Die Psychologie des Steuerzahlens

Die Schlagzeilen der letzten Jahre waren voll von Berichten über prominente Steuersünder. Es scheint um die Steuermoral von wohlhabenden Prominenten, von wirtschaftlich höchst erfolgreichen Unternehmen, aber auch von Durchschnittsbürgern schlecht bestellt zu sein. Dem Staat entgehen Einnahmen in Milliardenhöhe, weil sich Einzelne ungerecht behandelt fühlen und deshalb nicht kooperativ sind oder schlicht ihre egoistischen Interessen durchsetzen. Politik und Finanzbehörden zerbrechen sich den Kopf darüber, wie die Zahlungsmoral der Steuerpflichtigen gestärkt werden könnte. Braucht es strengere Gesetze und mehr Budget für mehr Steuerprüfungen, oder soll man sich um mehr Verständnis bei den Steuerzahlern für die Notwendigkeit des lästigen Übels bemühen?

Steuermoral wird in der Literatur sehr unterschiedlich definiert. Gemeint ist damit entweder das Verhalten der Steuerzahler (Steuerhinterziehung und ‐umgehung), ihre Einstellungen zum Steuerzahlen, den Steuerbehörden und dem Steuersystem oder die Kombination aus Einstellungen und Verhalten. Während Steuerhinterziehung eindeutig gegen Gesetze verstößt, werden bei Steuerumgehung Grauzonen der Gesetzgebung kreativ ausgenutzt. Daher ist Steuerumgehung auch meistens nicht strafbar. Das Verhalten der Steuerzahler wird von ihren Einstellungen beeinflusst. Die Einstellungen zeigen sich außerdem in den Emotionen, den Meinungen und den Urteilen der Steuerzahler. Zum Beispiel wird Steuerhinterziehung meist als Kavaliersdelikt und das Steuersystem als zu komplex wahrgenommen.

Das Verhalten der Steuerzahler wird außer durch situative Faktoren auch durch bestimmte persönliche Charakteristika der Steuerzahler beeinflusst. Die Form der Berufstätigkeit bestimmt beispielsweise, welche Möglichkeiten überhaupt bestehen, die Steuerlast zu minimieren. Besonders bei Selbstständigen verursacht die Versteuerung des Einkommens enormen Aufwand und bedarf einer sorgfältigen Buchführung der Einnahmen und Ausgaben. Welche Rolle das Geschlecht für die Steuermoral spielt, ist noch nicht hinreichend geklärt; Frauen dürften aber etwas ehrlicher sein als Männer. Alter, Bildung und vor allem spezifisches Wissen über Steuern wirken sich positiv auf die Steuermoral aus, die Effekte des Einkommens sind weniger eindeutig.

Die wahrgenommenen Normen anderer Steuerzahler stellen einen wichtigen Anhaltspunkt für die persönliche Steuermoral dar. Ob Steuerhinterziehung im sozialen Umfeld als häufig oder selten wahrgenommen wird, kann auch die eigene Steuerehrlichkeit beeinflussen. Neben dem Verhalten der anderen spielen auch die Einstellungen der Gruppe eine entscheidende Rolle. Wenn der Eindruck besteht, dass relevante Bezugsgruppen oder nahestehende Personen Steuerhinterziehung als Bagatelle betrachten oder stark verurteilen, werden die eigenen Einstellungen entsprechend angepasst. Die Wahrnehmung der Normen und die Kommunikation darüber sind dabei von größerer Bedeutung als die tatsächlichen Begebenheiten. Die Normen können daher von der medialen Berichterstattung – etwa über prominente Fälle von Steuerhinterziehung – beeinflusst, aber auch gezielt durch Informationskampagnen verbessert werden.

Die Wirkung der wahrgenommenen Gerechtigkeit auf die Steuermoral wurde in zahlreichen empirischen Studien belegt. Ob die Verteilung der Steuerlast und der staatlichen Leistungen als gerecht erlebt wird, ob die Interaktionen mit den Behörden und ihre Entscheidungsverfahren als fair empfunden werden und ob das Bestrafungssystem gerecht ist, wirkt sich auf die Einstellungen und das Verhalten der Steuerzahler aus. Dabei sind die individuellen Wahrnehmungen und Einstellungen für die Gerechtigkeitsurteile von größerer Bedeutung als die tatsächlichen Umstände. Durch Transparenz, durch gezielte Informationen und durch Aufklärung können Fehlinformationen korrigiert, das Vertrauen der Steuerzahler zurückgewonnen und die wahrgenommene Gerechtigkeit positiv beeinflusst werden.

In den verschiedenen Theorien zur Erklärung des Verhaltens der Steuerzahler werden sehr unterschiedliche Einflussgrößen der Steuermoral berücksichtigt. Im ökonomischen Modell wird vor allem die Bedeutung einer effizienten Strafverfolgung betont. Moderne Theorien erweitern jedoch den sozialen Kontext der Analyse, differenzieren die verschiedenen Motive der Steuerzahler und beachten neben Kontrollen und Strafen auch eine Reihe weiterer Faktoren. Betrachtet man Steuerhinterziehung als soziales Dilemma, tritt die Rolle der steuerfinanzierten staatlichen Leistungen in den Vordergrund, und es stellt sich die Frage, wie die Zahlungsmoral anderer Steuerzahler erlebt wird. Der Ansatz einer Responsive Regulation rückt hingegen die Qualität der Interaktionen mit den Steuerbehörden und die individuellen Unterschiede zwischen den Einstellungen der Steuerzahler in den Mittelpunkt. Im Slippery Slope Framework werden schließlich die verschiedenen ökonomischen und psychologischen Einflussgrößen der Steuermoral zu zwei Gruppen zusammengefasst: Einerseits können beispielsweise Steuerprüfungen und Strafen die wahrgenommene Macht der Steuerbehörden größer werden lassen, andererseits fördern Gerechtigkeit und positive soziale Normen das Vertrauen in das Steuersystem. Steuerehrlichkeit kann nach dieser Theorie durch Ausübung von Macht erzwungen werden oder als Folge von vertrauensfördernden Maßnahmen freiwillig entstehen.

Den Finanzbehörden stehen grundsätzlich zwei Strategien zur Verfügung, um das Verhalten der Steuerzahler zu regulieren: einerseits auf die Abschreckungswirkung von Kontrollen und Strafen zu setzen und andererseits Maßnahmen zu ergreifen, um das Vertrauen der Steuerzahler zu gewinnen. Durch Ausübung von Macht kann Steuerehrlichkeit erzwungen werden. Gerechte Entscheidungsprozesse, professionelle Dienstleistungen und positive soziale Normen können das Vertrauen und damit freiwillige Kooperation fördern. Die beiden Strategien müssen ausgewogen eingesetzt und an den vorherrschenden sozialen Normen ausgerichtet werden. Idealtypisch gilt es, ein „Steuerklima“ zu schaffen, das von wechselseitigem Vertrauen zwischen Steuerzahlern und ‐behörden geprägt ist.

Lenkungssteuern können die Nachfrage nach gesundheitsgefährdenden oder umweltbelastenden Güter effektiv verringern. Die Steuern treffen jedoch Konsumenten mit geringerem Einkommen oft stärker und werden häufig durch den Konsum von geringer besteuerten Alternativen oder den Bezug aus illegalen Quellen umgangen. Durch Förderungen gesunder oder umweltschonender Alternativen und die Kombination mit anderen Maßnahmen kann die Wirkung von Lenkungssteuern verstärkt werden. Als alternative Methode zur Verhaltenslenkung ohne finanziellen Zwang können Nudges eingesetzt werden. Durch die gezielte Präsentation von Entscheidungssituationen, etwa durch Hinweise oder Voreinstellungen, sollen Menschen zum erwünschten Verhalten „sanft angestupst“ werden.