Regierungskommunikation in Deutschland

Vor der Kulisse vielfältiger gesellschaftlicher Umbrüche unterliegen nicht nur die parteipolitischen Kräfteverhältnisse, sondern auch die Anforderungen an eine gelingende Regierungskommunikation neuen Regeln. Demokratietheoretisch erfordert Regierungshandeln die kontinuierliche Auseinandersetzung mit der Bevölkerung und anderen gesellschaftlichen Bezugsgruppen (vgl. Sarcinelli 2009: 57). Im legitimatorischen Diskurs steht die Herstellung vollständiger Transparenz, das Eingehen auf Gegenargumente und die Rechtfertigung öffentlichen Handelns, d.h. die Erklärung, Begründung und Verteidigung von Regierungsentscheidungen in der Öffentlichkeit im Mittelpunkt (vgl. Korte 2008: 20; Baumgartner 2010: 21). Die Kommunikation stellt hierbei einen zentralen Steuerungsmechanismus, Entscheidungen der Regierung durchzusetzen bzw. Beweggründe zu legitimieren, dar (vgl. Sarcinelli 1998b: 253). Kritisches Erfolgsmoment der Regierungskommunikation ist folglich der öffentliche Zugang zu Informationen in den Phasen der Politikinitiierung, Politikdurchführung und Politikbeendigung (vgl. Schubert 1991: 69; Fairbanks et al. 2007: 23). Unter der Prämisse „Legitimation durch Kommunikation“ steht die Regierung dabei aufgrund politischer und medialer Wandlungsprozesse einerseits und restriktiver Gestaltungsräume andererseits gegenwärtig vor großen Herausforderungen (vgl. Schatz 2008: 149).

Im folgenden Kapitel wird die Regierungskommunikation im Spiegel bisheriger konzeptioneller Analysen und empirischer Studien betrachtet. Ziel der Recherche war es, relevante Dimensionen des Untersuchungsgegenstandes zu definieren sowie eine Reflexion bisheriger Zugänge zur Regierungskommunikation in der Literatur vorzunehmen, die zur weiteren Konkretisierung der Untersuchungseinheiten beitragen können. Anknüpfend an eine international ausgerichtete Recherche werden in diesem Kontext bestehende Definitionen und wissenschaftliche Beiträge analysiert und abschließend bewertet. Darüber hinaus erfolgt auch eine Darstellung gesellschaftspolitisch relevanter Akteure im Umfeld der Regierungskommunikationsforschung wie bspw. Stiftungen und Initiativen.

Angesichts der gestiegenen Bedeutsamkeit der Regierungskommunikation in der Praxis und einer bisher vernachlässigten Rolle im wissenschaftlichen Diskurs besteht die zentrale Zielsetzung der hier vorliegenden Arbeit in der Konzeptualisierung und empirischen Erfassung des Status quo der Regierungskommunikation aus Sicht der Regierung und der Bürger. Anhand der Gegenüberstellung der Produktion und Rezeption von Regierungskommunikation werden im Anschluss Ansatzpunkte zur Erschließung unterschiedlicher Kommunikationsformen sowie allgemein Implikationen für eine gelingende, bürgersensitive Regierungskommunikation abgeleitet. Fundament hierfür ist die konzeptionelle und empirische Erfassung zentraler Charakteristika Kommunikationsverantwortlicher sowie der Rahmenbedingungen, Funktionen, Kommunikationswege und -motive und Zielgruppen auf der Akteursseite (Regierung) sowie eine qualitative Evaluation der Bekanntheit, Nutzung und Zufriedenheit mit der Regierungskommunikation und der Anspruchshaltung der Bevölkerung für eine bürgergerechte Kommunikationsgestaltung auf der Rezipientenseite (Bürger).

Vor dem Hintergrund des explorativen Zuganges zum Untersuchungsgegenstand erscheint es zunächst notwendig, die allgemeinen Ressourcen und personen- bzw. ministeriumsgebundene Funktionen, die die Kommunikationskorridore der Regierungskommunikation maßgeblich beeinflussen, zu identifizieren. Hieraus leiten sich die für die vorliegende Analyse relevanten Untersuchungskategorien ab, die – theoretisch fundiert – anschließend in ein empirisches Design überführt werden können. Ziel ist es, handlungsrelevante Faktoren bzw. Rahmenbedingungen des Einsatzes unterschiedlicher Kommunikationsformen einer gelingenden Kommunikation zwischen Bürger und Regierung zu identifizieren. Hierfür wird nachfolgend der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus dargestellt, um die Untersuchungsdimensionen von Regierungskommunikation greifbar zu machen (vgl. hierzu auch Baumgartner 2010: Kapitel 4). Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus basiert auf der Konzeption der Sozialwissenschaftler Mayntz und Scharpf (1995).

Vor dem Hintergrund gesellschaftlicher Wandlungsprozesse unterlag der Gestaltungsraum der Regierungskommunikation in den letzten Jahrzehnten dynamischen Anpassungsanforderungen (vgl. Kapitel 1 Teil A). Der Bedeutungszuwachs der Regierungskommunikation erwächst zum einen aus der Multiplikation und Verflechtung politischer und wirtschaftlicher Ebenen und damit eingeschränkter Handlungskraft staatlicher Organisationen. Neben der Globalisierung und Europäisierung der Politik, die als externe Phänomene Restriktionen für politisches Handeln verursachen, stellen parallel innerdeutsche Entwicklungslinien (bspw. die erkannte Notwendigkeit wohlfahrtsstaatlicher Reformen) die Regierungskommunikation vor die Herausforderung, politische Komplexität für den Bürger zu reduzieren und ihn in künftige Umbrüche sozialstaatlicher Regelungen kommunikativ einzubinden. Trotz eingeschränkter politischer Handlungsspielräume sind die Ansprüche der Bürger an die Politik hierbei nicht zurückgegangen – die wohlfahrtsstaatliche Tradition Deutschlands als eines „kümmernden statt wettbewerbsorientierten Sozialstaates“ engt die kommunikativen Korridore der Regierung zunehmend ein (vgl. Diermann 2011: 164).

Abbildung 5 fasst die Akteursstruktur, Funktionen, Produktionsstränge sowie Zielgruppen und Wirkungsfacetten der Regierungskommunikation anschaulich zusammen. Der obere Teil der Abbildung stellt die in Kapitel 2.3 hergeleitete ineinander verflochtene Akteursstruktur, die aus Bundeskanzleramt, BPA als zentraler Koordinationsinstitution auf Bundesebene sowie Bundesministerien (B) und Ministerien auf Landesebene (L) inkl. nachgeordneter Institutionen besteht, vor. Die modellierten Pfeile repräsentieren die z.T. bundesländerübergreifenden ressortbedingten Austausch- und Koordinationserfordernisse der Regierungskommunikation. Unter der Kategorie externe Akteure werden nachfolgend insbesondere PR- und Werbeagenturen sowie sonstige (wissenschaftliche) Beratungsgesellschaften verstanden. Diese nicht unmittelbar dem Regierungsapparat zuzuordnenden Akteure beeinflussen die Regierungskommunikation durch punktuelle strukturelle Kopplung mit den ministeriellen Kommunikationsabteilungen (insb. im Rahmen von Kampagnen). Da der Fokus der vorliegenden Analyse auf der externen Regierungskommunikation liegt, erfolgt eine Unterteilung der Zielgruppen in Journalisten/Medienvertreter auf der einen Seite sowie Bürger/Zivilgesellschaft auf der anderen Seite.

Zielsetzung des vorliegenden Kapitels ist eine erste Analyse des Status quo der Regierungskommunikation der Bundes- und Länderministerien, um darauf aufbauend Schlüsselfaktoren unterschiedlicher Kommunikationsformen im Produktionsstrang der direkt an Bürger gerichteten Regierungskommunikation zu skizzieren. Im Zentrum steht hierbei der Produzent der Regierungskommunikation, repräsentiert durch die Sprecher der Bundesund Länderregierungen.

Aufbauend auf den Gesprächen mit insgesamt 12 Experten der Regierungskommunikation auf Bundes- und Länderebene und einer schriftlichen Befragung unter 47 Landesministerien werden die bisherigen Ergebnisse nachfolgend aus der Bürgerperspektive ergänzt. Denn in welcher Intensität die politische Kommunikation der Bundes- und Länderministerien von den Bürgern wahrgenommen bzw. wie die politische Kommunikationskultur beurteilt wird, lässt sich singulär aus der Perspektive der Rezipienten beantworten. Die aus der These abzuleitende Konsequenz für das vorliegende Forschungsdesign besteht in der Notwendigkeit, die Perspektive der Bürger systematisch einzubinden. Dies soll im Folgenden unter Zuhilfenahme der empirischen Ergebnisse einer Fokusgruppenbefragung dargestellt werden. Im Fokus stehen hierbei unter anderem das individuelle politische Mediennutzungsverhalten sowie das Verbesserungspotenzial aus Sicht der Bevölkerung. Durch die systematische Zusammenführung des Selbst- und Fremdbildes der Akteure wird die Grundlage für weiterführende Implikationen und Handlungsempfehlungen geschaffen, die die bisherigen Studien zur Regierungskommunikation wissenschaftlich wie praxisorientiert fruchtbar ergänzt.

Legitimationsbeschaffung durch Kommunikation bedeutet für die amtierende Regierung, Beweggründe für das eigene Handeln offenzulegen und Entscheidungen in der Bevölkerung mehrheitsfähig zu machen. Kommunikation als Steuerungsressource wird damit zum integralen Bestandteil politischer Organisationen auf Bundes- und Landesebene: „In der alltäglichen Staatspraxis (…) sind Verhandlungs-, Koordinatoren- und Moderatorenkompetenz, Akzeptanz- und Konsensmanagement, kurz: sind kommunikative Fähigkeiten legitimitätsrelevant und legitimationspraktisch geworden“ (Sarcinelli 1998b: 257; vgl. auch Jarren 2005: 36). Im Licht der Öffentlichkeit begleiten Regierungsakteure hierdurch die Gestaltung gesellschaftlicher Handlungsräume, werben um Zustimmung für mitunter konfliktreiche Reformprogramme und rechtfertigen nicht zuletzt vergangene Regierungsentscheidungen. Gesellschaftliche Umbrüche – insbesondere im medialen Umfeld – haben die Aufgabe, die Reduktion und Wahrnehmung politischer Kommunikationsinhalte in der Öffentlichkeit zu steuern, verändert und neue Herausforderungen geschaffen (vgl. Lee 1999: 452; Koven/Kunselman 2003: 209; Jarren/Donges 2006: 372 ff.; Sarcinelli 2009: 320 ff.).

Das nachfolgende Kapitel umfasst die Ableitung zentraler Implikationen für die Regierungskommunikation in der Praxis. Zur Illustration der Untersuchungseinheiten wird nachfolgend das Modell der Regierungskommunikation (vgl. Abbildung 5: 76) – ergänzt um allgemeine Implikationen für eine gelingende, bürgersensitive Regierungskommunikation und konkrete Handlungsempfehlungen zur Erschließung und Ausgestaltung einzelner Kommunikationsinstrumente – noch einmal aufgegriffen. Abbildung 22 fasst die zentralen Untersuchungseinheiten sowie die Praxisimplikationen zunächst überblicksartig zusammen.

Anknüpfend an die in Kapitel 3.2 dargestellten zentralen Limitationen der vorliegenden Arbeit werden nachfolgend zentrale Schlussfolgerungen für die weiterführende Forschung aufgezeigt.