100 Tage Schonfrist

Das Jahr 2005 stellte in vielerlei Hinsicht eine politische Zäsur für die Bundesrepublik Deutschland dar: Bundeskanzler Gerhard Schröder und SPD-Chef Franz Müntefering kündigten noch am Abend der für die Sozialdemokraten verlorenen gegangenen Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen an, die eigentlich für den Herbst 2006 vorgesehene Bundestagswahl um ein Jahr vorziehen zu wollen. Dadurch sollte, so die offizielle Begründung, den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit gegeben werden, über die Fortführung der von Rot-Grün eingeleiteten Reformen direkt abzustimmen. Gleichzeitig beabsichtigte Gerhard Schröder, sich eine neue, zuverlässige Bundestagsmehrheit zu beschaffen (vgl. u.a. H. Batt 2007: 64ff.). Über den Umweg des geplanten Vertrauensentzugs durch die Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages wurde das Parlament — zum dritten Mal nach 1972 und 1983 — durch den Bundespräsidenten aufgelöst.

Eine Schonfrist von 100 Tagen für die Sieger einer Bundestagswahl hat es als Regel nie gegeben. Die Koalitionsverhandlungen wurden immer von einem vielstimmigen Chor von Presse, Hörfunk und Fernsehen und der nicht beteiligten zukünftigen Oppositionsparteien begleitet. Eine Schonfrist in dem Sinne, dass nach der Regierungsbildung die Regierung 100 Tage Zeit hätte, nichts zu tun oder auch Falsches zu tun, ohne dafür kritisiert werden zu dürfen, war schon aus pragmatischen Gründen des politischen Wettbewerbs unter den Parteien nie möglich gewesen und ist eher als ein publizistisches oder politikwissenschaftliches Phänomen zu betrachten.

Regierungsbildung im politischen System der Bundesrepublik bedeutet auf gesamtstaatlicher Ebene in erster Linie Koalitionsbildung von mindestens zwei miteinander konkurrierenden Parteien. Denn mit Ausnahme des Erfolgs der CDU/CSU im Jahr 1957 gelang es bisher keiner Partei bei einer Bundestagswahl, die absolute Mehrheit der Mandate im Bundestag zu erringen. Die Bildung von Koalitionen soll entsprechend parlamentarische Mehrheiten herstellen, die Stabilität und Handlungsfähigkeit der Regierung gewährleisten sollen. Minderheitenregierungen erfreuen sich bei politischen Akteuren und den Wählerinnen und Wählern geringerer Popularität, sie gelten aufgrund der Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems (stetiges Abberufungsrecht der Parlamentsmehrheit gegenüber der Regierung), der Ausgestaltung des Grundgesetzes (der Bundeskanzler benötigt in den ersten beiden Wählgängen die absolute Mehrheit der Stimmen der Bundestagsabgeordneten), der historischen Erfahrungen in der Weimarer Republik (große Instabilität der Regierungen), der Akzeptanz der Mehrheitsregel und der Vorstellung, nur eine Mehrheitsregierung habe die Macht und das Durchsetzungsvermögen, politische Entscheidungen auch effektiv durchzusetzen, als weniger legitim und politisch kaum erwünscht. Selbst in den Bundesländern sind Minderheitsregierungen nur in Ausnahmefällen zustande gekommen (so in Sachsen-Anhalt 1994 bis 2002 mit dem so genannten „Magdeburger Modell“, eine von der PDS tolerierte Minderheitenregierung von SPD und Bündnisgrünen bzw. der SPD; vgl. den Beitrag von K. Detterbeck in diesem Band).

Die Bundesrepublik Deutschland hat eine lange Tradition für Koalitionsregierungen und die Deutschen mochten solche Regierungen bisher durchaus. Eine Volkspartei regiert mit einer kleineren Partei, das war das Grundmodell. Waren dies ganz am Anfang von 1949 bis 1966 jeweils unionsgeführte Mitte-Rechts-Koalitionen, die zwar den Wahlergebnissen entsprachen, jedoch sehr stark von den Parteieliten geformt wurden, konnte sich das Modell später durchaus auf den Willen der Mehrheit berufen: Man wollte zwar eine der großen Volksparteien in der Regierung, aber immer auch einen Korrekturfaktor in Form einer kleinen Partei. Das gilt auch für die sozialliberale Koalition aus SPD und FDP von 1969 bis 1982, die Wiederauflage der Mitte-Rechts-Koalition von 1983 bis 1998 und die moderate Links- Koalition aus SPD und Grünen von 1998 bis 2005. Dazwischen lag sozusagen aus Versehen — zumindest aus der Sicht der Wählerinnen und Wähler — die erste Große Koalition von 1966 bis 1969, eine Entscheidung der Parteieliten, wie eh und je, nicht eine der Wähler.

Die zweite Große Koalition in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland begann mit einem ungewöhnlichen Appell. Auf ihrer Pressekonferenz zum Koalitionsvertrag sprachen die Führungskräfte von Union und SPD die versammelten Medienvertreter direkt an: Diese mögen doch bitte der neuen Regierung eine Chance geben und deren politische Ziele nicht von Anfang an niederschreiben.

Am 26. März — vier Monate nach Konstituierung der Großen Koalition, also unmittelbar nach Ablauf der „100-Tage-Schonfrist“ — standen drei Landtagswahlen in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt an. Fünf Monate später folgten die Wahlen in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern. Insgesamt waren damit im Jahr nach der Bundestagswahl 2005 rund 16.5 Millionen Bürger — das entspricht knapp 27 Prozent der deutschen Wahlbevölkerung — aufgerufen, ihre Landesparlamente neu zu wählen. Gemeinhin gelten die Ergebnisse solcher Landtagswahlen auch als wichtiger bundespolitischer Stimmungstest. Sie verschaffen den Wählern die Möglichkeit, auch den Regierungsparteien im Bund innerhalb einer Wahlperiode ein „Zwischenzeugnis“ auszustellen und damit sicherzustellen, „dass diese sich von den Wählerbedürfnissen nicht allzu weit entfernen“ (F. Decker/J. von Blumenthal 2001: 145). Ein Rückblick in die Wahlgeschichte belegt, dass Landtagswahlen in der Tat von den Wählern in diesem Sinne „zweckentfremdet“ worden sind, denn wie sonst ist zu erklären, dass dabei die im Bund regierenden Parteien in der Regel Verluste zu verzeichnen haben? Selten ist diese „Gesetzmäßigkeit“ (W. Hartenstein 2002: 36) so bestätigt worden wie in der zweiten Regierungsperiode von Rot-Grün, mit der Besonderheit allerdings, dass dabei nur die Kanzlerpartei bestraft wurde, während der kleine Koalitionspartner sogar meist mit Stimmengewinnen belohnt wurde. Hat dieser Mechanismus aber auch unter der Bedingung einer Großen Koalition Bestand, in der die alten Lagergrenzen faktisch aufgehoben sind?

Mit dem Schließen der Wahllokale am Abend des 26. März 2006 fanden nicht nur die Landtagswahlkämpfe in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt ihr Ende, sondern zugleich auch die Selbstfindungsphase und Schonfrist der zweiten Großen Koalition im Bund. Vor dem Hintergrund dieser seltenen parteipolitischen Kräftekonstellation auf nationaler Ebene, dem zunächst selbst verordneten „Waffenstillstand“ der beiden Volksparteien, SPD und CDU, einer weithin „entspannten Medienöffentlichkeit und einer guten Stimmung im Volk“ (M. Diermann/K.-R. Korte 2007: 68) erschienen die Wahlkampagnen in den betroffenen Ländern als in hohem Maße immunisiert gegenüber bundespolitischen Einflüssen. In allen drei Ländern errangen landespolitische Themen und Akteure jene Aufmerksamkeit, die ihnen in der routinemäßigen politischen Kommunikation in der Regel versagt bleibt (vgl. o.V. 2006) und die auch sonst für „Nebenwahlen“ eher untypisch ist, sofern diese, wie mit wachsender zeitlicher Distanz zur nationalen Entscheidung oft üblich, als bundespolitische Test- und Stimmungswahlen dienen (vgl. u.a. W. Hüning/K. Otto 2002; D. Hough/Ch. Jeffery 2003; K. Detterbeck 2006).

Landtagswahlen stehen immer auch unter dem Einfluss der Bundespolitik, wenngleich eine zweifelsfreie, exakte Messung dieses Einflusses methodisch bislang unlösbare Probleme bereitet. Dies gilt auch für die baden-württembergische Landtagswahl vom 26. März 2006, der ersten Landtagswahl des neuen, im April 2005 ins Amt gelangten Ministerpräsidenten Günther Oettinger. Vor dem Hintergrund dieses Machtwechsels von Erwin Teufel zu Günther Oettinger kam den Christdemokraten im Südwesten die Vorverlegung der Bundestagswahl dann auch eher ungelegen. Das Kalkül war durchaus nachvollziehbar: Eine Landtagswahl im direkten Vorfeld einer Bundestagswahl mit bundesweiter Kampagne der Union gegen „Rot-Grün“ mobilisiert auch im Land die eigenen potentiellen Wähler. Für die baden-württembergische CDU reduziert dies das Risiko von bürgerlichen Protestwählern, deren Stimmen ansonsten in der Endabrechnung fehlen könnten. Die ins Jahr 2005 vorgezogene Bundestagswahl hingegen schuf eine andere, für den neuen Ministerpräsidenten Oettinger zunächst keineswegs komfortabel erscheinende Ausgangssituation. Viele Unionspolitiker erwarteten einen klaren Sieg von Union und FDP im Bund und die rasche Einleitung von einschneidenden Reformen. Es erschien nicht unplausibel, dass sich die baden-württembergische Landtagswahl 2006 somit zu einer Sanktionswahl entwickeln könnte, in der die Landes-CDU für bundesweite Reformeinschnitte die Konsequenzen zu tragen hätte. Zudem stehen bei einer Landtagswahl nach statt vor einer Bundestagswahl aller Erfahrung nach landespolitische Themen und Konflikte stärker im Vordergrund.

Ein halbes Jahr nach der vorgezogenen Bundestagswahl 2005 und wenige Monate nach der Bildung der Großen Koalition unter der CDU-Kanzlerin Angela Merkel fanden im März 2006 Landtagswahlen in drei Bundesländern, Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz statt. Während in den ersten beiden Wahlen eine Entscheidung über CDU-geführte Regierungen gefällt wurde, stand in Rheinland-Pfalz eine SPD-geführte, sozial-liberale Koalitionsregierung unter Ministerpräsident Kurt Beck zur Wiederwahl.

Gerhard Schröder hat den Takt durcheinander gebracht. Aufgrund der vorgezogenen Neuwahlen im Bund im Herbst 2005 stimmten die Sachsen-Anhalter über ihren Landtag erstmals im Zeitraum kurz nach einer Bundestagswahl ab. Die vier vorangegangenen Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt fanden hingegen jeweils wenige Monate vor der nächsten Bundestagswahl statt und erhielten dadurch eine starke bundespolitische Aufladung.

Bei der allgemeinen Frage nach der Bedeutung von Regierungsstilen von Regierungschefs für die Wahrnehmung politischer Führung beim Regierungshandeln ist von der Prämisse auszugehen, dass Regierungsstile eingebunden sind in institutionelle Arrangements des jeweiligen politischen Systems und in kontingente historisch- politische Kontexte (vgl. Abbildung 1). Daraus ergeben sich vielfache Dimensionen von Regierungsstilen, wie sie unter dem Begriff von leadership in politikwissenschaftlicher Perspektive diskutiert werden (vgl. u.a. R. Elgie 1995). Diese Vielfältigkeit kann auf einen Kernbereich von Dimensionen zusammengefasst werden, der es erlaubt, die Frage nach dem Regierungsstil von Bundeskanzlerin Merkel vorläufig für den Zeitraum bis Januar 2007 zu beantworten (vgl. zur weiteren Ausdifferenzierung der Dimensionen Murswieck 2007a).

Am 21. Juli 2005 gab Bundespräsident Horst Köhler in einer Fernsehansprache die Auflösung des 15. Deutschen Bundestages bekannt. In pathetischen und dramatischen Worten umriss er die Situation in der Bundesrepublik: „Unser Land steht vor gewaltigen Aufgaben. Unsere Zukunft und die unserer Kinder stehen auf dem Spiel. Millionen von Menschen sind arbeitslos, viele seit Jahren. Die Haushalte des Bundes und der Länder sind in einer nie da gewesenen, kritischen Lage. Die bestehende föderale Ordnung ist überholt. Wir haben zu wenige Kinder, und wir werden immer älter. Und wir müssen uns im weltweiten, scharfen Wettbewerb behaupten“ (H. Köhler 2005). Unmittelbar im Anschluss an diese Situationsbeschreibung formulierte Horst Köhler die Anforderungen an eine neue Regierung und damit auch eine zentrale Messlatte für die Beurteilung deren Politik: „In dieser ernsten Situation braucht unser Land eine Regierung, die ihre Ziele mit Stetigkeit und mit Nachdruck verfolgen kann“ (H. Köhler 2005). Geht man von dieser präsidialen „Aufgabenbeschreibung“ für die neue Regierung aus, war und ist die Politik der Großen Koalition von ihrem Beginn an durch ein Paradoxon gekennzeichnet: Obwohl die schlechten Wahlergebnisse bei der Bundestagwahl 2005 sowohl für die SPD als auch für die Union deutlich machten, dass die Mehrheit der Wähler allzu weit reichende Reformen eher fürchtete als sich wünschte, hat sie dennoch einer politischen Konstellation den Weg zur Regierungsmacht geebnet, die potentiell über die Möglichkeiten verfügt, durch ihre großen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat gerade solche weit reichenden Reformen ins Werk zu setzen, wie sie der Bundespräsident bei seiner Begründung der Auflösung des Bundestages vor Augen hatte — sofern der politische Gestaltungswille auf beiden Seiten der Großen Koalition denn vorhanden ist.

Gut zwölf Monate nach dem Regierungsantritt der Großen Koalition, im Dezember 2006, steckten — folgt man Kommentatoren, Meinungsforschern und Leitartiklern — Parteien und Politik in Deutschland, ja die Demokratie insgesamt, in einer tiefen Krise. Belege für diese Diagnose waren schnell gefunden, die Argumente auf den ersten Blick auch durchaus schlüssig. Die politischen Parteien verloren seit einigen Jahren in atemberaubendem Tempo Mitglieder. Deren Gesamtzahl sank zwischen 1990 und 2005 um rund ein Drittel, von knapp 2,3 Millionen auf ziemlich genau 1,5 Millionen Registrierte — und war in der kurzen Zeit seit Beginn der Großen Koalition alleine bei den beiden Volksparteien CDU und SPD um weitere 40.000 Beitragszahler geschrumpft (vgl. E. Wiesendahl 2006; K. Schweinsberg 2006). Gleichzeitig fiel die Wahlbeteiligung zuletzt auf immer neue Tiefstände, im Westen wie im Osten, bei der Bundestagswahl im Herbst 2005 nicht anders als bei den Landtagswahlen im darauf folgenden Jahr.

Schon zur Genese einer ungewöhnlichen politischen Mehrheit gehört mitunter, dass die Beteiligten sich gegenseitig etwas vormachen. In diese Kategorie der bequemen Selbstsuggestion fällt auch die These, dass 2005 keiner die Große Koalition wirklich wollte, dass sie sich alle nur machtpolitisch gezwungen sahen — aus Staatsraison vor allem, ein wenig vielleicht auch aus parteipolitischem Kalkül. Weil die SPD mit der Linkspartei nichts anfangen wollte und konnte; weil die Union den Graben gegenüber den Grünen noch nicht zuschütten konnte und wollte. Also: Weil keine andere Mehrheit praktikabel war. Keine Liebesheirat, eine Pflichtehe — sagten sie einander und speziell der je eigenen Basis.