Managementmoden in der Verwaltung

Übergeordnetes Thema der folgenden Ausführungen ist die Frage, wie Verwaltungsorganisationen sich auf die steigenden Herausforderungen und Aufgaben einstellen (können). Ansatzpunkt ist der wohl umfassendste Modernisierungsversuch der deutschen Verwaltung in den letzten 100 Jahren, die versuchte Einführung des Neuen Steuerungsmodells. Dies wird am Beispiel der Kommunalverwaltung dargestellt, da das Neue Steuerungsmodell für diese Behörden konzipiert wurde. Voraussetzung für die Analyse ist ein Eingehen auf die spezifischen Ausgangsbedingungen der Kommunalverwaltung, um den Modernisierungsversuch einordnen zu können. Abschließend wird mit den ‚High Reliability Organizations‘ ein Konzept aus dem Sicherheitsbereich vorgestellt, mit dem aktuellen Herausforderungen erfolgreich begegnet werden kann.

Im Anschluss an eine ausführliche Beschreibung der Dimensionen agilen Managements und speziell der Methode Scrum erfolgt eine kritische Bewertung dieses Ansatzes. Dabei wird ausgeführt, dass die agile Organisation keinen direkten Widerspruch zur konventionellen Organisation darstellt. Dezentralisierung und Selbstorganisation führen auch nicht – wie von vielen Führungskräften befürchtet – in ein Chaos, erfordern aber spezielle Maßnahmen, um die Einheit der Organisation und die Verknüpfung von strategischen und operativen Entscheidungen zu gewährleisten. Zudem wird erörtert, wie Mitarbeiter dazu veranlasst werden können, die Grundprinzipien agilen Managements mitzutragen. Abschließend stellt sich die Frage, ob agiles Management auch auf Verwaltung und Polizei zu übertragen sind.

Die Polizei ist als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols zu Recht einer besonders kritischen Beobachtung ausgesetzt, insbesondere, wenn sie Fehler macht, die regelmäßig mit besonders schwer wiegenden Folgen für die Betroffenen verbunden sind. Zudem werden Fehler der Polizei aufgrund ihrer Einbettung in das politische Feld regelmäßig zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung, in deren Verlauf die Polizei ebenso regelmäßig aufgefordert wird, eine Fehlerkultur zu etablieren. Der Beitrag analysiert das diesen Forderungen zugrunde liegende Verständnis von Fehlern und schlägt vor die Praxis polizeilicher Fehlerbe- und -verarbeitung aus organisationssoziologischer Perspektive in den Blick zu nehmen. Als Bedingungen für die Entwicklung dieser Praxis und damit der Professionalisierung polizeilicher Organisationen wird die Reflexivität der Organisationen und ihrer Führungskräfte identifiziert.

Was hat den Hype der Neurowissenschaften in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts ermöglicht und warum folgte auf die anfängliche Bezauberung der wissenschaftlichen Öffentlichkeit so rasch die Desillusionierung? Zu dieser Diskussion will der nachstehende Text beitragen, indem darin eine der typischen Hervorbringungen aus der Zeit des rasanten Aufstiegs der Neurowissenschaften herausgegriffen und zum Gegenstand einer wissenschaftskritischen Analyse gemacht wird. Aus der Unzahl der Neuro-Komposita – von der Neuro-Theologie über die Neurophänomenologie bis hin zur Neuroökonomie – sei ein anwendungsorientiertes Feld ausgewählt: die Anwendung neuro-biologischer Erkenntnisse auf das Gebiet der Mitarbeiter*innen-Führung in Betrieben, rhetorisch entsprechend aufgeputzt als – Neuroleadership.

Kaum ein Begriff wurde in der Organisations- und Managementforschung so intensiv diskutiert wie Führung. Dabei verbinden sich mit dem Begriff der Führung unterschiedliche, oft konkurrierende Führungskonzepte. Eines der erfolgreichsten ist das Konzept der transformationalen Führung, das in der Wissenschaft nach wie vor breit rezipiert wird und in der Praxis großen Widerhall gefunden hat. Seine Grundannahme lautet, dass Führungskräfte, die in der Lage sind, transformational zu führen, das volle Potenzial ihrer Mitarbeitenden zur Entfaltung bringen können. Im Gegensatz zu transaktionaler Führung, die man umgangssprachlich als Zuckerbrot-und-Peitsche-Prinzip beschreiben kann, mobilisiere transformationale Führung die intrinsische Motivation der Geführten, sodass deren Engagement, aber auch deren Zielorientierung im Hinblick auf Organisations- oder mindestens Abteilungsziele verstärkt werde.

Moden schaffen soziale Felder und individuelle Distinktion. Sie ermöglichen Abgrenzung und Konsolidierung. Das trifft auch auf das Verhältnis von Managementmoden und Organisationen zu. Über Managementmoden können Organisationen sich selbst positionieren. Über sie stellen sie gesellschaftliche Anschlussfähigkeit sicher. Gleichzeitig jedoch sind Managementmoden für die Verwaltung jedoch auch eine Gefährdung. Als organisationaler Ausdruck des „neuen Geistes des Kapitalismus“ sickern durch institutionelle Grenzen und stellen eine Herausforderung für die institutionelle Einbettung der Verwaltung dar.

Verwaltung muss unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Sie soll professionell handeln und dabei auf Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und politische Opportunität ihres Handelns achten. Den Ausgleich dieser Rationalitäten, welche in unterschiedlichen Wissenschaftskulturen ihren Rückhalt finden, soll das Verwaltungsmanagement bringen. Es stellt sich damit als eine Verwaltungskunst dar, für die es kaum wissenschaftliche Anleitungen gibt. Jedoch können auf konkrete Verwaltungsaufgaben bezogene Management-Modelle und ein maßgeschneidertes Wissensmanagement gute Vorbedingungen für den Umgang mit Multirationalität bieten. Aufgrund zunehmender Vernetzung und Digitalisierung des operativen Verwaltungshandelns stellt sich ihre Erarbeitung jedoch als schwierig dar.

Der Beitrag argumentiert, dass die Vorstellung von strategischem Management öffentlicher Organisationen in Theorie und Praxis nach wie vor maßgeblich durch den klassischen Rationalitätsmythos strategischer Planung geprägt ist. Gerade aus praktischer Sicht lässt sich jedoch eine erhebliche Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit feststellen, was auch darauf zurückzuführen ist, dass drei offenkundig relevante Aspekte der strategischen Steuerung öffentlicher Organisationen nicht ausreichend berücksichtigt worden sind. Dazu gehört erstens die Beachtung von sich herausbildenden (emergenten) Strategien, welche das alltägliche Handeln in Organisationen und damit deren Erfolg stark beeinflussen. Daraus ergibt sich zweitens die Relevanz organisationaler Fähigkeiten in Polizei und Verwaltung und der ihnen zugrunde liegende Routinen. Drittens scheint es sinnvoll, (nicht nur) strategisches Management als kommunikativen Prozess zu verstehen. Ein „gemeinsamer Nenner“ sind insbesondere die Kommunikationsroutinen in Organisationen und die Thematisierung strategischer Aspekte – organisationale Fähigkeiten, Herausforderungen, Erwartungen, Entwicklung – in ihnen. Folglich sollte der Weiterentwicklung bereits etablierter Kommunikationsroutinen unter stärkerer Berücksichtigung strategischer Themen mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Gemeint ist hier vor allem, dass die Fähigkeiten und Handlungsmuster im Lichte von Erwartungen (Aufträge, Ziele, Anforderungen) und Herausforderungen selbstkritisch reflektiert und bewusst weiterentwickelt werden.

„Aus Fehlern lernen“ ist ein Archetypus menschlichen (und nicht nur menschlichen) Verhaltens sowohl auf der individuellen als auch der kollektiven und institutionellen Ebene. Die Frage, inwiefern auch Organisationen „lernen“ können, ist nicht unumstritten. Denn tatsächlich können formale Strukturen nicht Ort des kognitiven Vorgangs „Lernen“ sein. Aber diese Diskussion kann dahinstehen, wenn man den Begriff des Lernens weit genug fasst, und damit auch reaktive Anpassungen nach „externen Schocks“, erst recht aber zielgerichtete Anstrengungen der Fehleranalyse und der Fehlerkorrektur abdeckt.

Der Beitrag diskutiert die Digitalisierung in der Verwaltung der Polizei. Dazu werden allgemeine Trends der Digitalisierung, des Diskurses um Industrie 4.0 sowie der Digitalisierung in der Polizeiverwaltung aufgezeigt. Es wird reflektiert, welcher konkreten branchenspezifischen und anwendungsbezogenen Auseinandersetzungen es bedarf, um die vielfältigen Möglichkeiten und Potenziale der Digitalisierung sinnvoll zu implementieren und zu gestalten. Daran anschließend wird die Frage nach der damit verbundenen Transformation der Arbeit durch Digitalisierung aufgegriffen und in Gegenüberstellung technikzentrierter und humanorientierter Leitbilder diskutiert. Mit dem Konzept des erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Arbeitshandelns wird danach die Bedeutung impliziten und erfahrungsbasierten Wissens betont und aufgezeigt, wie die gegenstandsbezogene, arbeitsprozessbezogene Auseinandersetzung mit Technik und deren Gestaltung durch den aktiven Einbezug von Beschäftigten gelingen kann. Vor dem Hintergrund aktueller Management- und Organisationskonzepte werden, unter Berücksichtigung branchenspezifischer Besonderheiten, Folgen für Führung abgeleitet. Daran anschließend wird die Bedeutung einer partizipativen, vertrauensbasierten Führungskultur bei Veränderungsprozessen hervorgehoben. Sie ist der Rahmen, in dem eine arbeitsprozess- und anwenderbezogene Gestaltung im Sinne einer „Work Based Usability“ möglich ist, Lernförderlichkeit berücksichtigt wird und Unsicherheiten sowie potenzielle Belastungen in der sich wandelnden Arbeitswelt artikuliert werden können.

Gängige Fach- und Lehrbücher, die das Thema „Stabsarbeit“ oder „Führungsstäbe“ behandeln, gehen von der implizit angenommenen oder explizit formulierten These einer zweckrationalen Organisation aus. Bei der Übernahme von Führungsverantwortung ist jedoch ein tieferes Verständnis der psychosozialen Dynamiken und ihrer bisweilen negativen Auswirkungen auf sachgerechte Entscheidungen in der Stabsarbeit erforderlich. Dies ist eine entscheidende Voraussetzung für die zielgerichtete Ausgestaltung des eigenen Verantwortungsbereiches wie auch für die bewusste Prägung der eigenen Rolle.

In der Organisations- und Managementforschung ist Führung ein allgegenwärtiger Begriff. Die Literaturlage lässt dabei erkennen, welch großes Potenzial Führung zur Leistungssteigerung von Organisationen zugeschrieben wird. Angesichts dieser Relevanz erstaunt, wie wenig Führung als soziales Phänomen theoretisiert ist. Der vorliegende Beitrag schließt diese Lücke mit einer theoretisch integrierten Begriffsbestimmung von Führung. Führung wird als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten konzipiert, die sich in einer Sequenz von drei Ereignissen realisiert: Das Auslöseereignis ist eine soziale Situation, in der ein kritischer Moment entsteht, der Führung überhaupt notwendig macht (I). Darauf folgt ein kommunikativ erhobener Führungsanspruch, in dem Einflussmittel mobilisiert werden (II). Am Entstehen von Gefolgschaft (III) zeigt sich, ob Führung stattgefunden hat. Das vorgeschlagene Führungsverständnis nimmt einen dezidiert organisationssoziologischen Blickwinkel ein, indem es den Unterschied zwischen Führung und Hierarchie hervorhebt und für die Theoretisierung fruchtbar macht. Auf diese Weise erschließt sich ein problemsensibles, umfassendes, flexibles und zugleich trennscharfes Führungsverständnis. Dieser Blickwinkel berücksichtigt, dass Organisationen sich nicht immer an ihre eigenen Regeln halten, also z. B. Hierarchien nicht unumstößlich festlegen, wer in Führung geht. Er ermöglicht außerdem, interaktionale Dynamiken mitzubeobachten, die sich einer planvollen Steuerung entziehen. So wird erklärbar, dass nicht nur von oben nach unten geführt werden kann, sondern ebenfalls unter Gleichen oder von unten nach oben. Führung wird als das Ergebnis eines sozialen Prozesses zwischen allen Beteiligten konzipiert.

In diesem Beitrag werden am Beispiel der Verwaltungsführungskraft Polizeipräsident die strukturell bedingten Dilemmata und Herausforderungen von Grenzstellen, speziell von doppelten Grenzstellen, erörtert. Zunächst wird hierfür das systemtheoretisch organisationssoziologische Konzept Niklas Luhmanns vorgestellt und Polizeipräsidenten in diesem eingeordnet. Darauf aufbauend werden die verschiedenen Herausforderungen und Dilemmata, mit denen Grenzstellen konfrontiert sind, diskutiert und am Beispiel Polizeipräsident illustriert. Schließlich wird sich konkreter mit Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstellen zwischen Polizeibehörde und Innenministerium auseinandergesetzt, um einige Problemdimensionen zu skizzieren, die durch die Verortung als doppelte Grenzstelle beeinflusst werden.

Verwaltungshochschulen sollen – verstärkt seit der Programmatik des Bolognaprozesses – für die Verwaltung ausbilden. Die Zielperspektive lautet dabei „Employebility“. In diesem Sinne wird für das Themenfeld „Führen – Managen – Leiten“ ein soziologisch informiertes Führungsverständnis vorgeschlagen, das systematisch aus der organisationalen Komplexität bzw. Multirationalität der Verwaltungen abgeleitet wird. Für eine ertragreiche Vermittlung dieses Führungsverständnisses werden dann die curricular-inhaltlichen Schwerpunkte sowie die notwendigen methodisch-didaktischen Lernarrangements diskutiert. Dabei wird zugleich wird deutlich gemacht, dass eine um „Employebility“-bemühte Ausbildung von einem hieran ansetzenden Weiterbildungsangebot vervollständigt werden sollte. Dass es für eine solche Programmatik an den Hochschulen selbst eines Organisationsentwicklungs-Prozesses bedarf, ähnlich wie er gerne der arbeitenden Verwaltung anempfohlen wird, versteht sich.