Kapitel 7. Raumplanung und Klimawandel

Rund 92 % der Treibhausgasemissionen sind mit Aktivitäten verbunden, denen in der gebauten Umwelt nachgegangen wird bzw. die überwiegend für deren Ausbau und Erhaltung notwendig sind (Umweltbundesamt, 2020b). Deshalb wird in diesem Kapitel die Raumplanung als in der Verfassung festgelegte öffentliche Aufgabe zur Steuerung der räumlichen Entwicklung im Sinne des Klimawandels diskutiert – sowohl in der gebauten, aber auch in der unbebauten Umwelt. Dabei ist vorauszuschicken, dass aus der Bundesverfassung zwei Dimensionen von Raumplanung abgeleitet werden können. In diesem Kontext sind Raumordnung und Raumplanung voneinander zu unterscheiden. Raumordnung ist das Ergebnis verschiedenster politischer Entscheidungen und spiegelt die Qualität des Zusammenspiels von nomineller und funktioneller Raumplanung wider, während Raumplanung jene planerischen Eingriffe, Zieldefinitionen. Maßnahmen und planerischen Abwägungen umfasst, die zur vorzufindenden Raumordnung führen (Pillei, 2019). Die Bestandteile der nominellen und funktionellen Raumplanung sind:Zum weiteren Überblick des Systems der österreichischen Raumplanung siehe Fassmann, 2018; Grossauer, 2019; Grossauer & Manhart, 2019; Gruber et al., 2018. In diesem Unterkapitel wird unter dem Begriff Raumplanung nun die nominelle Raumplanung behandelt. Darüber hinaus finden raumrelevante Entscheidungen bei der Gestaltung von Finanzausgleich, Förderungen, Steuern u. v. m. statt, vielfach, ohne die Ziele der Raumplanung ausreichend zu berücksichtigen. Denn durch diese Instrumente staatlicher Steuerung wird das Verhalten der Nutzer_innen des Raumes beeinflusst, z. B. bei der Wahl des Wohnsitzes oder eines Unternehmensstandortes, beim Mobilitätsverhalten u. v. m. Damit ist Raumplanung – in sich bezüglich der Akteur_innenlandschaft hoch divers – ein Steuerungselement von vielen, das Wirkung auf die Nutzung und Gestaltung des Raumes ausübt. Grundsätzlich ist vorauszuschicken, dass die Raumplanung auf fachlicher und rechtlicher Ebene durchaus Potenzial hat, hier im Sinne des quantitativen Bodenschutzes und des Klimaschutzes steuernd einzugreifen. Die dafür notwendigen Strategien, die im folgenden Unterkapitel diskutiert werden, sind zwar fachlich in Teilbereichen seit Jahrzehnten bekannt, haben aber den Weg in die Alltagspraxis der Raumplanung nur teilweise gefunden (Fleischhauer et al., 2013). Darüber hinaus wurde der überwiegende Teil der maßgeblichen rechtlichen Instrumente in Bezug auf die Steuerung der Flächeninanspruchnahme in der Raumplanung bereits in den 1970er-Jahren angelegt, sodass diese Umsetzungslücke zwischen fachlich gesichertem Wissen und Entscheidungspraxis in der Raumplanung umso erstaunlicher ist (Geier & Dumke, 2021). In Anbetracht der Fülle relevanter Themen fokussiert Kap. 7 insbesondere auf zwei Kernthemen, die die bisherige „Wirkungsmacht“ der Raumplanung bei der Mitigation und Adaption des Klimawandels beschreiben:Nach dem folgenden Problemaufriss werden diese beiden Themen ausführlich diskutiert, s. dazu auch Abschn. 7.4 „Bewertung der Steuerungsinstrumente“.

In Kap.​ 1 (Abb.​ 1.​5) und in Abschn.​ 3.​4.​2 wird berichtet, dass der österreichische Siedlungsraum in den letzten Jahrzehnten vor allem auf Kosten der Ackerland- und Grünlandflächen (und zu weit geringeren Anteilen auch auf Kosten des insgesamt wachsenden Waldes) laufend zunimmt. In Kap.​ 6 wurde ergänzt, dass zumindest die Trendwende seit 2009 (Verringerung der versiegelten Flächen pro Jahr/Person gegenüber den früheren Jahren) etwas mit erfolgreicher Raumplanung zu tun hatte.

Leider fehlt eine valide Datenbasis dazu, wie groß dieses „Etwas“ ist, auch im Jahr 2020. Expertisen des Umweltbundesamtes argumentieren vielmehr, das der leichte Rückgang bei der Flächen-Neuinanspruchnahme eher auf geringere Zuwächse bei den Erholungs- und Abbauflächen zurückzuführen ist (Umweltbundesamt, 2020b). Und obwohl Änderungen in den Bemessungskategorien der Flächeninanspruchnahme einen vieljährigen Trendvergleich erschweren, war etwa 2019 bei der Flächeninanspruchnahme durch Verkehrsflächen und Siedlungsstrukturen noch kein deutlicher Abnahmetrend erkennbar. Diese fortschreitende Flächenversiegelung ist bezüglich der Ziele der Klimawandelanpassung ebenso problematisch wie das noch nicht umgesetzte strategische Flächenmanagement inkl. eines umfassenden Mobilitätsmanagements mit neuen Verteilungsmechanismen der Kommunalsteuer zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (Umweltbundesamt, 2019a). Derzeit liegt keine Untersuchung vor, in welcher die Raumwirksamkeit des Finanzausgleichs oder der Kommunalsteuer behandelt wird. Im Rahmen der Analyse umweltkontraproduktiver (direkter und indirekter) Subventionen wurde verschiedentlich festgehalten, dass manche Subventionen, u. a. im Verkehrsbereich (Pendlerpauschale), die Zersiedelung fördern (Kletzan-Slamanig & Köppl, 2016; Abschn.​ 6.​6). Ein möglicher analytischer Zugang zu Wirkungsweise und Art von Steuerungsinstrumenten mit Klimarelevanz wird in Abschn. 7.5. angeboten.

Flächen und Böden kann man physikalisch nicht „verbrauchen“, allerdings sind irreführende Begriffe wie „Flächenverbrauch“ oder „Bodenverbrauch“ medial stärker verbreitet als der wesentlich präzisere Begriff „Flächeninanspruchnahme“, der auch in diesem Kapitel verwendet wird. Die englischen Pendants in der internationalen Fachliteratur sind „land take“ (Flächeninanspruchnahme) und „land consumption“ (Flächenverbrauch) bzw. sinngemäß auch „land occupation/utilization“ und „soil consumption“ (Marquard et al., 2020). Der Begriff „Flächeninanspruchnahme“ beschreibt u. a. die Nutzungsänderungen von unversiegelten Flächen in teilweise oder vollständig versiegelte Flächen, aber auch die anteilige Reduktion des Grünlandes zu Zwecken der Besiedlung (inkl. aller Nutzungsvarianten wie Wohnen, Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen, Freizeit usw.) oder für Verkehrsinfrastruktur. Empirisch werden häufig nur einzelne oder im Flächenanteil überwiegende Nutzungen erfasst, auch wenn im bebauten und unbebauten Raum in Wirklichkeit meist mehrere Funktionen auf derselben Fläche koexistieren bzw. oft auch konkurrieren. Für weiterführende Informationen über den Zusammenhang zwischen „Raumordnung“ und „Flächeninanspruchnahme“ siehe ÖROK, 2017a; Statistik Austria, 2019; Umweltbundesamt, 2019b.

Somit beschreiben Trends der Flächeninanspruchnahme den dauerhaften Verlust biologisch produktiven Bodens durch Umnutzung von Grünland für Siedlungs- und Verkehrszwecke, aber auch für intensive Erholungsnutzungen, Deponien, Abbauflächen für mineralische Rohstoffe, Kraftwerksanlagen und ähnliche Intensivnutzungen (Umweltbundesamt, 2020b). Es ist auch festzustellen, dass in etwa 42 % der unter dem Terminus „Flächeninanspruchnahme“ erfassten Fläche tatsächlich versiegelt sind. Der dauerhafte Verlust der Bodenfunktionen (Ökosystemleistungen und biologische Fruchtbarkeit zur Ernährungsbasis) ist im Klimawandel doppelt schädlich: Die Abhängigkeit von agrarischen Importen, welche häufig mit einem schlechten „ökologischen Fußabdruck“ belastet sind, nimmt zu, und ebenso werden Ökosystemleitungen der offenen Kulturlandschaft reduziert, wenn deren Flächenanteile abnehmen (BMLRT, 2019; APCC, 2014; ÖROK, 2018; Umweltbundesamt, 2020b) [robuste Evidenz, mittlere Übereinstimmung].

Dabei ist allerdings nicht nur der Trend der über die Jahrzehnte stark zunehmenden Bodenversiegelung höchst problematisch, sondern auch die Orte und Lagen, an denen diese Flächeninanspruchnahme stattfindet, so wie wie stark oder schwach diese klimaschädlichen Effekte und Emissionen wo ausfallen. Abb. 7.1 zeigt dazu den Versiegelungsgrad pro Kopf. Diese Karte erlaubt vielschichtige Interpretationen, da die unterschiedlichen Wachstums- und Schrumpfungsdynamiken zu berücksichtigen sind. So sind in Zentralräumen vielfach dichtere Siedlungsstrukturen vorzufinden. Bei einer hohen Zahl an Einwohner_innen und Arbeitsstätten ist der absolute Anteil der in Anspruch genommenen Flächen hoch. In einigen schrumpfenden Regionen führt die Bevölkerungsabnahme in der existierenden Bausubstanz dazu, dass eine geringe Zahl an Menschen große Gebäude bewohnt, wie z. B. Ein- oder Zweipersonenhaushalte in alten Vierkanthöfen zeigen. Diese „Unternutzung“ treibt die Flächeninanspruchnahme pro Kopf in die Höhe, ohne dass Bautätigkeit vorgenommen werden würde. Bewährte, aber seriell noch zu selten angewandte kommunale Raumplanungsstrategien wie die Innen- und Zentrenentwicklung können dabei helfen, diesen Trend zu bremsen: Die bestehende Bausubstanz würde effizienter genutzt, Neuwidmungen von Bauland würden ganz oder teilweise eingespart. Gerade im ländlichen Raum sind Neuwidmungen und Neubauten für einen Großteil der zusätzlichen Versiegelungen verantwortlich, auch weil die (gegenüber den städtischen Agglomerationen) geringen Baulandpreise nicht zum Flächensparen motivieren (ÖROK, 2017a; ÖROK 2017b; Ortner, 2021; Umweltbundesamt, 2019b) [mittlere Evidenz, mittlere Übereinstimmung].

Abb. 7.1 präzisiert dazu räumlich die versiegelten Flächen pro Kopf und zeigt sehr deutlich, dass die hohen Pro-Kopf-Anteile der beanspruchten Flächen pro Person eher ein Problem des ländlichen Raumes als eines der dicht besiedelten Agglomerationen sind.

Diesbezüglich sind drei Trends von Bedeutung, die meist außerhalb von städtischen Agglomerationen stattfinden: die Zersiedelung, die Suburbanisierung und der Donut-Effekt:Die räumlichen Entwicklungstrends Zersiedlung, Suburbanisierung und „Donut-Effekt“ sind nicht neu. Ebenfalls nicht neu ist der Begriff „Energieraumplanung“ als Begriff und Methode zur Reduktion der Zersiedlung, zum Bremsen der Suburbanisierung und gegen den sog. Donut-Effekt. „Neu“ ist dagegen, dass im Jahr 2014 der Begriff Energieraumplanung im Rahmen einer Partnerschaft der Österreichischen Raumordnungskonferenz erstmals von den Raumplanungsabteilungen aller neun Bundesländer, einstimmig und im Bewusstsein der sich verschlimmernden Folgen des Klimawandels, wie folgt definiert wurde:

„Energieraumplanung ist jener integrale Bestandteil der Raumplanung, der sich mit den räumlichen Dimensionen von Energieverbrauch und Energieversorgung umfassend beschäftigt“ (Thalhammer & Stöglehner, 2014).

Diese Definition richtet sich strikt an die Handlungsmacht, die innerhalb der raumplanerischen Instrumente umsetzbar ist. In diesem Zusammenhang sind die Limitationen der Raumplanung in Bezug auf deren Ordnungs- und Entwicklungsfunktion wichtig. Raumplanung kann zwar ordnen, d. h. Bauland, Grünland und Infrastruktur festlegen und konkurrierende Nutzungen damit ausschließen, aber nicht direkt die klimawandelgerechte Umsetzung räumlicher Nutzungen steuern. Es werden vielmehr Nutzungsmöglichkeiten eröffnet; ob diese dann tatsächlich umgesetzt werden, obliegt Akteur_innen außerhalb der nominellen Raumordnung (zur Abgrenzung zwischen nomineller und funktioneller Raumordnung vgl. Abschn. 7.2.1). In diesem Prozess geht die Raumplanung z. B. bis zur Genehmigung eines Plans, die Umsetzung erfolgt zeitlich nachgelagert und teilweise von ganz anderen als den „planenden“ Akteur_innen. Zwischen diesen beiden, häufig nicht identen, Gruppen (den „Planer_innen“ und den Umsetzer_innen) bedarf es informeller Planungs- und Beteiligungsprozesse, die unter dem Begriff „Governance“ subsummiert werden können. Darunter wird das Zusammenwirken staatlicher und nichtstaatlicher Akteur_innen (aus Zivilgesellschaft, Verwaltung, Politik, Wirtschaft und „Intermediären“, d. h. zwischen diesen Rollen Vermittelnden) bei der Verwirklichung von Planungszielen verstanden.

Die Energieraumplanung beschäftigt sich mit der räumlichen Dimension der Energiegewinnung und des Energiekonsums und macht es sich dabei zur Aufgabe, bestehende energieeffiziente Raum- und Siedlungsstrukturen zu erhalten oder gänzlich neu zu entwickeln. Solche Strukturen sind funktionsgemischt, maßvoll dicht, kompakt, nach dem Prinzip der kurzen Wege gestaltet und forcieren Innenentwicklung, d. h. die weitere räumliche Entwicklung innerhalb der bestehenden Baulandgrenzen. Die Umsetzung energieeffizienter Raum- und Siedlungsstrukturen trägt somit wesentlich zum quantitativen Bodenschutz bei. In Bezug auf die Energieversorgung ist nominelle Raumplanung in den Kernkompetenzen Ressourcensicherung, Standortsicherung und Vermeidung von Nutzungskonflikten gefordert (Stoeglehner et al., 2016). Dies umfasst ein weites Aufgabenspektrum:In diesem Aufgabenspektrum (1 bis 4) muss die nominelle Raumplanung in enger Abstimmung mit der funktionellen Raumplanung operieren, wenn die Zielstellungen dieser beiden Zugänge sich nicht widersprechen sollen. Dieser „Brückenschlag“ funktioniert allerdings bisher nur in Teilbereichen (Abschn. 7.2.1). Die Energieraumplanung bietet dazu neue Methoden- und Steuerungsmöglichkeiten an, indem sie in Szenarien zwischen einem heutigen IST- und einem zukünftigen SOLL-Zustand denkt. In Zusammenhang mit den oben genannten vier Aufgabenspektren gelingt die klimawandelgerechte Transformation von Siedlungen besonders wirksam, wenn:Abb. 7.2 zeigt diese vier Veränderungsvektoren zwischen der gegenwärtigen und der künftigen Energieraumplanung.

Aus den beiden Perspektiven (vier Aufgabenstellungen und vier Veränderungsvektoren) lassen sich zwei wesentliche Leitziele für die Energieraumplanung zusammenfassen (Stöglehner et al., 2014b), die in der ÖREK-Partnerschaft österreichweit und einstimmig beschlossen wurden:In diesem Sinne argumentiert auch Abschn.​ 3.​4.​2.

Bezüglich Ziel 1 wurden in den letzten Jahren oder werden aktuell in einigen Bundesländern einschlägige Sachprogramme und/oder sektorale Raumordnungsprogramme als Beitrag der überörtlichen Raumplanung, zurzeit überwiegend für die Windkraftnutzung, aber auch für Freiflächen-Photovoltaik, erstellt. Ziel 2 wird in erster Linie im Rahmen der überörtlichen Planung adressiert wie z. B. über Aspekte der dezentralen Konzentration.

Für die örtliche Raumplanung sind in den Bundesländern unterschiedliche Ansätze für eine kommunale Energieraumplanung vorzufinden. Insbesondere in den Bundesländern Wien (Fachkonzept Energieraumplanung; MA 20, 2019), Steiermark (Sachbereichskonzept Energie für Gemeinden als Ergänzung zum örtlichen Entwicklungskonzept; Abart & Stöglehner, 2017), Niederösterreich (Klima- und Energiekonzept; fachliche Grundlagen derzeit von Abart und Stöglehner in Ausarbeitung), Oberösterreich (kommunale Energieraumplanung; fachliche Grundlagen derzeit von Abart und Stöglehner in Ausarbeitung) und Salzburg (integrierter Wärmeatlas; Salzburger Institut für Raumordnung und Wohnen, 2018) hat die Energieraumplanung bereits besonders hoch entwickelte Lenkungsansätze zur Verfügung. In allen anderen Bundesländern sind solche Ansätze ebenfalls bereits in Entwicklung, aber noch nicht so gründlich validiert und erprobt wie in den oben genannten Bundesländern. Abb. 7.6 listet im Überblick Steuerungsinstrumente mit Energierelevanz, gegliedert nach räumlichen Bezugsebenen und den Wirkungsweisen der Steuerungsansätze (indirekt oder direkt raumwirksam).

Raumnutzung und Verkehrssystem sind eng miteinander verflochten (Abschn.​ 6.​6). Zusammen mit Lebensstilen und vielen weiteren Faktoren wie z. B. Zielwahl, Weglängen und Verkehrsmittelwahl bestimmen sie die verkehrlichen Ausprägungen realisierter Mobilitätsbedürfnisse (Schad et al., 2020; Scheiner & Kasper, 2003; Stöglehner et al., 2011a; Wegener, 2004) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung].

Weitere das Mobilitätsverhalten und die verkehrlichen Auswirkungen bestimmende Einflussfaktoren sind disruptive Ereignisse wie etwa die COVID-19-Pandemie (INFAS, 2021; IVT & WWZ, 2021; VCÖ, 2020), auch wenn momentan noch nicht absehbar ist, wie lange (und wie stark) die pandemiebedingten Lebens- und Verhaltensänderungen künftig überhaupt nachwirken werden. Im Abschn. 7.3 sind weitere Details zum Einfluss von Lebensstilen und Wirtschaftsweisen auf den Verkehrsaufwand (Personen- und Güterverkehr) und der Notwendigkeit dafür einen konsistenten Ordnungsrahmen herzustellen, genannt.

Für ein gutes Angebot an Gelegenheiten und deren gute Erreichbarkeit bieten vielfältige Mobilitätsangebote grundsätzlich attraktive (Raum-)Nutzungsmöglichkeiten, sowohl für individuelle als auch für wirtschaftliche Interaktionen. Verbesserte Mobilitätsmöglichkeiten (Angebot) werden grundsätzlich positiv beurteilt, führen aber auch zu verstärkter Nutzung (Nachfrage) und Umweltbelastungen (Abb. 7.3). Die Ortsveränderungen erfolgen zunehmend mittels motorisierter Verkehrsmodi, Distanzen spielen mit steigender Motorisierung eine immer geringere Rolle, zumindest für jene, die über diese Transportmittel verfügen. Die wachsende Anzahl immer stärker motorisierter Fahrzeuge und daraus resultierend steigende Personenverkehrsleistungen (gefahrene Personenkilometer) bzw. Transportleistungen (im Güterverkehr zurückgelegte Tonnenkilometer) verursachen zunehmende Treibhausgasemissionen (vgl. Umweltbundeamt, 2014, mit Umweltbundesamt, 2021). Die Mengen emittierter Treibhausgase korrelieren im Verkehrssektor streng mit Verkehrsleistung und Energiebedarf, besonders bei mit fossilen Treibstoffen angetriebenen Verkehrsmitteln (APCC, 2014; Danninger et al., 2022). Klammert man den Flugverkehr aus, so sind pro transportierter Person (= das Transportgut eines Verkehrssystems neben Gütertonnen und Nachrichten) und Kilometer Weglänge der spezifische Energiebedarf und damit die CO₂-Emissionen im motorisierten Individualverkehr (MIV, insb. PKWs und Motorräder) am höchsten, im öffentlichen Verkehr (ÖV) deutlich geringer und im Aktivverkehr (zu Fuß, mit dem Fahrrad) minimal, auch bei Betrachtung des gesamten Lebenszyklus (LCA) der Verkehrsmittel (Allekotte et al., 2020; Umweltbundesamt, 2012) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung]. Der Aktivverkehr und ÖV werden demzufolge auch als „Umweltverbund“ bezeichnet. Abb. 7.3 veranschaulicht die spezifischen Treibhausgasemissionen verschiedener Verkehrsmittel.

Mobilitätserhebungen in Österreich zeigen, dass die Tageswegelänge pro Person von 28,4 km (1995) auf 34,4 km (2013/14) zugenommen hat – ein internationaler Trend:

„Für diesen Anstieg sind im Wesentlichen Veränderungen in der Raumstruktur, Zersiedelung und Verschlechterungen der kleinräumigen Versorgungsqualität für den täglichen Bedarf, vom Lebensmitteleinkauf bis hin zur ärztlichen Versorgung, verantwortlich. Dass trotz gestiegener Tageswegelängen die Tageswegedauern im Durchschnitt annähernd gleichgeblieben sind, ergibt sich aus einer damit in Zusammenhang stehenden geänderten Verkehrsmittelwahl und den daraus resultierenden höheren durchschnittlichen Geschwindigkeiten. Insbesondere ist hier die Zunahme der MIV-Lenkerwege zu beachten“ (Tomschy et al., 2016).

Diese räumlichen Zusammenhänge veranschaulicht Abb. 7.4.

Die Verkehrsmittelwahl ist maßgeblich von der zurückzulegenden Distanz abhängig. Die durchschnittliche Weglänge in Österreich ist zwischen den beiden Mobilitätserhebungen 1995 und 2013/14 um 27 % gestiegen. Demzufolge haben auch die Wege im MIV um 51 % zugenommen, Fußwege um knapp 40 % abgenommen (Tomschy et al., 2016). Die ständig steigenden Verkehrsleistungen im MIV spiegeln sich in deutlich steigendem Energiebedarf und Umweltbelastungen wider. Im Verkehrssektor Österreichs werden in absoluten Mengen über 30 % der Treibhausgase emittiert (Stand 2019); zum Vergleich: Die Gebäude verursachten 2019 10 %. Der Verkehrssektor verzeichnete auch die stärkste relative Zunahme von über 74 % seit 1990 (Umweltbundesamt, 2021). Damit ist der Verkehr hauptverantwortlich dafür, dass es insgesamt noch nicht zu einer Emissionsreduktion kommen konnte. Selbst die ambitionierten nationalen Ziele zur CO₂-Einsparung im Verkehrssektor gemäß Pariser Klimaabkommen und EU Green Deal sind mangels verbindlich festgelegter Ziele zu wenig wirksam und müssten deutlich ambitionierter gesteckt und umgesetzt werden (OECD/ITF, 2018a; Rifkin, 2019; Sammer, 2020; Siddi, 2020) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung].

Neben dem Energiebedarf hat der MIV generell einen rund zehnfach höheren spezifischen Flächenbedarf pro transportierter Person als alle anderen Mobilitätsformen (MA 18, 2014). Ähnlich sieht auch das Verhältnis beim ruhenden Verkehr aus. Disperse Siedlungsstrukturen beanspruchen deutlich mehr Fläche als verdichtete, mehrgeschossige Siedlungsformen und weisen auch einen deutlich höheren Erschließungsaufwand mit Verkehrsinfrastruktur auf. Der Erhaltungs- und Betreuungsaufwand (z. B. Taumittelbedarf im Winterdienst) korreliert stark mit der Verkehrsfläche. Flächenbeanspruchung und Versiegelung steigen deutlich stärker als die Einwohner_innenzahlen. Von 2001 bis 2019 nahm die Flächeninanspruchnahme in Österreich um 27 % zu, die Einwohner_innenzahlen hingegen um 10,4 % (Ortner, 2021; WWF, 2021). Die Ursachen für diese überproportional wachsenden Flächenbeanspruchungen liegen in Lebensstiländerungen, wie z. B. den zunehmend motorisierten Mobilitätsgewohnheiten, die zunehmende Verkehrsflächen verursachen, sowie steigenden Wohnungsgrößen.

Es sind Anstrengungen in vielen Bereichen nötig, um die Ziel- und Verkehrsmittelwahl zu beeinflussen und damit die Mobilität klimaschonender gestalten zu können (Bakker et al., 2014; Bruns et al., 2020; Kammeier, 2009; Schiller & Kenworthy, 2017). Maßnahmen zur Beeinflussung des Mobilitätsverhaltens werden traditionell eingeteilt in attraktive Anreizmaßnahmen („Pull-Maßnahmen“) und auferlegte Verhaltensvorschriften („Push-Maßnahmen“; Friedrich, 2020; FSV, 2021; Kirchhoff, 2021; Pischinger et al., 1998; Sammer & Snizek, 2021; van den Berg, 2020). Erstere sind populär, wie z. B. Verbesserungen im Angebot öffentlicher Verkehrsmittel, aber oft kostspielig für die Allgemeinheit und gleichzeitig wenig wirksam, weil sie Verhaltensänderungen zwar ermöglichen, aber nur in geringem Ausmaß umsetzen können. Zu diesen Angeboten zählen gegenüber dem MIV konkurrenzfähige Angebote im ÖV, von hochrangigen Bedienungen in Ballungsräumen bis hin zu Mikro-ÖV in ländlichen Regionen und zur Bewältigung der „letzten Meile“ (Agora Verkehrswende, 2022; Hamburger Verkehrsverbund, 2022). Push-Maßnahmen sind mehrheitlich unpopuläre, aber wirksame restriktive Maßnahmen, die klimaschädigendes Verhalten verteuern und damit verhindern sollen. Dazu gehören u. a. Parkraumbewirtschaftung, City-Maut und Abgaben, die gefahrene Kilometer oder emittierte CO₂-Mengen bepreisen (Hamburger Verkehrsverbund, 2022). Es herrscht die überwiegende Fachmeinung, dass Push-und-Pull-Maßnahmen idealerwiese kombiniert eingesetzt werden müssen, um nennenswerte Verlagerungen vom MIV zum Umweltverbund erzielen zu können (Agora Verkehrswende, 2021; Aichinger & Klein-Hitpaß, 2020; Bauer et al., 2022). „Mobility as a Service“ (MaaS) propagiert eine möglichst vollständige Orientierung der Mobilitätsangebote an den Bedürfnissen der Nutzer_innen und die vollständige „intermodale“ Verknüpfung aller Mobilitätsangebote (ITS Austria, 2019; OECD/ITF, 2018a, 2018b). Eine Steigerung der geringen Besetzungsgrade von Pkws durch Sammelfahrten könnten wesentliche Verbesserungen der Umweltbilanzen erbringen (Crozet, 2020). Ebenso sind die Besetzungsgrade im ÖV eine wichtige Variable in den Klimaauswirkungen (Gramm CO₂ pro Personenkilometer). Die Internalisierung externer (Mobilitäts-)Kosten („externe Kosten pro Personenkilometer“ in Abb. 7.5) wäre ein wichtiger Hebel, um der nachweislich zu billigen Mobilität die gesamtwirtschaftlichen Kosten aufzuerlegen und klimabelastende Verkehrsarten für die Nutzer_innen teurer und weniger attraktiv zu gestalten (EC et al., 2020; Frey et al., 2020; Sammer & Snizek, 2021). Dies entspricht auch dem umweltrechtlichen Verursacherprinzip („polluter pays principle“). Jedenfalls müssen die Fahrleistungen im fossil betriebenen MIV und Güterverkehr deutlich reduziert werden (Friedrich, 2020).

Mittels Raumordnung wird die Verkehrsentstehung beeinflusst, indem versucht wird, u. a. disperse Nutzungs- und Siedlungsstrukturen samt der daraus resultierenden langlebigen Pkw/Lkw-Abhängigkeit möglichst zu verhindern. Siedlungsstrukturen können kurze Wege und damit die aktive Mobilität fördern, etwa durch entsprechende Dichte, Mehrfachnutzungen und Attraktivität (Lorenz, 2021; van der Valk, 2002). Intermodale Knoten (Umsteigemöglichkeiten zwischen MIV und ÖV) sind innerhalb hoher Bebauungsdichte multifunktional und so attraktiv zu gestalten, dass für stark nachgefragte Relationen bevorzugt Verkehrsmittel des Umweltverbundes statt MIV genutzt werden. Für einen maßgeblichen Umstieg vom Pkw auf den ÖV sind entsprechend leistungsfähige öffentliche Verkehrsmittel erforderlich. So wurde z. B. in der „Kordonerhebung Wien“ (Rittler, 2011) festgestellt: „Die geringsten ÖV-Anteile werden in den Korridoren ohne Schnellbahnanbindung … erreicht.“ Infrastrukturangebote, die eine hohe Personen- und Güterverkehrsmengen verursachen, sollten grundsätzlich an leistungsfähigen ÖV-Knoten angesiedelt werden.²

Die potenziell verkehrssparende Wirkung der „Stadt der kurzen Wege“ sollte in eine „Region der kurzen Wege“ eingebettet sein.

„Von einer Stadt und Region der kurzen Wege kann man sprechen, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, die alltäglichen Aufgaben wie den Weg zur Arbeit und zur Ausbildung, Versorgungswege sowie den Weg zur Schule und zum Kindergarten in kurzer Zeit bewältigen zu können, ohne dazu auf ein Auto angewiesen zu sein“ (Beckmann et al., 2011).

Gemischte Nutzungen auf engstem Raum fördern prinzipiell kurze Wege und verbessern die Erreichbarkeit von Zielen im Aktivverkehr und damit besonders die Mobilitätschancen benachteiligter Bevölkerungsgruppen (Frey et al., 2020; Kuttler & Moraglio, 2020). Die individuelle Freizügigkeit der Verkehrsmittel- und Zielwahl wird allerdings in einer „Stadt der kurzen Wege“ nicht beschränkt und somit auch nicht garantiert, dass z. B. auch dort gearbeitet und eingekauft wird, wo man wohnt. Die Erreichbarkeit weist auch eine soziale Komponente auf: Im Sinne der Daseinsvorsorge sollten lebensnotwendige Ziele (Daseinsgrundfunktionen) in kurzen Distanzen im Aktivverkehr bzw. Umweltverbund gut erreicht werden können. „Transport poverty“ oder „mobility poverty“ betreffen besonders mehrfach benachteiligte Bevölkerungsgruppen mit geringem Einkommen (darunter auch Kinder), die, gemessen an ihren verfügbaren Mitteln, überproportional hohe Aufwände für Mobilität auf sich nehmen müssen. Trotzdem verfügen sie selten über motorisierte Transportoptionen und sind daher vom öffentlichen Leben zumindest teilweise ausgeschlossen. Diesen Gruppen kommen fußläufige und mit dem Fahrrad bewältigbare Raum- und Versorgungsstrukturen zugute (Frey et al., 2020; Holz-Rau & Scheiner, 2019; Jabareen, 2006; Kühne, 2020; Kuttler & Moraglio, 2020) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung].

Hochrangige Verkehrssysteme, wie beispielsweise Schnellstraßen und Bahnmagistralen (noch stärker Flughäfen), werden überwiegend von wohlhabenden Bevölkerungsschichten für überregionale Mobilität („long-distance“) genutzt. Diese hochgradig motorisierten Bevölkerungsgruppen haben auch guten Zugang zu diesen Verkehrssystemen, während Gruppen mit geringen Einkommen kleinräumig zunehmend Schwierigkeiten beim Erreichen notwendiger Ziele haben (Banister, 2018; Kuttler & Moraglio, 2020). Gute Erreichbarkeit von Zielen und ausreichende Mobilitätsangebote für alle sozialen Schichten der Bevölkerung müssen, losgelöst vom MIV, gerade im Aktivverkehr oder durch gute ÖV-Angebote sichergestellt werden (Holz-Rau & Scheiner, 2019; OECD/ITF, 2018a). Die Förderung des Aktivverkehrs rechnet sich auch gesamtwirtschaftlich, z. B. durch geringere Investitionskosten pro Weg, deutlich positive Gesundheitsauswirkungen und auch verringerte Klimabelastungen (Kahlmeier et al., 2018; Kornas et al., 2017; Standen, 2018; Stieninger Hurtado, 2018; Zapata-Diomedi et al., 2019). Pro geradeltem Kilometer entsteht z. B. ein gesundheitlicher Gewinn von etwa 0,70 Euro für die Gesamtwirtschaft („HEAT Tool“, Kahlmeier et al., 2018). „On average, the estimated health benefits of cycling were substantially larger than the risks relative to car driving for individuals shifting their mode of transport“ (de Hartog et al., 2010).

Zur Erreichung der Klimaziele sind die Raumordnung und das Verkehrswesen in Richtung Nachhaltigkeit zu entwickeln. Dazu sind, unter anderem, die Anlastung verursachter (externer) Kosten den Verursacher_innen und die Schaffung marktbasierter Instrumente nach dem „polluter pays principle“, beispielsweise entfernungsbasierte oder an den CO₂-Verbrauch gekoppelte Energieabgaben, erforderlich. Erforderliche Korrekturen im Rechtssystem werden in Abschn. 7.5 angesprochen. Die derzeit beschrittenen Zielerreichungspfade reichen bei Weitem nicht aus, um die im Pariser Klimaabkommen (EU 842, 2018; UNFCCC, 2015) und im Europäischen Green Deal bzw. „Fit for 55“ (EC, 2021) vereinbarten Reduktionen klimaschädlicher Treibhausgase in erforderlichem Umfang und rechtzeitig zu erzielen. Mögliche Strategien, um die vereinbarten Ziele zu erreichen, wurden bereits 1997 entwickelt und vorgestellt (Pischinger et al., 1998) und sind aktualisiert z. B. in Kirchengast et al., 2019; Quaschnig, 2016; Stoeglehner & Abart-Heriszt, 2022 und Umweltbundesamt, 2017a, 2020c nachvollziehbar dargestellt [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung].

Aus den vorangegangenen Abschnitten ist zu schlussfolgern, dass durch Energieraumplanung sowohl auf Lage, Größe und Bauform von Gebäuden Einfluss genommen werden kann als auch auf die Bedarfsfrage, die Frage der Umnutzung bzw. der Nutzungseffizienz baulicher Strukturen. Allerdings können Gebäude auch wesentliche Systemelemente der Energieversorgung sein. In vergangenen Zeiten waren Gebäude in erster Linie als Energieverbraucher relevant, im Zuge der Energiewende erlangen sie als Orte der Energiegewinnung Bedeutung, können aber in Zukunft auch als Elemente der Sektorkopplung einen Bedeutungsgewinn erfahren. Damit wird die Art und Weise, wo und wie Gebäude errichtet und betrieben werden, massive Einflüsse auf die Gestaltung von Energiewendepfaden nehmen.

Da die Versorgungsanteile aus erneuerbaren Energien kontinuierlich wachsen, müssen die Verteilnetze mit den Schwankungen von Angebot und Nachfrage umgehen, um den Übergang vom derzeitigen zentralisierten Markt zu einem intelligenten Markt in einem dezentralen und intelligenten Netz zu ermöglichen. Mit dem Fortschritt der Informations- und Kommunikationstechnologien können nun Lastverschiebungen über Raum und Zeit realisiert und überwacht werden. Während der Netzbetreiber in einem traditionellen System in der Regel nur über den Verbrauch der Nutzer_innen informiert sind, erfahren die Verbraucher_innen nicht, ob im Netz ein Energieüberschuss oder -mangel herrscht. In intelligenten Netzen („Smart Grids“) verläuft die Kommunikation zwischen Netzbetreiber_innen und Verbraucher_innen in beide Richtungen. Die Informationen stehen somit auch den Nutzer_innen zur Verfügung, die gleichzeitig dezentrale Energieversorger_innen sind. Weitere Daten innerhalb oder außerhalb des Gebäudes – Wetter, Verkehrslage, Belegung, um nur einige zu nennen – liefern zusätzliche Informationen. Der Abgleich dieser Informationen und die Steuerung der Anlagen spielen eine immer wichtigere Rolle (Märzinger & Österreicher, 2019).

In diesem Zusammenhang nehmen Gebäude im Kontext des Energiesystems eine zentrale Funktion ein, da sie zu den Hauptverbrauchern von Energie zählen. Die Veränderung von Gebäuden von reinen Verbrauchern zu Energieproduzenten und Energiespeichern ist ein wesentlicher Eckpfeiler der Transition des Energiesystems (Schleicher et al., 2018). Mit flexiblen und bidirektionalen Netzen wird durch die Interaktion der Gebäude mit dem (dezentralisierten) Energiesystem das gesamte Energiesystem zu einer agilen, organismusähnlichen Einheit, in der die Integration erneuerbarer Energien auf lokaler Ebene erleichtert werden kann (Zach et al., 2019). Strom-, Gas- sowie Fernwärme- und Fernkältenetze können das (lokale) Zusammenspiel der verschiedenen Einheiten unterstützen. Innerhalb der Energienetze sind Anergienetze (auch als kühle Fernwärmenetze bezeichnet), die sich bereits in einigen Pilotprojekten bewährt haben (ETH Zürich, 2019), eine vielversprechende Alternative bzw. Ergänzung zu Hochtemperatursystemen. Anergienetze arbeiten bei Umgebungstemperaturen und nutzen energiearme Abwärme oder thermisch gespeicherte Niedertemperaturwärme zur direkten Nutzung oder zur Umwandlung in Hochtemperaturfernwärmenetze. Diese Netze können im Sommer auch direkte Kühlung liefern und eignen sich besonders zur Nutzung von Abwärme aus anderen Systemen, zum Beispiel aus Abwasserleitungen oder Kläranlagen (Kretschmer et al., 2015; Lichtenwoehrer et al., 2019).

In Anbetracht der Tatsache, dass verschiedene Gebäudetypen, wie z. B. Wohngebäude, Büros, Schulen oder Krankenhäuser, unterschiedliche Potenziale für den Bedarf, die Speicherung und die Bereitstellung von Energie haben, gewinnt die Berücksichtigung von Energie im stadt- und regionsmorphologischen Planungsprozess an Bedeutung. Die funktionale Mischung von Gebäudeblöcken, Quartieren und (in größerem Maßstab) ganzen Städten oder Regionen beeinflusst wesentlich, wie die Potenziale von Gebäuden zur Erzeugung und Speicherung verstärkt genutzt werden können. Die grundlegenden Fragen bei der Gestaltung nachhaltiger Quartiere beziehen sich demzufolge auf die Aspekte, was (Art der Energie), wann (Zeit) und von wem (Art der Nutzung) benötigt wird (Österreicher, 2020).

Jene Gestaltungsprinzipien, die energieeffiziente Raum- und Siedlungsstrukturen auszeichnen (Stöglehner & Manhart, 2020), ergänzt um ein vielfältiges, zugängliches und robustes Angebot an vernetzten Grünräumen bzw. Grünraumelementen gemäß dem Konzept der Grünen Infrastruktur (EC, 2013) kennzeichnen nachhaltige Raumentwicklung (Jabareen, 2006) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung]. Als Planungsziele umgesetzt, unterstützen diese Gestaltungsprinzipien die Energiewende und den Klimaschutz auf vielfältige Weise (Stoeglehner et al., 2016):Nach diesen Gestaltungsprinzipien organisierte Raum- und Siedlungsstrukturen erleichtern das Naturgefahrenmanagement und damit die Klimawandelanpassung. Gleichzeitig ist – ein entsprechender Baulandbedarf vorausgesetzt – aber auch ein entsprechender Dichtediskurs zu führen. Der Bedarf an Bauland setzt sich aus veränderten Nutzungsansprüchen und einer angestrebten Dichte zusammen, wie am Beispiel Wohnen erörtert werden kann: Ein zusätzlicher Bedarf entsteht durch Bevölkerungswachstum, Wachstum an Haushalten (nicht nur durch Bevölkerungswachstum, auch durch kleinere Haushaltsgrößen), Zunahme der Wohnfläche pro Haushalt, Multilokalität, etc. Wie hoch der daraus erwachsende Bedarf an Fläche ist, wird durch die Dichte bestimmt, d. h., ob Wohnungen als mehrgeschossiger Wohnbau, Reihenhaus oder freistehendes Einfamilienhaus errichtet werden sollen. Auch innerhalb dieser Wohnformen können unterschiedliche Dichten angestrebt werden, z. B. durch Parzellengrößen bei Einfamilienhäusern oder Anzahl der Geschoße bei Mehrfamilienhäusern (Abschn.​ 6.​6.​3). Damit wird auch determiniert, wie energieeffizient die entsprechende Raum- und Siedlungsstruktur ist und wie sie mit (leitungsgebundener) erneuerbarer Energie versorgt werden kann.

Dieser Dichtediskurs wäre in zwei Richtungen zu entwickeln: Mindestdichten zur Effizienz von Energieversorgung, Infrastruktur und Flächennutzung (d. h. Reduktion der Flächeninanspruchnahme für Bauland und Infrastruktur) sowie Höchstdichten, um hochwertige Freiraumversorgung und grüne Infrastruktur (Vermeidung urbaner Hitzeinseln, Regenwassermanagement) zu ermöglichen. Welche Dichte nun die optimale ist, kann nur raumtypenspezifisch und in Anbetracht der Situation vor Ort u. a. im Kontext der Freiraum- und Infrastrukturversorgung beantwortet werden. Zur Förderung der Akzeptanz und Umsetzung von Nachverdichtung sind partizipative Planungsprozesse notwendig, weil man es bei Nachverdichtungen meist mit komplexen Akteur_innenkonstellationen zu tun hat. Nach unten ist die maßvolle Dichte in der Siedlungsentwicklung lageunabhängig durch kritische Mindestdichten beschränkt, etwa um den wirtschaftlichen Betrieb leitungsgebundener Infrastruktur wie der Energie- und ÖV-Versorgung, aber auch um eine ausreichende Nachfragedichte nach Gütern des täglichen Bedarfs zur Sicherung der Nahversorgung zu gewährleisten.

Ein weiterer wesentlicher Aspekt ist die Innenentwicklung, wobei die weitere räumliche Entwicklung innerhalb der bestehenden Siedlungsgrenzen stattfinden soll, Baulücken geschlossen und unternutzte oder ungenutzte Gebäude einer intensiveren Nutzung zugeführt werden sollen. Auch die Belebung von Stadt- und Ortskernen ist ein wesentlicher Aspekt der Innenentwicklung. Um diese Strategie umsetzen zu können, sind einerseits raumplanerische Strategien gefordert wie das Festlegen von Siedlungsgrenzen, das Eindämmen von Außenentwicklung sowie die Erhöhung der Effizienz der Baulandnutzung, was mit dem Erhöhen von Funktionsmischung und dem Erzielen einer maßvollen Dichte einhergeht (Abschn.​ 6.​3.​3). Andererseits benötigt dies komplementäre Maßnahmen wie Bewusstseinsbildung, Förderungen und öffentliche Investitionen (Stöglehner & Manhart, 2020). Ansätze der Energieraumplanung, wie sie in der Steiermark, in Nieder- und Oberösterreich verfolgt werden, unterstützen Gemeinden aus energieraumplanerischer Perspektive dabei, die Zielgebiete für Innenentwicklung festzulegen.

Das Akteur_innenspektrum in der Energieraumplanung ist höchst vielfältig und kann im Wesentlichen in sechs Kategorien eingeteilt werden (Stöglehner et al. 2014b):Allein diese Aufstellung zeigt, dass eine Vielzahl an Akteur_innen nicht nur auf Planungsprozesse und deren Ergebnisse, sondern auch auf die Planumsetzung wirken. Diese Komplexität zeigt, dass Lösungen in der (Energie-)Raumplanung in einem herausfordernden Umfeld zu finden sind, und untermauert, dass (Energie-)Raumplanung über die Verordnung von Plänen und Programmen und damit die Wirkmächtigkeit der Planungsinstrumente gemäß den jeweiligen Raumordnungsgesetzen der Bundesländer hinausgehen sollte. Dies verlangt nach neuen Governance-Ansätzen (Abschn.​ 6.​7).

Wie in Abschn. 7.3 dargestellt, ist das Akteur_innenspektrum im Bereich Energieraumplanung in hohem Maße divers. Daher würde es zu kurz greifen, nur das Spektrum politischer Entscheidungsträger_innen auf den verschiedenen staatlichen Regierungsebenen und in den unterschiedlichen Rechtsmaterien zu betrachten. Dafür sind auch Wirtschaftsweisen und Lebensstile von nichtstaatlichen Akteur_innen zu berücksichtigen, die als Treiber für nicht nachhaltige räumliche Entwicklung wirken. Daraus ergeben sich folgende Handlungsfelder:Die Umsetzung von Energiewende-, Flächeneffizienz-, Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsstrategien wird auf übergeordneten Ebenen vielfach aus Umweltgründen getroffen, die einen entsprechenden gesellschaftlichen Rückhalt brauchen. Je näher die Umsetzung zu den Bürger_innen und Unternehmen kommt, desto mehr treten soziale und ökonomische Entscheidungskriterien in den Vordergrund (Stöglehner et al., 2011b). Parallel dazu wird es notwendig sein, bestehende Subventionen auf ihre klimaschädliche Wirkung hin zu untersuchen und dann abzubauen. Laut WIFO (Kletzan-Slamanig & Köppl, 2016) betragen diese zwischen 3,8 und 4,8 Mrd. Euro jährlich. Das Umweltbundesamt (2017b) schätzt, dass durch eine gezielte Förderpolitik bestehende Leerstände und Industriebrachen im Umfang von rund 40.000 Hektar in ganz Österreich mobilisiert werden könnten. Um konsistentes Handeln zu ermöglichen, müssen alle Entscheidungen sämtlicher Akteur_innen im Raum unter Beachtung aller rechtsstaatlichen Prinzipien in die gleiche Richtung, d. h. hin zu nachhaltiger räumlicher Entwicklung, zeigen (Stöglehner et al., 2011b). Dies sei an einem Beispiel erläutert: Auf internationaler Ebene wird das 1,5-°C-Ziel beschlossen, das auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene in Energie- und Klimaschutzstrategien konkretisiert wird. Umgesetzt wird dieses Ziel im Endeffekt durch eine Vielzahl von Einzelentscheidungen, wie die Wahl des Wohnortes, der Wohnform, der Heizungsart, der Mobilitätsform u. v. m. Nur wenn alle diese Entscheidungen in diese Richtung zeigen, ist die Erreichung von Energiewende-, Klimaschutz- und Flächeneffizienzzielen machbar.

Die nominelle Raumplanung wirkt hier in erster Linie als Ordnungsinstrument, indem Landnutzungen in bestimmte Gebiete gelenkt werden können, d. h. in denen Wohngebiete, Kerngebiete, Betriebs- bzw. Industriegebiete, landwirtschaftliche Gebiete etc. festgelegt werden (Abschn.​ 6.​6). Mit Raumplanung kann allerdings keine Entwicklung verordnet werden, da Standortentscheidungen am Ende von den Betrieben getroffen werden. Es bleibt z. B. offen, ob die Nutzungsmöglichkeiten, die ein Betriebsgebiet eröffnet, tatsächlich durch Betriebsansiedlungen realisiert werden. Ob sich Betriebe ansiedeln, ist von der öffentlichen Hand nicht direkt, allenfalls durch Infrastrukturinvestitionen, Anreizsysteme oder Standortmarketing beeinflussbar und damit außerhalb der Regelungsmacht der Raumplanung.

Als Ordnungsinstrument funktioniert Raumplanung grundsätzlich gut, sofern die im Einzelfall (d. h. einem entsprechenden Plan auf überörtlicher oder örtlicher Ebene) in einer planerischen Abwägung festgelegten Planungsziele nicht durch private Interessen von Akteur_innen konterkariert werden. Ein wesentliches Problem ist diesbezüglich die Baulandverfügbarkeit. Gewidmetes und bislang unbebautes Bauland steht hierbei aus verschiedenen Gründen nicht zur Verfügung. Unter anderem aus spekulativen Gründen wird Bauland (in guten Lagen) von den jeweiligen Grundeigentümer_innen nicht an Bauwillige verkauft. Damit werden räumliche Entwicklungen aber auch in die zweit- oder drittbeste Lage abgedrängt oder verunmöglicht. Dieses Problem der mangelnden Baulandverfügbarkeit ist seit Langem bekannt und wird z. B. bereits bei Ebenezer Howard 1898 in seinem Gartenstadt-Konzept (Howard, 1898) aufgegriffen, ebenso in der Charta von Athen 1933 (Hilpert, 1984) und in vielen anderen profunden raumplanerischen und städtebaulichen Auseinandersetzungen. Dennoch mangelt es nach wie vor an Instrumenten, um die Baulandverfügbarkeit zu erhöhen, und die dazu beizutragen, (energie-)raumplanerische Maßnahmen umzusetzen und so auch Klimaschutz und Klimawandelanpassung zu verbessern.

Es ist festzustellen, dass baulandmobilisierende Maßnahmen im Rahmen der Vertragsraumordnung lediglich bei Neuwidmung, nicht aber im Bestand wirken. Unter Vertragsraumordnung ist zu verstehen, dass üblicherweise vor einem Widmungsakt zwischen Gemeinde und Grundeigentümer_innen Verträge über die zeitnahe und widmungsgemäße Nutzung der Grundstücke getroffen werden, wobei noch verschiedene weitere Aspekte geregelt werden können. Im Sinne einer nachhaltigen Raum- und Innenentwicklung greifen diese Instrumente daher ins Leere, da damit der Bestand nicht erreicht wird. Hier bräuchte es andere Instrumente, z. B. fiskalische Instrumente. Ein alternativer Ansatz besteht im Flächenmanagement und den damit verbundenen Instrumenten, wie es etwa in Deutschland betrieben wird (Hoymann & Goetzke, 2018).

Allerdings mangelt es an wirksamen finanziellen Anreizsystemen. Wenn Steuern und Abgaben (z. B. Leerstands- oder Infrastrukturabgaben, Planwertausgleich) überhaupt vorhanden sind, sind sie betragsmäßig so gering, dass sie keine profunde Steuerungswirkung entfalten. Grundsätzlich wäre auch eine Steuerung über handelbare Flächennutzungszertifikate zur Reduktion des Bodenverbrauchs effektiv. Damit sind im derzeitigen bestehenden System im Wesentlichen nur drei Instrumente wirksam, die erlauben, räumliche Entwicklung im Sinne von Nachhaltigkeit positiv zu beeinflussen:Die zunehmende Flächeninanspruchnahme und die teils jahrzehntelangen Diskussionen um die Einführung von wirksamen Instrumenten zur Reduktion der klimaschädlichen Flächennutzung zeigen, dass die bisherigen Bemühungen von beschränkter Wirksamkeit gewesen sind. Eine Folge sind wirtschaftliche Schäden durch Wetter und klimabedingte Ereignisse in Österreich von zumindest 2 Mrd. Euro im Jahresschnitt (Steininger et al., 2020). Wie die Kap.​ 3‐6 dieses gegenständlichen Berichtes zeigen, sind die klimabezogenen Wirkungen sowie die verschiedenen Maßnahmen zur Einschränkung der Flächeninanspruchnahme bekannt. Wie bei Bauer (2020) beschrieben, handelt es sich hier um ein mehrfaches Steuerungsversagen der verschiedenen staatlichen Ebenen und Entscheidungsträger_innen (Prokop 2020; zu möglichen weiteren Instrumenten und deren Wirkungen siehe Abschn. 7.3). In diesen Beispielen zeigen sich auch die systemischen Grenzen der Raumplanung. In den letzten Jahren wurden in allen Bundesländern baulandmobilisierende Maßnahmen in die Raumordnungs- bzw. -planungsgesetze integriert (Kanonier, 2020). So ist es mittlerweile in manchen Bundesländern möglich, selbst bei Änderungen von Bebauungsplänen Elemente der Vertragsraumordnung einzusetzen. Dennoch zeigt sich, dass Raumplanung in Gesetzgebung und Wirkungsentfaltung nur in dem Ausmaß gut funktioniert, in dem die Flächeninanspruchnahme im Rahmen der Ordnungsfunktion rechtlich reguliert werden kann (Getzner, 2017; Gruber et al., 2018; ÖROK, 2017b; Pillei, 2019; Wieser & Schönbäck, 2011) [hohe Evidenz, hohe Übereinstimmung].

Neben den hier besprochenen Fragen der Bodenmobilisierung und der Instrumente der (Energie-)Raumplanung ist darauf hinzuweisen, dass insbesondere gesamtwirtschaftliche Entwicklungen die Flächeninanspruchnahme wesentlich beeinflussen. Die empirische Evidenz für Österreich zeigt einen bisher gesicherten Zusammenhang zwischen verschiedenen Umweltindikatoren (z. B. Treibhausgasemissionen; Verbrauch fossiler, mineralischer und biogener Materialien, Bodeninanspruchnahme) und dem gesamtwirtschaftlichen Einkommen (Friedl & Getzner, 2003; Getzner, 2009; Getzner & Kadi, 2020; Steinberger et al., 2013).