Wege zur Koordinierung völkerrechdicher Verträge

Jede Rechtsordnung hat ein fondamentales Interesse an inhaltlicher Widerspruchsfreiheit der ihr zu Grunde liegenden Normen. Im nationalen Recht soli die Schlüssigkeit des Normensystems vor allem Rechtssicherheit für die Adressaten gewährleisten. Im Völkerrecht geht es bei der Widerspruchsfreiheit der Gesamtheit völkerrechtlicher Normen einerseits um die Steigerung der Effektivität der Regelungen, andererseits aber auch um materielle Fragen der Normsetzung und der Geltung von Normen in einer internationalen Rechtsordnung¹.

Die Inhalte völkerrechtlicher Verträge haben sich nicht nur in ihren konkreten Regelungsinhalten, d. h. hinsichtlich der von ihnen behandelten Themen, sondern auch in ihrem Regelungsanspruch, ihrer Reichweite und in ihren Funktionen verändert. Zwei Funktionsebenen sind dabei zu unterscheiden. Die erste fragt nach der Funktion des Vertrages als solchem, d. h. dem Regelungsanspruch, während die zweite nach den Funktionen fragt, die Organe innerhalb des organisatorischen Gefüges des Vertrages wahrnehmen, z. B. nach einer Rechtsfortbildungs- oder Rechtsdurchsetzungsfunktion. Ein weiterer besonders wichtiger Aspekt des Wandels völkerrechtlicher Verträge betrifft deren institutionelle Organisation. Die Übernahme bestimmter Funktionen durch völkerrechtliche Verträge hat zu deren Institutionalisierung geführt. Die Ausgestaltung von Verträgen mit Organen ist auch eine Voraussetzung für Kooperationsmechanismen auf institutioneller Ebene. Die Erörterung der Entwicklung des völkerrechtlichen Vertrages zu flexiblen, dynamischen und institutionalisierten Instrumenten ist die Voraussetzung für die Anwendung und Weiterentwicklung von Koordinierungsmechanismen.

Umweltvölkerrecht ist das Rechtsgebiet, das in den letzten dreißig Jahren des vergangenen Jahrhunderts die Fortentwicklung des Völkerrechts maßgeblich bestimmt hat und auch weiterhin stark beeinflusst. Ein bedeutsamer, wenn nicht sogar der bedeutsamste Faktor dieser Entwicklung ist der Abschluss einer Vielzahl umweltvölkerrechtlicher Verträge, da sich Regeln und Prinzipien des Umweltvölkerrechts, wie wir es heute kennen, vor allem durch völkerrechtliche Verträge herausgebildet haben.¹ Ausgelöst durch die Stockholmer Konferenz der Vereinten Nationen über die menschliche Umwelt im Jahre 1972 und die Konferenz über Umwelt und Entwicklung von Rio de Janeiro im Jahre 1992 existieren heute wohl über 1000 Instrumente, die entweder die Umwelt und ihren Schutz selbst oder aber mindestens einige umweltbezogene Vorschriften zum Gegenstand haben.² Damit stellen die einschlägigen völkerrechtlichen Verträge gleichzeitig auch die umfangreichste Rechtsquelle des Umweltvölkerrechts dar.³

Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt ist ein Vertrag, an dessen Beispiel sich verschiedene Kategorien von Berührungspunkten und Konflikten im Verhältnis zu anderen umweltvölkerrechtlichen Abkommen besonders deutlich aufzeigen lassen. Dabei sind zwei Aspekte zu unterscheiden. Ein Gesichtspunkt bezieht sich auf das in diesem Kapitel behandelte Verhältnis des Übereinkommens über die biologische Vielfalt zu völkerrechtlichen Abkommen, die sich mit dem Artenschutz oder dem Schutz von Habitaten und/oder Ökosystemen befassen. Die im Verhältnis zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt analysierten Arten- und Gebietsschutzabkommen bezeichnet die vorliegende Arbeit zusammenfassend als Naturschutzabkommen. Naturschutzabkommen im traditionellen Sinne sind solche, die sich mit dem Schutz von Tier- und Pflanzenarten, dem Schutz von deren Lebensräumen, dem Schutz von Ökosystemen oder dem Landschaftsschutz oder einer Kombination dieser Aspekte befassen. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt ist thematisch dem Grunde nach auch ein Naturschutzabkommen, geht aber inhaltlich, d. h. hinsichtlich seiner Reichweite, der angesprochenen Themen sowie der Ziele und Mittel, weit über den Regelungsgehalt traditioneller Naturschutzabkommen hinaus und ist daher von den Naturschutzabkommen im engeren Sinn zu unterscheiden.

Die unterschiedlichen Zielvorstellungen von Verträgen und entsprechende Maßnahmen der Umsetzung stehen in Bezug auf das Verhältnis umweltvölkerrechtlicher Verträge zu unterschiedlichen Themenbereichen als Konfliktquellen an erster Stelle. Auch die Ansätze der Verfolgung umweltpolitischer Ziele können bedeutend divergieren und eine Koordinierung verschiedener umweltvölkerrechtlicher Übereinkommen erschweren. Im Prinzip kann sich in diesem Bereich die gesamte Bandbreite möglicher Konfliktkategorien¹ im Verhältnis der Verträge zueinander realisieren. Ob Überschneidungen von Abkommen, die teilweise grundlegend andere umweltpolitische Themenbereiche betreffen und entsprechend andere Ziele verfolgen, grundsätzlich konfliktträchtiger sind als im Verhältnis thematisch ähnlicher Abkommen zueinander, lässt sich nicht pauschal beantworten. Das gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass eine Vermutung, nach der die inhaltliche thematische Nähe verschiedener Naturschutzabkommen notwendigerweise zu einer gegenseitigen Ergänzung der Verträge führen wird, sich angesichts der Ergebnisse des vorangegangenen Kapitels nicht hat halten lassen.

Dieses Kapitel erörtert die Reaktionen der beteiligten Akteure auf Überschneidungen und Konflikte umweltvölkerrechtlicher Übereinkommen in ihrem jeweiligen Kontext. Die Situation sich überschneidender und kollidierender Regelungen ruft sowohl auf Ebene der Vertragsvorschriften und der Vertragsorgane als auch auf sonstiger institutioneller Ebene Reaktionen hervor. Hinsichtlich der vertraglichen Ebene bezieht sich die Erörterung in erster Linie auf die Konkurrenzklausel, die das Übereinkommen über die biologische Vielfalt in seinen Vertragstext aufgenommen hat, um das Verhältnis zu anderen Verträgen zu klären.

Die folgenden Abschnitte führen in die Grundsätze des Völkervertragsrechts ein, die für das Verständnis der Ziele, der Ansätze und der konkreten Regelungen der völkervertragsrechtlichen Konfliktlösung notwendig sind. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um Grundlagen der rechtlichen Bindung von Staaten an völkerrechtliche Verträge einerseits und um die Gegenüberstellung der Wirkungen völkervertragsrechtlicher Derogation und inhaltlicher Koordinierung von Normen andererseits. Auf die Bedeutung von Mechanismen, die nicht auf Verdrängung, sondern auf der Harmonisierung von Normen basieren, um den Regelungsgehalt beider bzw. aller divergierender Verträge weitmöglichst zu erhalten, hat vorliegende Arbeit im Rahmen der Erörterung des Konfliktpotenzials zwischen umweltvölkerrechtlichen Verträgen bereits an anderer Stelle verwiesen. Selbst wenn das Völkervertragsrecht vor dem Hintergrund der inhaltlichen Koordinierung von vertraglichen Regelungen im Ergebnis kein oder jedenfalls nicht das einzige taugliche Mittel ist, dient die Erörterung völkervertragsrechtlicher Konfliktlösungsmechanismen dem Verständnis der Entwicklung und Weiterentwicklung anders gelagerter Ansätze des inhaltlichen Ausgleichs von Normen.

Die Frage, welchem Ordnungsmodell, dem Völkervertragsrecht oder der institutionellen Kooperation, die Koordinierung völkerrechtlicher Verträge zuzuordnen ist bzw. zuzuordnen sein sollte, scheint nach den erörterten Defiziten des Völkervertragsrechts zu Gunsten kooperativer, institutioneller Strukturen in einem Global Governance-Zuszmmenhang zu beantworten zu sein. Die Zuordnung der Koordinierung völ-kerrechtlicher Verträge zu institutionellen Modellen der Zusammenarbeit sagt allerdings nichts darüber aus, wie entsprechende Strukturen im Einzelnen ausgestaltet sein müssen. Derzeitige Kooperationsprozesse als Erscheinungsformen von Global Governance sind im Wesentlichen lediglich eine Basis, auf der Völkerrecht und Politikwissenschaft geeignete systematische Lösungsansätze entwickeln können. Diese Ansätze bedürfen zu ihrer Funktionsfähigkeit im Ergebnis auch völkervertrags- rechtlicher Mechanismen. Eine pauschale, für eine Funktion des Völ-kervertragsrechts in diesem Kontext gänzlich abschlägige Antwort auf die eingangs gestellte Frage verkennt daher die potenzielle Funktion, die das Völkervertragsrecht auch weiterhin wahrnehmen kann und wahrnehmen muss.

Die Abhandlung untersucht, in welchem Maße Regelungen völker- rechtlicher Verträge sich inhaltlich überschneiden können, welche Auswirkungen dies fr die Regelungsziele der betroffenen Abkommen hat und mit welchen Mitteln das Völkerrecht darauf reagieren und derartige Konflikte einer Lösung zuführen kann, um im Ergebnis ein kohärentes völkerrechtliches Normengeflecht zu erzielen.