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1989 | Buch

Der politische Streit um den Länderfinanzausgleich als Ausgangspunkt der Untersuchung Kapitel lesen Erstes Kapitel lesen

Möglichkeiten und Restriktionen einer Berücksichtigung von Sonderbedarfen im Länderfinanzausgleich

verfasst von: Dr. Manfred Kops

Verlag: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Buchreihe : Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen

Enthalten in: Professional Book Archive

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Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Problemstellung

1. Der politische Streit um den Länderfinanzausgleich als Ausgangspunkt der Untersuchung
Zusammenfassung
Moderne Staatswesen setzen sich aus einer Vielzahl öffentlicher Aufgabenträger zusammen. In der Bundesrepublik sind die wichtigsten die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände) und die Sozialversicherungsträger (Arbeitslosen-, Kranken-, Renten- und Unfallversicherungsanstalten); daneben existieren z. B. Berufs- und Wirtschaftskammern, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände, Religionsgemeinschaften und andere “intermediäre Finanzgewalten” (Parafisci).
Manfred Kops
2. Der Ausgleich von Sonderbedarfen als Kern der Auseinandersetzungen und als Untersuchungsfrage
Zusammenfassung
Nachdem der ursprüngliche Anlaß der Verfassungsklagen und Ausgangspunkt der gesamten Auseinandersetzungen — die Einbeziehung der niedersächsischen Förderzinseinnahmen in die Finanzkraftberechnung — durch das Verfassungsurteil eindeutig geklärt und im folgenden auch nicht mehr problematisiert worden ist, hat die Anerkennung von Sonder-lasten zentrale Bedeutung erlangt. Kernpunkt der derzeitigen wie auch der zu erwartenden künftigen Auseinandersetzungen ist daher die Bestim-mung des Finanzbedarfs der Länder, insbesondere die Frage, ob und in welchem Maß im horizontalen Länderfinanzausgleich, bei den Bundesergänzungszuweisungen sowie bei sonstigen Bundeshilfen Sonderbedarfe einzelner Länder anerkannt werden sollen.
Manfred Kops
3. Aufbau der Arbeit
Zusammenfassung
Zur Beantwortung der genannten Untersuchungsfragen wird zunächst der ergänzende aktive Finanzausgleich in das System der innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung (Finanzausgleich i.w.S.) eingeordnet (Teil II, Abschnitt 1), um Funktion und Notwendigkeit ergänzender Ausgleichszahlungen als Regulativ zwischen originärer Aufgabenverteilung (und daraus resultierendem Finanzbedarf) und originärer Einnahmenverteilung deutlich zu machen; zugleich können damit auch die Anforderungen beschrieben werden, die ein zielgerechter ergänzender Finanzausgleich zu erfüllen hat und die bei der Beantwortung der Untersuchungsfrage berücksichtigt werden müssen. Im folgenden werden dann die materiellen Finanzausgleichsregelungen der Bundesrepublik dargestellt, um das für eine Beurteilung und Kritik des Länderfinanzausgleichs benötigte Faktenwissen zu vermitteln: Abschnitt 2 beschreibt die materiellen Regelungen des horizontalen und vertikalen Länderfinanzausgleichs; Abschnitt 3 ordnet diese Regelungen in die im 1. Abschnitt entwickelte Systematik des Finanzausgleichs i.w.S. ein, stellt die im Länderfinanzausgleich enthaltenen Bedarfselemente zusammen und listet die diesbezüglich kritisierten Verbesserungsforderungen auf.
Manfred Kops

Einordnung des Bedarfsorientierten Ergänzenden Finanzausgleichs in das System der Innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung

1. Systematisierung der innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung
Zusammenfassung
Die vorliegende Arbeit befaßt sich mit der Frage, ob im sog. ergänzenden (aktiven) Finanzausgleich zwischen Gebietskörperschaften Sonderbedarfe berücksichtigt werden sollten. Sie untersucht damit die Ausgestaltung eines Elementes innerhalb des “Finanzausgleichs im weiten Sinne”), d.h. des Gesamtsystems der innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung.30 Da dieses System aus einer Vielzahl voneinander abhängiger Elemente besteht, die nur in einer feststehenden logischen Abfolge geregelt werden können,31 ist es erforderlich, zunächst die Stellung und Funktion des ergänzenden Finanzausgleichs innerhalb der innerstaat-lichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung zu beschreiben; zugleich wird dadurch deutlich, welche Anforderungen an einen zielgerechten ergänzenden Finanzausgleichs zu stellen sind und inwiefern dies die Anerkennung von Sonderbedarfen erlaubt oder erfordert.
Manfred Kops
2. Die materielle Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs der Bundesrepublik Deutschland
Zusammenfassung
Nach der Beschreibung der verschiedenen formalen Finanzausgleichs-formen und der mit ihnen angestrebten Zielsetzungen ist nunmehr die materielle Ausgestaltung des Finanzausgleichs darzustellen. Unter Berücksichtigung der Untersuchungsfrage liegt dabei das Schwergewicht auf dem ergänzenden aktiven Finanzausgleich zwischen den Ländern bzw. zwischen Bund und Ländern. Der originäre aktive Finanzausgleich kann demgegenüber vergleichsweise knapp beschrieben werden. Seine Regelung bedarf auch keiner Bewertung, sondern wird als vorgegebene Rahmenbedingung des ergänzenden aktiven Finanzausgleichs betrachtet. Als solche ist seine Kenntnis und Darstellung daher trotz des unterstellten Charakters einer nicht veränderbaren Rahmenbedingung erforderlich.
Manfred Kops
3. Einordnung des materiellen Länderfinanzausgleichs in die Systematik des Finanzausgleichs i.w.S.
Zusammenfassung
Die in Teil II, Abschnitt 1 unterschiedenen Bestandteile des formalen Finanzausgleichs sind in den letzten Abschnitten für den materiellen Länderfinanzausgleich beschrieben worden, da ihre Kenntnis eine Voraussetzung für die Beantwortung der Frage ist, ob im ergänzenden (aktiven) Finanzausgleich Sonderbedarfe einzelner Länder anerkannt werden sollen. Für die Regelungen des aktiven Finanzausgleichs ist diese Relevanz unmittelbar einsichtig, da für die Ländereinnahmen die Frage nach der Berechtigung bereits bestehender bzw. Einführbarkeit zusätzlicher Bedarfselemente gestellt ist; für die Regelungen des passiven Finanzausgleichs ergibt sich eine mittelbare Relevanz aus dem Umstand, daß die Einnahmenverteilung nur unter Berücksichtigung der Aufgabenverteilung adäquat geregelt werden kann.
Manfred Kops

Theoretische Beurteilung und Finanzausgleichstechnische Behandlung von Bedarfsunterschieden Zwischen Gebietskörperschaften

7. Der Bedarf von Gebietskörperschaften
Zusammenfassung
Folgt man herkömmlichen Definitionen des Begriffs “Bedarf”, so handelt es sich dabei “entweder um die Art und/oder Menge der tatsächlich nachgefragten Güter oder die Art und/oder Menge der aus objektiver Sicht benötigten Güter.”1 Nach ersterer Definition wird die Höhe des Bedarfs aus der Fähigkeit bestimmt, Güter nachzufragen und den dafür verlangten Preis zu entrichten; Bedarf ist dann der “nachfragewirksame” Teil der Bedürfnisse. Bezogen auf den Individualbedarf von Personen ist diese Abgrenzung durchaus brauchbar. Hier entscheidet in der Tat die — durch das individuelle Einkommen bestimmte — Kaufkraft darüber, welcher Teil der Bedürfnisse “nachfragewirksam” wird (was — abgesehen von einigen Gütern, die der Deckung von Grundbedürfnissen dienen und somit nach anderen Kriterien verteilt werden — auch gesellschaftspolitisch akzeptiert wird).
Manfred Kops
2. Ökonomische Beurteilung von Bedarfsunterschieden zwischen Gebietskörperschaften
Zusammenfassung
Ein bedarfsorientierter, d. h. Bedarfsunterschiede berücksichtigender Finanzausgleich (i. e. S. des ergänzenden aktiven Finanzausgleichs), durch den die Deckungsrelationen zwischen Gebietskörperschaften an- bzw. ausgeglichen werden, kann sowohl allokativ als auch distributiv begründet werden.
Manfred Kops
3. Zusammenfassung
Zusammenfassung
Unter dem Bedarf einer Gebietskörperschaft sind die Finanzmittel zu verstehen, die diese Gebietskörperschaft zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben benötigt.
Manfred Kops

Die Operationalisierung Bedarfsorientierter Finanzausgleichsverfahren Zwischen Gebietskörperschaften

1. Methoden zur Quantifizierung des ausgleichsrelevanten Finanzbedarfs von Gebietskörperschaften
Zusammenfassung
Bei der Messung des Finanzbedarfs von Gebietskörperschaften (gleiches gilt auch für andere öffentliche Aufgabenträger, die im folgenden aber nicht berücksichtigt werden)58 sind grundsätzlich zwei Vorgehensweisen vorstellbar. Zum einen kann versucht werden, für alle Gebietskörperschaften normative Aufgabenkataloge zu bestimmen und die zur ihrer Erfüllung erforderlichen Finanzmittel zu quantifizieren (Abschnitt 1.1.); diese Methode soll im folgenden als Ex-Ante-Quantifizierung bezeichnet werden. Zum anderen kann man die von den Gebietskörperschaften in der Vergangenheit getätigten, ggf. um bestimmte Einflüsse korrigierten, Ausgaben ermitteln und als Ausdruck bzw. Indikator ihres ausgleichsberechtigten Finanzbedarfs ansehen (Abschnitt 1.2.); diese Methode wird im folgenden als Ex-Post-Quantifizierung bezeichnet. — Da hierbei bestimmte Ausgaben unberücksichtigt bleiben oder nach unten oder oben modifiziert werden können und insoweit ebenfalls Vorstellungen über einen Normbedarf in die Berechnungen eingehen, ist der Übergang zwischen einer Ex-Ante- und einer Ex-Post-Quantifizierung fließend; in der finanzwirtschaftlichen Praxis finden sich in der Regel Kombinationen aus beiden Verfahren (Abschnitt 1.3.).
Manfred Kops
2. Die Bestimmung der Ausgleichsbeteiligten und der Ausgleichsrichtung
Zusammenfassung
Beim Ausgleich von Sonderbedarfen ist die Abgrenzung des Kreises der am Ausgleich Beteiligten besonders wichtig. Hierbei sind “ausgleichsberechtigte” und “ausgleichspflichtige” Gebietskörperschaften voneinander zu unterscheiden. Erstere werden begünstigt, da sich ihre finale Finanzkraft durch die Anerkennung des Sonderbedarfs erhöht; letztere werden benachteiligt, da sie die zusätzliche Finanzkraft der begünstigten Gebietskörperschaften aufzubringen haben (durch direkte innerstaatliche Transfers) oder sich ihre relative Finanzkraft zumindest indirekt vermindert.
Manfred Kops
3. Die technische Ausgestaltung bedarfsorientierter Finanzausgleichsverfahren
Zusammenfassung
Nachdem die Ausgleichsberechtigung eines (Sonder-)Bedarfs dem Grunde nach geklärt und der Höhe nach quantifiziert ist, ist ihre technisch-instrumentelle Ausgestaltung festzulegen. Hierzu kann auf einschlägige Arbeiten zur Transferökonomik zurückgegriffen werden, insbesondere auf Arbeiten der “intersektoralen” Transferökonomik (Sozialtransfers an private Haushalter111 und Subventionen an private Unternehmen112); aber auch auf Arbeiten zur “innerstaatlichen Transferökonomik.”113 114
Manfred Kops

Folgerungen für den materiellen Länderfinanzausgleich der Bundesrepublik

1. Vorgehensweise zur Einbeziehung konkreter Sonderbedarfe in die Elemente des materiellen Länderfinanzausgleichs
Zusammenfassung
Die vorliegende Arbeit hat diese Frage, welche Sonderbedarfe im Länderfinanzausgleich konkret berücksichtigt werden sollten, offengelas­sen und nur die theoretischen Grundlagen zu ihrer Beantwortung zu ent­wickeln versucht. Wegen der Vielzahl denkbarer und auch in der politi­schen Diskussion befindlicher Formen solcher Sonderbedarfe kann auch in den abschließenden Passagen nicht der Versuch unternommen werden, diese theoretischen Prinzipien auf alle potentiellen Sonderbedarfe anzu­wenden und deren Ausgleichsrelevanz und ggf. finanzausgleichstechnische Behandlung zu bestimmen. Stattdessen soll abschließend lediglich skiz­ziert werden, wie bei einer Beurteilung der Ausgleichsrelevanz von Son­derbedarfen anhand der entwickelten Kriterien vorzugehen wäre.
Manfred Kops
2. Die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen eines Ausgleichs von Sonderbedarfen der Länder
Zusammenfassung
Mit der Anwendung der Beurteilungs- und Gestaltungskriterien auf einen potentiellen Sonderbedarf ist im übrigen auch die Entscheidung darüber getroffen, welche Elemente des materiellen Finanzausgleichs für den Ausgleich des betreffenden Sonderbedarfs am besten geeignet bzw. für einen solchen Ausgleich zulässig sind. Bevor wir uns dieser Frage zuwenden, bedarf es jedoch einer Systematisierung der für die verschiedenen Ausgleichszwecke prinzipiell wünschenswerten Ausprägungen von Finanzausgleichsbeziehungen. Durch die Einordnung der im materiellen Länderfinanzausgleich enthaltenen Ausgleichsformen in die dadurch gewonnene Typologie lassen sich die Möglichkeiten wie auch die Restriktionen erkennen, Sonderbedarfe der Länder mit den von der Finanzverfassung angebotenen Instrumenten auszugleichen.
Manfred Kops
3. Abschließende Bemerkungen
Zusammenfassung
Mit der vorliegenden Arbeit wurde versucht, die bei der Beurteilung von Sonderbedarfen anzuwendende Vorgehensweise, die dabei zu berücksichtigenden Kriterien und die für den Ausgleich solcher Sonderbedarfe relevanten Gestaltungsmerkmale darzustellen. Um auf die Fülle denkbarer Formen solcher Sonderbedarfe angewandt werden zu können, mußten diese Beurteilungs- und Gestaltungskriterien allerdings vergleichsweise abstrakt bleiben, so daß sie zugleich weite Auslegungsspielräume beinhalten, die in der politischen Praxis erfahrungsgemäß interessenbezogen ausgenutzt werden und dann zu politischen, möglicherweise auch verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen führen.
Manfred Kops
Backmatter
Metadaten
Titel
Möglichkeiten und Restriktionen einer Berücksichtigung von Sonderbedarfen im Länderfinanzausgleich
verfasst von
Dr. Manfred Kops
Copyright-Jahr
1989
Verlag
VS Verlag für Sozialwissenschaften
Electronic ISBN
978-3-322-87592-1
Print ISBN
978-3-531-03233-7
DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-322-87592-1