Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen

Seit den 80er Jahren wird im kommunalen Raum eine Diskussion über Verwaltungsmodernisierung geführt; sie war und ist Ausdruck zunehmender interner und externer Kritik an der Effizienz der städtischen Verwaltungen. Seitdem ist viel geschehen.

Vor dem Hintergrund der steigenden finanziellen Defizite der öffentlichen Hand und durch die erhöhten Anforderungen seitens der Bürger sowie durch die zunehmende Internationalisierung nimmt der Reformdruck auf die öffentlichen Verwaltungen kontinuierlich zu. Hinzu kommen noch die massiven Deregulierungsbestrebungen, wie z. B. in Bereichen der Telekommunikation und Energieversorgung, die völlig veränderte Marktstrukturen bewirken. So wird es z. B. Monopolstellungen der öffentlichen Eigenbetriebe in Zukunft nicht mehr geben.

Die Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung in ihrer jetzigen Rechts- und Organisationsform ist das Ergebnis ihrer erfahrungsreichen Geschichte, die gekennzeichnet ist durch das ständige Bemühen, ihre Organisation an die Veränderungen in ihrer Umwelt anzupassen und ihre Aufgabenerledigung zu optimieren.

Seitdem Verwaltungen existieren, ertönt auch der Ruf nach ihrer Reform. Die Behäbigkeit des Staatsdieners, die Langsamkeit des Bürokraten, die Realitätsferne des Schreibtischhockers: All diese Motive finden sich scheinbar zeitlos beklagt bereits in Babylon, Byzanz und — so darf man erwarten — künftig auch wieder in Berlin. Möglicherweise ließen sich ein ganzes literarisches Genre der „Bürokratenschelte“ kreieren, dem von Cicero bis Kafka und Musil noch einige große Namen der europäischen Geistesgeschichte angehören würden. Natürlich hat es da so manche künstlerische Zuspitzung gegeben, doch alle wissen: Verwaltungssysteme zeichnen sich tatsächlich durch eine gewisse Beharrlichkeit und Behäbigkeit aus. Die mag mitunter ihr Gutes haben, schließt aber nicht aus, daß das Funktionieren bzw. die Funktionalität dieser Systeme immer wieder auf den Prüfstand gestellt werden. Denn eine funktionierende Verwaltung ist nicht Selbstzweck, sondern Politikmittel, um die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben sicherzustellen.

Im Zusammenhang mit der Reform der öffentlichen Verwaltung ist der Begriff „Privatisierung“ zu einem Reizwort geworden. Für die einen ist jede Neuorganisation einer öffentlichen Aufgabe bereits der Ausverkauf öffentlicher Verantwortung und sozialer Standards. Andere wollen eine Privatisierung auf Gedeih und Verderb nach dem Motto: Öffentliche Leistungen sind immer teuer und schlecht, privatwirtschaftliche Leistungen sind in jeder Beziehung prima. Beide Sichtweisen helfen bei der notwendigen Verwaltungsmodernisierung nicht weiter. Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben — angefangen von Kosten-/Verantwortungszentren innerhalb der Verwaltungsorganisation bis hin zu materiellen Privatisierungen — sind weder ein „rotes Tuch“ noch Selbstzweck. In Schleswig-Holstein prüfen wir im Rahmen einer flächendeckenden Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik in jedem Einzelfall: Muß eine bisher staatliche Aufgabe weiterhin von der öffentlichen Verwaltung erledigt werden oder kann sie von privaten Anbietern oder in privater Rechtsform in mindestens eben so guter Qualität und zudem kostengünstiger bewältigt werden?

Nach der Finanzverfassungsreform der sechziger Jahre und der Gebietsreform in den siebziger Jahren durchläuft die öffentliche Verwaltung seit Anfang der 90er Jahre die dritte große Reformwelle in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Auslöser dieser neuen Reformwelle sind die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte, die wirtschaftliche Globalisierung und der soziale Strukturwandel innerhalb der Gesellschaft. Die Situation der öffentlichen Haushalte hat sich dramatisch verschlechtert. Hauptursachen sind dabei die erheblichen Einnahmeausfälle durch die hohe Arbeitslosigkeit, die stark angestiegenen sozialen Kosten und steuerpolitische Fehlentscheidungen. Deshalb ist man in Hamburg, aber auch bundesweit gezwungen, immenses öffentliches Vermögen zu mobilisieren, um auch weiterhin notwendige öffentliche Aufgaben und Leistungen anbieten zu können. Genügte es früher noch, für neue öffentliche Aufgaben neue Finanzierungsquellen zu erschließen, so sind heute Problemlösungen gefragt, mit deren Hilfe die Leistungsfähigkeit und die Finanzierbarkeit des staatlichen und kommunalen Handelns zukünftig gesichert werden können. Die fortschreitende Globalisierung beeinflußt ganz wesentlich die Anforderungen an das Handeln der öffentlichen Hand. Der weltweite ökonomische Strukturwandel löst tiefgreifende Anpassungsprozesse der deutschen Wirtschaft aus, die weitreichende Wirkungen für die Beschäftigten und für den Wirtschaftsstandort Deutschland zur Folge haben. Das verschärfte Primat der Wettbewerbsfähigkeit schafft eine strukturpolitische Verantwortung neuer Qualität. Die lokalen Verwaltungen sind für die Entwicklung der harten und weichen Infrastruktur sowie der innovativen Potentiale am Standort besonders gefordert. Unsere Gesellschaft unterliegt einem dramatischen sozialen Strukturwandel. Die Polarisierung der Gegensätze, die wachsende Individualisierung und Partikularisierung von Lebensentwürfen, die Veränderung der Alterspyramide und die wachsende Diversität kultureller Zugehörigkeiten konfrontieren die öffentliche Verwaltung mit veränderten Erwartungen und Anforderungen. Hamburg ist als internationale Metropole, in der die Gegensätze zwischen Arm und Reich am stärksten aufeinandertreffen, diesen veränderten Rahmenbedingungen in ganz besonderem Maße unterworfen.

Bekanntlich sind es die Kommunen, die sich den Herausforderungen einer weiter um sich greifenden Finanzkrise, des weltweiten Standortwettbewerbs, sich schneller wandelnder Ansprüche der Bürger, neuen Wertvorstellungen auch der Mitarbeiter und einer Legitimationskrise der Politik (auch der Kommunalpolitik) gestellt und den Reformpfad eingeschlagen haben. Das Neue Steuerungsmodell ist für die meisten Kommunen das Vorbild für den Weg von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. Dieses Modell ist kein deutscher Sonderweg, sondern eingebettet in die internationale Bewegung des New Public Management bzw. der wirkungsorientierten Verwaltung der Schweiz. Vor fünf Jahren wurde in diesem Rahmen ein Leitbericht veröffentlicht. Zu den hierin enthaltenen Neuerungen zählen eine dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung, ein Denken der Politiker und der Mitarbeiter aus Sicht der Bürger und das Suchen nach Wettbewerb, sei es direkt oder in interkommunalen Vergleichen. Hinter dem Suchen nach Wettbewerb steckt das voneinander Lernen, das sich die Bertelsmann Stiftung seit der Verleihung des Carl Bertelsmann-Preises an die Städte Christchurch und Phoenix (ebenfalls 1993) mit dem Aufbau von interkommunalen Vergleichen auf die Fahne geschrieben hat. Im Rahmen der Verleihung des Carl Bertelsmann-Preises wurden zum einen auf internationaler Ebene Kommunen und deren Verwaltung hinsichtlich ihrer Leistungseffizienz und des Führungsstils untersucht, andererseits werden durch die internationalen Vergleiche Leistungsbewertungen möglich.

Bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells wird in vielen Kommunen die Änderung des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung als auch die Aufgabenverteilung zwischen diesen beiden Partnern als der schwierigste Bereich der Verwaltungsreform angesehen. Um so mehr muß dieser Aufgabe vor dem Hintergrund der Verwaltungsmodernisierung erhöhte Aufmerksamkeit geschenkt werden, denn eine Verwaltungsreform ohne eine Politikreform durchführen zu wollen, hat zweifelsohne ihre Grenzen. Voraussetzungen für den Erfolg von Verwaltungsreformen sind ein neues Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung, die Verbesserung der Zusammenarbeit zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger und die Einbindung und Beteiligung der Politik bei der Reform.

Über eine Aktivierung der Bürger als Mitgestalter der Kommunen kann nur gesprochen werden, wenn zugleich über die damit verbundene notwendige Erneuerung von Politik und Verwaltung von Grund aus und auf gesprochen wird. Der Begriff „Aktivierung“ der Bürger ist hier noch unscharf und deshalb kritik— und diskussionsfähig. „Aktivierung“ der Bürger als Mitgestalter oder bürgerschaftliches Engagement meint nicht mehr (nur) das alte, überlieferte soziale „Ehrenamt“ in den Ecken und Nischen des wohlfahrtsstaatlichen Komplexes. Es geht um mehr als um dieses eher anonyme „Ehrenamt“, das die Politiker so gerne in ihren Sonntagsreden streicheln, wie sie zuvor in der Tierzuchtausstellung ein Kaninchen gestreichelt haben, während sie zugleich an den eigenen Sonntagsbraten und das Foto in der Montagszeitung dachten.

Um eine Verwaltungsreform erfolgreich durchführen zu können, ist es notwendig, daß ein aussagefähiges und effizientes Kennzahlensystem eingeführt wird. Erst hierdurch wird eine effektive (Selbst-)Steuerungsmöglichkeit für die Mitarbeiter und für die einzelnen Verwaltungsbereiche möglich. Eine Modernisierung der Verwaltung, die eine Dezentralisierung der Führung, der Aufgaben und der Verantwortung beinhaltet, kann nur dann erfolgreich durchgesetzt werden, wenn parallel hierzu ein Meßzahlensystem aufgebaut wird, das kontinuierlich die Verbesserungsmaßnahmen bzw. die Leistungseffizienz und -effektivität überprüft. Es steht damit außer Frage, daß eine Modernisierung in der öffentlichen Verwaltung durch ein effektives Kennzahlensystem in der Umsetzung gefordert wird. Wer dezentralisiert, ohne Kennzahlensysteme aufzubauen, der scheitert schon in den Anfängen.

Das Zauberwort von der „Neuen Steuerung“ hat Bewegung in die deutsche Verwaltungslandschaft gebracht: Bürokratische, zentralistische, hierarchische Strukturen werden aufgebrochen. An ihre Stelle treten Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung (Budgetierung), Qualitäts-, Kontraktmanagement, Controlling, Benchmarking etc. Mit dem Einsatz von Instrumenten, die in der privaten Wirtschaft üblich sind, möchte man deren Erfolg auf die öffentliche Verwaltung übertragen. Unter „Erfolg“ versteht man im wesentlichen Effizienz, Ergebnis- und Kundenorientierung, vor allem aber die Fähigkeit, sich flexibel auf die Probleme und Herausforderungen der Außenwelt einzustellen, darauf Antworten zu finden und somit die Veränderung der Welt mit einem kontinuierlichen Verbesserungsprozeß von innen heraus zu begleiten.

Im Zuge der nachhaltigen Reform der öffentlichen Verwaltung bedient sich diese mehr und mehr, auch in Bereichen in denen sie nach wie vor Monopolist ist (z. B. im Bereich Meldewesen, Standesamt oder Bauamt) marktähnlicher Instrumentarien, um eine verstärkte Kundenorientierung zu erreichen und die Kosten in den Griff zu bekommen. Dies gilt erst recht für Bereiche, in denen die Kommunen im Wettbewerb untereinander stehen, wie z. B. im Wettbewerb der Einzelhandels-, Tourismus- oder Wirtschaftsstandorte. Aber auch in den Tätigkeitsfeldern der Volkshochschule oder Musikschule, die mit privaten Anbietern im Wettbewerb stehen, ist dies der Fall oder seit der Energierechtsreform im Bereich der Stromversorgung.

Die Stadt Pforzheim nahm seit dem Jahr 1992 an dem Projekt, „Grundlagen einer leistungsfähigen Kommunalverwaltung“ der Bertelsmann-Stiftung⁴ teil. Nach den Bereichen Einwohner- und Ausländerwesen, dem Bereich öffentliche Sicherheit und Ordnung und dem Standesamt sollte im Jahr 1994 auch im Sozialamt das Bertelsmann-Projekt zur Einführung eines interkommunalen Leistungsvergleiches installiert werden. Die Motivation der Mitarbeiter im Sozialamt zur Teilnahme an diesem Projekt war jedoch äußerst schwierig, da sich in den Jahren 1992 bis 1994 die Belastungssituation beim Sozialamt durch eine starke Zunahme der Fallzahlen und einer hierzu parallel verlaufenden hohen Fluktuation der Mitarbeiter enorm zugespitzt hatte. Die Belastung war so hoch, daß die Mitarbeiter schriftlich erklärten, daß sie die Verantwortung für eine ordnungsgemäße Sachbearbeitung ablehnen und sich dazu noch weigerten, an einem Projekt teilzunehmen, das weiteren zusätzlichen Aufwand für die Mitarbeiter mit sich bringen würde. Nur mit großer Mühe war es möglich, die Motivation der Mitarbeiter soweit zu festigen, daß ein vorsichtiger Anfang des Projektes durchgesetzt werden konnte. Die konkreten Zahlen der Empfänger von Sozialhilfe und den Arbeitslosen sind in Abbildung 1 aufgezeigt. Entsprechend des Anstieges der Fallzahlen erhöhten sich die Ausgaben für Sozialhilfe in den Jahren 1992–1996 auf das doppelte Ausgabevolumen. Diese Entwicklung ist auf Abbildung 2 dargestellt.

Der Wandel der Rahmenbedingungen für die öffentliche Verwaltung hat nicht nur Auswirkungen auf Prozesse, Strukturen und die gesamte Organisation, sondern im besonderen Maße auch auf die Beschäftigten. Wie Praxiserfahrungen zeigen, lassen sich gerade in der öffentlichen Verwaltung Reformprozesse nur gemeinsam mit den Beschäftigten durchführen und niemals ohne oder sogar gegen diese. Die aktive Einbeziehung der Mitarbeiter in den Veränderungsprozeß ermöglicht außerdem die Ausschöpfung eines vorhandenen Potentials, das vielfach hinsichtlich der hier vorhandenen Kreativität viel zu wenig genutzt wird, z. B. aufgrund hierarchischer Verwaltungsstrukturen oder durch die einseitige Orientierung der Mitarbeiterführung am Dienst- und Tarifrecht. Analysen belegen, daß bei der Umsetzung von Veränderungen Blockaden bei Teilen der Führungsebene, mangelnde Beteiligung der Mitarbeiter und das öffentliche Dienstrecht die wesentlichsten Hemmnisse für Veränderungen sind (vgl. Töpfer 1997, S. 417). Die Mitarbeiter sind die „empfindlichste“ Ressource, mit der eine Verwaltungseinheit arbeitet. Wenn man dieses Potential voll ausschöpfen will, dann muß die Verwaltungsführung dem menschlichen Faktor und seiner Entwicklung auf Dauer eine gebührende Aufmerksamkeit widmen (vgl. Bertelsmann Stiftung, Saarländische s Innenministerium 1996, S. 24).

Kritische Engpässe erfordern nicht nur in Schleswig-Holstein ein grundsätzliches Überdenken der Verwaltungspraxis. Der gesamte öffentliche Sektor muß sich der Finanzkrise mit sprunghaft gestiegenen Ausgaben und wachsender Verschuldung stellen. Umsomehr, als ständig neuen gesellschaftlichen Herausforderungen zu begegnen ist. Diese haben ihre Ursachen unter anderem im wachsenden internationalen Wettbewerb, der europäischen Integration und den veränderten Ansprüchen der Empfänger öffentlicher Leistungen, den Bürgerinnen und Bürgern. Deshalb ist eine effektiv und effizient arbeitende Verwaltung Voraussetzung für eine positive Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft. Im internationalen Wettbewerb um Ansiedlungen und Arbeitsplätze vielmehr ein wichtiger Standortfaktor. Ein anerkannt notwendiger Veränderungsprozeß innerhalb der Verwaltungen muß allerdings auch die Personal- und Imagekrise in das Kalkül einbeziehen, die sich in innerer Kündigung vereinzelter Beschäftigter, sinkender Attraktivität für qualifizierten Nachwuchs und Unzufriedenheit von Bürgerinnen und Bürgern mit wachsender Kritik äußert. Sich nur auf die Rationalisierung oder Senkung der Personalkosten zu beschränken, wird dem berechtigten Anspruch, die aus Steuergeldern finanzierten Leistungen der Verwaltung besser, schneller und kostengünstiger zu erbringen, nicht gerecht. Kurzfristige Einsparungen durch das Ausnutzen von offensichtlichen Rationalisierungspotentialen ändern nichts an den grundsätzlichen Problemen der öffentlichen Verwaltungen. Mehr Bürgernähe herzustellen, Dienstleistungen kostenorientiert zu erbringen und qualitativ zu steigern muß nach den strategischen Zielen des schleswigholsteinischen Modernisierungsprozesses vielmehr durch eine Veränderung harter und weicher Faktoren angesteuert werden. Ob die Reorganisation bestehender Verwaltungsstrukturen, die Einführung von Organisations- und Personalentwicklungsmaßnahmen oder auch die Veränderung von Verwaltungsprozessen und -abläufen; sie werden nur dann ihre Wirkung voll entfalten können, wenn die in dem „Unternehmen Land“ tätigen Akteure diese Entscheidungen nachvollziehen können und mittragen. Vielfach wird das Maß der möglichen Einflußnahme durch die Beschäftigten für oder gegen die beabsichtigten Optimierungsmaßnahmen unterschätzt. Jahrelange Erfahrungen „in einem Minenfeld aus etablierten Interessen und gescheiterten Hoffnungen“ lassen zusätzlich daran zweifehl, ob Änderungen überhaupt möglich sind. Erschwerend kommt hinzu, daß die Verwaltung grundsätzlich keinem Wettbewerbsmechanismus ausgesetzt ist und die Einnahme- und Gewinnorientierung grundsätzlich fehlt.

In den Unternehmen werden Qualitätsorientierung und umfassende TQM-Konzepte schon seit längerem angewendet und umgesetzt. Auch die öffentliche Verwaltung hat erkannt, daß die TQM-Philosophie, das Konzept und die Qualitätsinstrumente wesentliche Voraussetzungen für eine verstärkte Kundenorientierung sind.

Die Landeshauptstadt Saarbrücken hat bereits im Jahr 1993 begonnen, TQM umzusetzen. Neben positiven Erfahrungen gab es auch Umsetzungsschwierigkeiten, die z. B. durch die streng hierarchische Organisation der Verwaltung, das kameralistische Rechnungswesen und durch die Orientierung der Mitarbeiter am veralteten öffentlichen Dienstrecht entstanden sind. Zunächst wurden drei Kernziele definiert, die im Rahmen der Entwicklung von einer hierarchisch geprägten Verwaltung zum Dienstleistungsunternehmen erfüllt werden sollen:

Konfuzius hat einmal gesagt: „Der Mensch hat drei Wege, um klug zu werden: Erstens durch Nachdenken — das ist der edelste, zweitens durch Nachahmen — das ist der leichteste, drittens durch Sammlung von Erfahrungen — das ist der bitterste!“ Unabhängig davon, welche der drei Alternativen im Einzelfall zur Anwendung gelangt — in allen Fällen kann die so erlangte „Klugheit“ dazu dienen, eine Basis für die Einleitung von Veränderungen zu schaffen.

Im Zuge der Bahnreform wurden am 1.1.1994 die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn in eine bundeseigene Aktiengesellschaft umgewandelt und in Deutsche Bahn AG umbenannt. Ziel der Bahnreform Stufe I war es, die Deutsche Bahn von einer Behörde in ein kunden- und qualitätsorientiertes Dienstleistungsunternehmen umzuwandeln. Für den Geschäftsbereich Personenbahnhöfe (innerhalb der DB AG zum 1.1.1994 gegründet) wurden hierzu zehn Grundsätze und fünf Serviceversprechen im Rahmen eines Strategiekonzeptes entwickelt und festgelegt. Das daraus abgeleitete Qualitäts-Servicekonzept „Bahnhof Plus“ setzte sich aus einer Summe von verschiedenen Initiativen zusammen. Wichtigster Grundgedanke war, daß die Bahn nur dann die Akzeptanz ihrer Bahnhöfe flächendeckend steigern kann, wenn sie besser wird, d. h. alle Verkehrsstationen der Deutschen Bahn AG an Qualität gewinnen. Es stand außer Frage, daß dabei zwar Unterschiede hinsichtlich der verschiedenen Bahnhofskategorien gemacht werden müssen, insgesamt aber das Qualitäts- und Serviceniveau deutlich besser und zwar gut bis sehr gut werden sollte.

Das Problem der Verantwortlichkeiten von Fach- und Finanzfragen wird im Grunde in den kommunalen Unternehmen selbst gelöst, denn diese können eindeutig zugeordnet werden. Die Leistungserstellung dieser Unternehmen ist jederzeit durch eine Bilanz bzw. eine Gewinn- und Verlustrechnung ausweisbar. Es besteht vielmehr ein Steuerungsproblem dieser zum Teil oder vollkommen verselbständigten Einrichtungen. Bevor darauf eingegangen wird, soll zunächst allerdings die Bedeutung der kommunalen Unternehmen beschrieben werden, die in aller Regel unterschätzt wird. Die Frage, mit welchen Trends man es in der Kommunalwirtschaft künftig zu tun haben wird und wie eine Steuerung selbständiger Einheiten aussehen könnte, soll nachfolgend erörtert werden.

Bereits mit dem ersten Beteiligungsbericht für die Landeshauptstadt Saarbrücken, der im Oktober 1994 mit dem Ausschuß für das Hauptdezernat diskutiert worden ist, wurde das Gewicht deutlich, das die wirtschaftlichen Betätigungen der Stadt im Laufe der letzten Jahre bekommen haben. So erfüllt die Stadt in zunehmendem Maße ihre Aufgaben in öffentlichen Unternehmen, zum Teil in privatrechtlicher Form.