seit einigen Jahren vor allem im Bereich der Bereitstellung der öffentlichen Nahversorgung (Verkehrsmittel, Bildung, Gesundheit und Soziales) intensiv diskutiert und findet in der Raumentwicklung durchaus Berücksichtigung (Tappeiner et al. 2008; Bätzing 2015; ÖROK 2015). Für den Bereich Hochwasserrisikomanagement gilt das allerdings kaum. Vereinzelte Ansätze finden sich nur im Zusammenhang mit dem Bereich des Freiwilligenwesens bzw. der Rolle von Rettungsorganisationen im Katastrophenmanagement (Balas et al. 2015; BMASK 2015). Darüber hinaus werden die Zusammenhänge mit demografischen Entwicklungen und die Konsequenzen für das Hochwasserrisikomanagement in Österreich nur ungenügend thematisiert. In der wissenschaftlichen Literatur werden hauptsächlich die Auswirkungen des Bevölkerungswachstums diskutiert. Andere Ausprägungen des demografischen Wandels hingegen werden weitgehend ausgeblendet. Das erstaunt insofern, als davon auszugehen ist, dass sich Bevölkerungsrückgang, demografische Alterung sowie Änderungen von Haushaltsstrukturen infolge von geänderten Arbeits- und Lebensweisen in den nächsten Jahren und Jahrzehnten besonders auf kleinräumiger Ebene deutlich auswirken und in weiterer Folge erhebliche strukturelle Herausforderungen für die Bevölkerung vor Ort sowie die Qualität der Daseinsvorsorge mit sich bringen werden. Strukturelle Herausforderungen sind hierbei nicht alleine in Bezug auf technische Infrastrukturen (v. a. Verkehrswege und Trassen) und soziale Infrastrukturen (z. B. Ausbildungs- und Gesundheitseinrichtungen) evident, sondern auch in Bezug auf das Hochwasserrisikomanagement, sei es im Zusammenhang mit Prävention, dem Einsatz von Rettungsorganisationen oder beim Wiederaufbau (CoR 2016; Clar 2019).

Der Fokus wissenschaftlicher Diskussionen liegt diesbezüglich nach wie vor sehr stark auf der Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung der öffentlichen Daseinsvorsorge in von Hochwasser betroffenen Gebieten und den möglichen Folgen für demografische Entwicklungen, aber nur sehr selten auf den neuen Herausforderungen für das Hochwasserrisikomanagement selbst. Obwohl demografische Merkmale in Untersuchungen zur Anfälligkeit bzw. Verletzbarkeit von Personen im Hinblick auf Hochwasserereignisse einfließen (Cutter et al. 2003; Fekete 2009a, 2009b, 2018; Birkmann et al. 2015; Karagiorgos et al. 2016), werden diese in der Planung und dem Management von Hochwasserrisiken in der Regel ausgeblendet. Es ist davon auszugehen, dass dies eine große Herausforderung für jene Gebiete im ländlichen Raum darstellt, die infolge von Wanderungsbewegungen in Richtung urbaner Zentren demografisch altern (Brown 2010).

Dieser Beitrag gibt einen Überblick über die wichtigsten Ergebnisse der Befragung und formuliert zentrale Schlussfolgerungen. Er ist wie folgt aufgebaut: In Abschn. 2 wird das methodische Vorgehen der Online-Umfrage vorgestellt. In Abschn. 3 wird der aktuelle Stand des demografischen Wandels in Österreich kurz dargestellt und die daraus entstehenden neuen Herausforderungen für das Hochwasserrisikomanagement beleuchtet. In Abschn. 4. werden die wesentlichen Ergebnisse der Umfrage zusammengefasst, bevor in Abschn. 5. die zentralen Erkenntnisse herausgearbeitet werden und abschließend ein Ausblick auf die damit verbundenen zukünftigen Herausforderungen für das österreichische Hochwasserrisikomanagement gegeben wird.

Als Grundlage für die Online-Umfrage hat das interdisziplinäre Forschungsteam der Universität für Bodenkultur Wien (BOKU) im ersten Schritt einen Überblick über Akteure erstellt, die in Österreich für das Naturgefahren- und Katastrophenmanagement relevant sind. Die ExpertInnen aus diesen zentralen Institutionen und Organisationen sollten uns dabei helfen, die Relevanz des demografischen Wandels für die Gegenwart und Zukunft des Hochwasserrisikomanagements einzuschätzen. Das Ziel war, ein möglichst umfassendes Meinungsbild aus verschiedenen Bereichen des Naturgefahren- und Katastrophenmanagements zu erhalten. Aufbauend auf der Recherche wurden 108 Personen mittels persönlich adressierter E‑Mail dazu eingeladen, an der Umfrage teilzunehmen. Eingeladen wurden ExpertInnen aus den einschlägigen Fachabteilungen (Schutzwasserwirtschaft, Wildbach- und Lawinenverbauung, Raumplanung) in den Ämtern der Landesregierungen und den zuständigen Bundesministerien, Vertreterinnen und Vertreter des Zivil- und Katastrophenschutzes sowie von Blaulichtorganisationen (Feuerwehr, Rotes Kreuz, Arbeiter-Samariter-Bund, Johanniter, Malteser, Bergrettung) auf Bundes- und Landesebene.

In einem zweiten Schritt hat das interdisziplinäre Forschungsteam der BOKU einen Fragebogen erstellt und mithilfe des Umfragetools Limesurvey online gestellt. Die Teilnahme an der Umfrage war für die Dauer von 2 Wochen (18.06.–30.06.2018) möglich. Die Umfrage erfolgte auf freiwilliger Basis und anonym. Allerdings hatten die TeilnehmerInnen die Möglichkeit, am Ende der Umfrage ihre Kontaktdaten bekannt zu geben. Insgesamt beantworteten 53 Personen die Fragen, was einer Rücklaufquote von knapp 49 % entspricht (siehe Tab. 1). Die Rücklaufquote liegt damit weitaus höher als bei vergleichbaren Online-Umfragen. Dies spricht für ein großes Interesse der FachexpertInnen am Thema demografischer Wandel.

Der Online-Fragebogen bestand aus 21 Fragen (14 geschlossene sowie 7 offene Fragen), die den verschiedenen Phasen des Risikokreislaufs (Wiederaufbau, Instandsetzung, Einsatzmaßnahmen, Einsatzvorbereitung, Vorsorge, Prävention mithilfe technischer Maßnahmen sowie Prävention durch Planungsmaßnahmen) zugeordnet waren. Einem Fragenblock zu persönlichen Angaben der Befragten folgte ein Block zur Einschätzung der allgemeinen Relevanz des Themas „Demografischer Wandel“. Daran schlossen Fragen zur Relevanz des demografischen Wandels in den verschiedenen Bereichen des Risikokreislaufs an. Die Zustimmung zu bestimmten Aussagen oder Fragen wurde mithilfe einer dreiteiligen Ordinalskala (1 = hohe Relevanz; 2 = geringe Relevanz; 3 = kaum Relevanz) abgefragt. Darüber hinaus gab es die Möglichkeit zu eigenen textlichen Anmerkungen.

Die Aufgabe der Demografie ist es, die aktuelle Zusammensetzung der Bevölkerung wie auch die strukturellen Veränderungen im Vergleich zu früheren Zeitpunkten zu beschreiben. Unter demografischem Wandel versteht man daher alle Veränderungen in der Struktur der Bevölkerung eines Landes über einen längeren Zeitraum. Als Kennzahlen zur Ermittlung der Bevölkerungsstruktur dienen dabei unter anderem die Altersstruktur, die Geburten- und Sterberate sowie die Migrationsstruktur. Für die europäischen Länder lassen sich generell zwei Entwicklungen feststellen: (i) ein Rückgang der Geburtenrate und (ii) ein Anstieg der Lebenserwartung. Wird in der Presse und den Medien von demografischem Wandel gesprochen, dann ist damit in der Regel diese langfristige, schleichende Entwicklung gemeint, die zu einem langsamen, jedoch stetigen Bevölkerungsrückgang führt. Zugleich erhöht sich in Verbindung mit der höheren Lebenserwartung das Durchschnittsalter der Bevölkerung. Dieser allgemeine Trend kann auch durch gegenläufige Tendenzen wie etwa eine positive Migrationsrate nur zum Teil aufgefangen werden.

Um den verschiedenen Facetten des demografischen Wandels gerecht zu werden, haben wir im Rahmen unserer Online-Umfrage vier verschiedene Ausprägungen des demografischen Wandels berücksichtigt:

Betrachtet man den gegenwärtigen Stand des demografischen Wandels in Österreich aus dieser Perspektive – ergibt sich ein differenziertes Bild. Die Einwohnerzahl Österreichs erhöhte sich 2016 auf 8.772.865 EinwohnerInnen. Das Bevölkerungswachstum ging fast ausschließlich auf den Zuwanderungsüberschuss aus dem Ausland zurück. Nach den aktuellen Prognosen von Statistik Austria wird die Bevölkerung Österreichs auch in Zukunft anwachsen. Die Statistik Austria berechnet, dass die Einwohnerzahl im Jahresdurchschnitt 2025 bei anhaltender Entwicklung erstmals mehr als 9 Mio. betragen wird. Gemäß mittlerer Variante der aktuellen Bevölkerungsvorausschätzung wird die Einwohnerzahl Österreichs bis 2030 auf 9,30 Mio. anwachsen (Statistik Austria 2017). Während der Anteil der unter 20-Jährigen an der Gesamtbevölkerung zwischen 2017 und 2030 relativ konstant bleiben wird (19,3 %), wird der Anteil der 20- bis 64-Jährigen an der Gesamtbevölkerung sinken. Bis zum Jahr 2030 geht er von knapp 62 (2017) auf 57 % zurück. Dies bedeutet auch einen Rückgang der Personen, die im erwerbsfähigen Alter stehen. Im Jahr 2017 sind 5,4 Mio. Personen im erwerbsfähigen Alter zwischen 20 und 65 Jahren gewesen. Bis 2030 wird sich die Zahl auf 5,3 Mio. verringern, da deutlich mehr Menschen ins Pensionsalter übertreten als Jugendliche aus der Ausbildung bzw. Zugewanderte hinzukommen (Báchora et al. 2016; Statistik Austria 2017). Die am stärksten wachsende Gruppe sind Menschen über 65 Jahre. Nach 2020 werden die Baby-Boomer-Jahrgänge der späten 1950er- und 1960er-Jahre in das Pensionsalter eintreten. Waren im Jahr 2013 noch 1,54 Mio. bzw. 18 % der Bevölkerung 65 Jahre und älter, so werden im Jahr 2030 2,15 Mio. EinwohnerInnen über 65 Jahre alt sein (Báchora et al. 2016; Statistik Austria 2017).

Die demografische Entwicklung Österreichs ist darüber hinaus von einem starken Wachstum der großen Städte bei gleichzeitiger Bevölkerungsabnahme in peripheren ländlichen Regionen gekennzeichnet. Laut Zahlen der Statistik Austria findet unter Inländern eine Wanderbewegung von ländlichen in städtische Regionen statt. Das trifft nicht auf alle Altersgruppen zu, aber besonders auf 18- bis 26-Jährige: Zwischen 2006 und 2015 haben pro Jahr etwa 6000 Menschen in diesem Alter ländliche Regionen verlassen, um in Ballungszentren zu ziehen. Auch in der Gruppe der 27- bis 39-Jährigen gibt es eine Landflucht – wobei hier Menschen eher in Speckgürtel ziehen. Die persönliche Verwirklichung suchen junge Menschen also in der Stadt, und zwar unabhängig davon, wo es die Jobs gibt. Deshalb fehlen in ländlichen Regionen des Westens, die oft auch Touristenmagnete sind, Arbeitskräfte (Szigetvari 2018).

Aus diesen demografischen Entwicklungen ergeben sich neue Herausforderungen für das Hochwasserrisikomanagement. In den Bereichen Vorbereitung und Vorsorge stellen sich Fragen nach dem Einfluss des demografischen Wandels auf die Bereitschaft zu langfristigen Investitionen in die Schutzinfrastruktur, der Rolle der Raumplanung bei der Bewältigung des Hochwasserrisikos in Regionen mit Bevölkerungsrückgang und den Auswirkungen des demografischen Wandels auf die organisatorischen Kapazitäten des Katastrophenschutzes. Mit Blick auf den Ereignisfall ist zu fragen, wie sich der demografische Wandel auf die Exposition und physische Anfälligkeit von Gebäuden in gefährdeten Gebieten und auf die soziale Vulnerabilität und die individuellen und gesellschaftlichen Kapazitäten zur Bewältigung eines Extremereignisses auswirkt. Im Bereich der Nachsorge stellt sich die Frage, inwiefern der demografische Wandel die individuellen und gesellschaftlichen Fähigkeiten beeinflusst, sich von Extremereignissen zu erholen.

Der demografische Wandel ist das komplexe Ergebnis des Zusammenwirkens von quantitativen und altersstrukturellen Veränderungen im Aufbau der Bevölkerung, einer zunehmenden Heterogenität der Bevölkerung (auch auf kleinsträumiger Ebene) in Bezug auf die Wanderungsbiographien sowie Entwicklungen des sozioökonomischen Status und geänderten Lebensstilen, wie z. B. Pendeln, Einpersonenhaushalte und Mehrgenerationenhaushalte. Dies verlangt nach einer multidimensionalen Sichtweise nicht nur auf Seiten der Wissenschaft, sondern auch auf Seiten der Politik und Fachbehörden. Da sich der demografische Wandel langsam und daher oft unbemerkt vollzieht, werden dessen Konsequenzen oft ignoriert bzw. lassen sich über lange Zeit hinweg verdrängen. Dies gelingt bis zu jenem Moment, in dem Extremereignisse auf „problematische“ demografische (örtliche) Gegebenheiten treffen und sich schlagartig sämtliche tangierte bzw. involvierte Akteure mit großen operativen Herausforderungen konfrontiert sehen. Die größten Herausforderungen in Bezug auf die Vorsorge werden in der zunehmenden sozialen Verwundbarkeit der Bevölkerung in alpinen ländlichen Räumen gesehen. Hier wird der Anteil an älteren und damit von externer professioneller Betreuung und Pflege abhängigen Menschen zunehmen, was vor allem im Ereignisfall bzw. in der Phase des Wiederaufbaus periphere, dünn besiedelte Regionen vor zentrale Herausforderungen stellen wird. Gleichzeitig kann der demografische Wandel auch als Ansatzpunkt für die Veränderung des Hochwasserrisikos und dessen Management dienen (Fuchs et al. 2015, 2017; Rogger et al. 2017). Im Bereich des Hochwasserrisikomanagements ist der Einfluss des demografischen Wandels differenzierter zu betrachten, da sich dieser Prozess in unterschiedlichem Ausmaß auf alle Phasen des Risikokreislaufs auswirkt. Die Ergebnisse der Umfrage legen nahe, die Konsequenzen des demografischen Wandels vor allem für die Rekrutierung und Bereitstellung einer ausreichenden Anzahl an Personal für den Einsatzfall und damit für die Gewährleistung der Erfüllung der notwendigen Aufgaben ernst zu nehmen. Dazu kann auch ein größeres Engagement in politischen und öffentlichen Diskussionen beitragen. In weiterer Folge müssten sich die gesteigerte Aufmerksamkeit und das Bewusstsein für das Thema in relevanten politischen Entscheidungsprozessen widerspiegeln. Um im Ereignisfall gut vorbereitet zu sein, muss es auf der Verwaltungsebene gelingen, in einem ersten Schritt alle relevanten Fachabteilungen – allen voran das Katastrophenmanagement, die Raumplanung, die Schutzwasserwirtschaft sowie die Wildbach- und Lawinenverbauung – zusammenzuführen, um im Kontext des Risikomanagements explizit versorgungs- und schutzbezogene Aufgaben im Lichte der Konsequenzen des demografischen Wandels zu diskutieren. Eine breite Diskussion unter Mitwirkung aller relevanten Akteure ist deshalb so wichtig, weil die daraus resultierenden Entscheidungen von langfristiger Tragweite sind. Das Fehlen einer diesbezüglichen antizipativen Vorgangsweise weist aktuell Parallelen zur Berücksichtigung des Klimawandels im Hochwasserrisikomanagement auf (Nordbeck et al. 2019). Ein derartiger Prozess wird allerdings dadurch erschwert, dass sich die Aufgaben und Kompetenzen der jeweiligen Fachabteilungen auf verschiedene Themenbereiche beziehen. Auch diese institutionelle Hürde muss übersprungen werden, um die Komplexität des demografischen Wandels adäquat berücksichtigen zu können.

Um dem demografischen Wandel im Hochwasserrisikomanagement zukünftig entsprechend Rechnung zu tragen, bedarf es neben einer verstärkten integrativ-strategischen Vorgangsweise auf Ebene des Bundes und der Länder eines Reflektierens der Logiken und langfristigen Eignung der bisherigen Anpassungsstrategien sowie Mut zu neuen raumangepassten Herangehensweisen. In diesem Zusammenhang bietet sich die Intensivierung des inter- und transdisziplinären Dialogs an.