Ökonomische Analyse der öffentlich-rechtlichen Störerhaftung

Diese Abhandlung will die öffentlich-rechtliche Störerhaftung mithilfe des Instrumentariums der ökonomischen Theorie des Haftungsrechts analysieren.

Die Darstellung der öffentlich-rechtlichen Störerhaftung hat zum Zweck, die — für eine ökonomische Analyse relevanten — Voraussetzungen und Folgen dieser Haftung herauszuarbeiten.

Das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG)²⁷⁰ vom 17. 3. 1998, das am 1. 3. 1999 in Kraft getreten ist²⁷¹, regelt nun grundsätzlich alle schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten²⁷². Das Bodenschutzrecht wurde kodifiziert, um seine bisherige Zersplitterung zu überwinden und das Schutzgut Boden aufzuwerten²⁷³. Das BBodSchG ist für die öffentlichrechtliche Störerhaftung in vielfacher Hinsicht spannend. In § 4 Abs. 3 BBodSchG ist die Verantwortlichkeit für die Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten geregelt. Diese Sanierungsverantwortlichkeit basiert auf der hier untersuchten „klassischen“ polizeirechtlichen Störerhaftung (3.1 und 3.2). Daneben schaffte das BBodSchG erstmalig eine bundesgesetzliche Regelung (§ 24 BBodSchG), die einen internen Regress der Verpflichteten untereinander ermöglicht (3.5). Diese für die Arbeit interessanten Regelungen des BBodSchG werden kurz erläutert, um die ökonomische Analyse der öffentlich-rechtlichen Störerhaftung nach dem MEPolG auch für das BBodSchG fruchtbar zu machen.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat sich kürzlich — in seinem Beschluss vom 16. 2. 2000³²⁰ — mit der Verfassungsmäßigkeit der polizeirechtlichen Zustandshaftung befasst. Durch diese Entscheidung zeigt sich nicht nur, dass auch die juristische Diskussion um die Haftung des Zustandsstörers noch immer nicht verstummt ist³²¹, sondern sie begrenzt auch die Zustandsstörerhaftung auf bisher ungeahnte Weise. Darum bereitet dieses Kapitel die aktuelle Rechtsprechung des BVerfG zur Störerhaftung auf, um ihre Auswirkungen in die ökonomische Betrachtung der öffentlich-rechtlichen Störerhaftung mit einfließen zu lassen.

Die öffentlich-rechtliche Störerhaftung soll ökonomisch analysiert werden, indem eine Parallele zur zivilrechtlichen Gefährdungshaftung gezogen wird. Das zivilrechtliche Haftungsrecht hat durch die ökonomische Theorie des Rechts eine umfangreiche Untersuchung erfahren. Diese Erkenntnisse zur ökonomischen Analyse des Haftungsrechts sollen — soweit möglich — übertragen werden. Hierzu wird die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit in diesem Kapitel zunächst dem zivilrechtlichen Haftungsregime aus Gefahrdung gegenübergestellt. Dabei soll untersucht werden, ob die Störerhaftung als Gefährdungshaftung betrachtet werden kann. Hierbei ist auf die unterschiedliche Ausgestaltung der Haftung für das eigene Verhalten, aber auch auf das Verhalten des Aufsichtspflichtigen bzw. Betreuers sowie des Geschäftsherrn Rücksicht zu nehmen (§ 4 MEPolG). Ferner ist die Zustandsverantwortlichkeit als Haftung für eine Sache zu betrachten, die an die rechtliche oder tatsächliche Sachherrschaft anknüpft, § 5 MEPolG. Im zweiten Teil der Arbeit wird dann die Analyse folgen, inwieweit eine derartige Ausgestaltung der Haftung, aus der Perspektive der ökonomischen Theorie des Rechts, sinnvoll erscheint (Kapitel 7).

Im vorausgegangenen Kapitel (5) wurde die Parallele zwischen der zivilrechtlichen Gefährdungshaftung und der öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit — aus juristischer Sicht — aufgezeigt. Im zweiten Teil dieser Analyse soll nun die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit ökonomisch betrachtet werden. Hierzu werden zunächst die Grundlagen der ökonomischen Theorie des Haftungsrechts dargestellt. Dies ist Gegenstand dieses Kapitels. Im sich anschließenden 7. Kapitel wird die Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit ökonomisch analysiert. Die Haftung mehrerer Störer nebeneinander wird im 8. Kapitel untersucht. Das 9. Kapitel hat den Ex ante-Ansatz des Polizeirechts zum Gegenstand.

Im Folgenden wird untersucht, ob die öffentlich-rechtliche Handlungs- und Zustandshaftung aus rechtsökonomischer Perspektive begrüßenswert ist.

Die ökonomische Analyse der öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeiten hat gezeigt, dass sowohl die Haftung des Handlungsstörers als auch die des Zustandsstörers — unter der Bedingimg, dass nur der Halter einer störenden Sache herangezogen wird — effizient ist. Darüber hinaus ist eine Störerhaftung für Fälle der höheren Gewalt abzulehnen. Allerdings gestalten sich die Lebenssachverhalte, die eine öffentlich-rechtliche Störerhaftung aufwerfen, häufig so, dass nicht nur eine Person die Voraussetzungen der Störerhaftung erfüllt. Wie der, dieser Arbeit als Paradebeispiel zugrunde liegende, Öltankwagenunfall zeigt, kommen regelmäßig mehrere Personen als Störer in Betracht. Gleiches gilt im Rahmen der sog. Altlastenfälle, bei denen nicht selten nur eine Person an der Kontamination mitgewirkt hat. Erfüllen mehrere Personen die Voraussetzungen der Störerhaftung, so liegt es im Ermessen der zuständigen Behörde zu entscheiden, welcher der Störer am „effektivsten“ bzw. „effizientesten“ in der Lage ist, die Gefahr bzw. Störung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen. Im Mittelpunkt der weiteren Untersuchung steht daher die Frage, welche Haftung optimale Anreize setzt, wenn mehrere Personen die Voraussetzungen der — durch diese Analyse modifizierten — Störerhaftung erfüllen. Es handelt sich hierbei um die Frage nach der optimalen Haftung bei sog. multilateralen Schäden (7.2.1).

Der Ansatzpunkt dieser Arbeit ist der Vergleich der üffentlich-rechtlichen Stürerhaftung mit der zivilrechtlichen Gefährdungshaftung. Hierbei stellte sich bereits unter 5.1.5 die Frage, ob der üffentlich-rechtliche Begriff der Gefahr mit einem Schaden gleichgesetzt werden kann.

Zur Vorbereitung eines rechtspolitischen Vorschlags werden die Ergebnisse dieser Abhandlung zunächst kurz zusammengefasst.

Aus rechtsökonomischer Sicht liegt das Kernproblem der Umweltschäden darin, dass sie nicht in persönliche Rechtspositionen eingreifen. So konstatierte bereits Coase, dass bei Umweltressourcen aufgrund ihrer fehlenden “property rights” eine Verhandlungslösung nicht zu einem effizienten Ergebnis gelangen kann⁵⁶⁸. Die Umweltgüter weisen wesentliche Elemente von öffentlichen Gütern auf. Bei öffentlichen Gütern ist eine effiziente Allokation über den Marktmechanismus jedoch ausgeschlossen. Durch die Zerstörung eines Biotops, die Ausrot tung einer Tierart, der Zersiedelung der Landschaft oder der optischen Beeinträchtigung eines Stadtbildes werden keine persönlichen Rechte verletzt, an die die Haftung anknüpfen könnte. Es ist auch schwierig, derartigen Schäden individuelle Rechte zuzuordnen. Schäfer/Ott⁵⁶⁹ folgern daher, dass eine Eindämmung solcher Schäden mithin eine geradezu natürliche Domäne des Staatsschutzes und des Öffentlichen Rechts zu sein scheine. Zum Abschluss dieser Arbeit möchte ich den Anstoß geben, folgende These zu diskutieren: Die — modifizierte — öffentlichrechtliche Störerhaftung ist eine effiziente Haftungsnorm bei Gefahren bzw. Störungen für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.