Marktgerechte Erbbaurechte

Happy birthday, Erbbaurecht! Das Geburtstagskind hat im Jahr 2019 immerhin sein 100. Lebensjahr vollendet, zumindest in Deutschland. Unter dem Eindruck der Bodenreformbewegung wurde es im Jahre 1919 in der Erbbaurechtsverordnung kodifiziert. Der Senior blickt allerdings auf eine durchwachsene Lebensgeschichte zurück: Richtig durchsetzen konnte sich das Erbbaurecht in Deutschland bislang nämlich nicht. Der Anteil der im Erbbaurecht bebauten Grundstücke dürfte hierzulande lediglich um die drei Prozent ausmachen (Von Oefele und Winkler 2016, S. 19).

Erbbaurechte haben eine lange Tradition; sie gehen bis auf das römische Recht zurück. Auch die Feudalbeziehungen und insbesondere die mittelalterlichen Stadtgründungen basierten auf erbbaurechtähnlichen Institutionen. Das „moderne“ Erbbaurecht, wie man es heute kennt, wurde allerdings erst vor hundert Jahren kodifiziert. Eigentlich unterscheidet sich die gegenwärtige Situation auf den Wohnungsmärkten nicht wesentlich von damaligen: In den großen Städten besteht Wohnungsnot, die Mieten schießen durch die Decke, und es wird über steigende Bodenpreise und Spekulation geklagt. Von einem wirklichen Aufschwung des Erbbaurechts kann dennoch aktuell nicht die Rede sein.

Erbbaurechte basieren auf langfristigen und unvollständigen Verträgen. Speziell kommunale Erbbaurechte für bezahlbares Wohnen haben dabei große Ähnlichkeit mit bestimmten Formen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Es gilt, die erhöhten Transaktionskosten und Beschränkungen der Verfügungsrechte zu begrenzen, um die Wertabschläge gegenüber Volleigentum so gering wie möglich zu halten. Orientierung an Volleigentum bedeutet, dass Erbbaurechte nicht als Eigentum zweiter Klasse empfunden werden dürfen. Oftmals werden jedoch Standardverträge verwendet, die vollkommen unnötig komplex sind und damit die Marktgängigkeit über Gebühr einschränken. Dem kommunalen Erbbaurechtgeber ist dringend anzuraten, die betreffenden Verträge mit rechtskundigem Beistand zu überprüfen. Die ökonomische Charakterisierung von Erbbaurechten zeigt allerdings auch, dass insbesondere bei der Verfolgung von Sozialzwecken Einschränkungen der Verfügungsrechte des Erbbaurechtnehmers bis zu einem bestimmten Grad unvermeidbar sind. Diese Beschränkungen müssen dann allerdings ökonomisch kompensiert werden, wenn das Erbbaurecht nicht über Gebühr an „Marktkonformität“ einbüßen soll.

Können marktgerechte Erbbaurechte – auch ohne Subventionen und Renditeverzicht der Akteure – einen Beitrag zu bezahlbarem Wohnen liefern? Die Antwort lautet „ja“! Mit marktgerechten Erbbaurechten geht eine Verlagerung von Risiken und eine Änderung der Renditeforderungen einher. Diese Verlagerungen können genutzt werden, um über die Nutzung von komparativen Vorteilen einen Mehrwert gegenüber Volleigentum zu erzeugen. Dieser Mehrwert muss nicht unbedingt zur Aufbesserung der Rendite verwendet werden, sondern kann auch zur Bezuschussung bezahlbaren Wohnens verwendet werden – auch und gerade in hochpreisigen Regionen. Voraussetzung ist allerdings, dass der Mehrwert nicht durch unnötige Verfügungsbeschränkungen sowie Überwachungs- und Durchsetzungskosten in den Erbbaurechtsverträgen übermäßig reduziert wird. Zudem ist – zumindest im Rahmen der Verfolgung sozialer oder städtebaulicher Zielsetzungen – eine Freistellung des Erbbaurechtnehmers von den verbleibenden Nachteilen des Erbbaurechts notwendig. Allerdings geht der komparative Vorteil des Erbbaurechts im Laufe der Zeit zunehmend verloren; die Erbbaurechte „altern“. Verantwortlich hierfür sind v. a. die sich einstellenden Anpassungsrückstände beim Erbbauzins. Diese können allerdings auch für bezahlbares Wohnen verwendet werden. Im Rahmen von sog. Sprechklauseln kann zudem dafür gesorgt werden, dass ggfs. eine Auffrischung des Erbbaurechtsvertrags zum richtigen Zeitpunkt gelingt.

Damit sich Erbbaurechte durchsetzen können, müssen sie marktgerecht ausgestaltet sein – dies bedeutet, dass die Akteure aus freien Stücken Erbbaurechte dem Volleigentum als gleichwertig erachten oder sogar vorziehen. Nun kann mittels der Nutzung von Erbbaurechten ein potenzieller Mehrwert geschaffen werden, der auch für bezahlbares Wohnen verwendet werden kann. Zu diesem Zwecke sind allerdings Erbbaurechtsmodelle zu identifizieren, die in der Lage sind, den Mehrwert auch tatsächlich zu heben und die einschlägigen Nachteile des Erbbaurechts mindestens auszugleichen. Die herkömmlicher Weise verwendeten Modelle sind diesbezüglich aber ungeeignet: Sie sind entweder nicht marktgerecht oder lassen den potenziellen Mehrwert von Erbbaurechten ungenutzt verpuffen. Hier gilt es, neue Wege zu beschreiten. Eine Vertiefung der Konzepte befindet sich im mathematisch-statistischen Anhang (Kap. 13). Zur Grundidee s. auch Löhr und Braun (2017).

Möglicherweise können aufgrund der Nachteile des Erbbaurechts (Transaktionskosten, Einschränkungen der Verfügungsrechte) auch im Rahmen des Prämienmodells ohne Subventionierung die angestrebten sozialen und städtebaulichen Ziele nicht befriedigend erreicht werden. Das Prämienmodell hat jedoch einen so starken subventionspolitischen Hebel wie keine andere Förderungsalternative. Allerdings gehen mit ihm Liquiditätsnachteile einher. Wohnungspolitische Subventionen im Rahmen des Prämienmodells sind zudem der Objektförderung zuzurechnen, die von Ökonomen im Allgemeinen kritisch beurteilt wird. Über eine Flexibilisierung der auferlegten Quoten für bezahlbares Wohnen kann jedoch die einschlägige Kritik in erheblichem Maße entkräftet werden. Diesbezüglich sind allerdings noch konzeptionelle Weiterentwicklungen nötig.

Zwar gewähren Erbbaurechte dem Erbbaurechtnehmer einen „kapitalfreien Zugang“ zum Boden. Allerdings sind sie in der Finanzierung mit Nachteilen gegenüber Volleigentum verbunden. Das Prämienmodell ist in der Lage, diese Finanzierungsnachteile erheblich zu reduzieren.

Über die angemessenen Verfahren zur Bewertung von Erbbaurechten und Erbbaugrundstücken sind sich die Grundstückssachverständigen uneins; es existiert eine Reihe von Verfahren. Als Referenz dient das finanzmathematische Verfahren, das jedoch neben den Erbbauzinssätzen auch die Liegenschaftszinssätze zu Diskontierungszwecken heranzieht. Weil diese jedoch die Risikoverlagerung im Rahmen von Erbbaurechtskontrakten nicht berücksichtigen, sind sie in besonderer Weise auf eine Marktanpassung angewiesen. Die Ermittlung der entsprechenden Korrekturfaktoren fällt vor dem Hintergrund des geringen Transaktionsvolumens auf den Märkten für Erbbaurechte und Erbbaugrundstücken aber schwer. Nachfolgend wird daher eine alternative Verwendung des finanzmathematischen Verfahrens skizziert, das die Risikoverlagerung unmittelbar bei den anzuwendenden Kapitalisierungsfaktoren berücksichtigt. Die Probleme der Marktanpassung fallen dann weniger ins Gewicht.

Zum Zwecke der Bereitstellung bezahlbaren Wohnraums ist die Vergabe von Erbbaurechten zum Höchstpreis im Wege einer Auktion nicht zielführend. Wesentlicher besser sind Konzeptvergabeverfahren. Auch das Prämienmodell lässt sich hervorragend mit Konzeptvergaben vereinbaren. Das Europäische Beihilfe- und Vergaberecht steht den entsprechenden städtebaulichen Zielsetzungen grundsätzlich nicht im Wege. Auch im Rahmen der Gemeindeordnungen lassen sich soziale Zielsetzungen bei der Vergabe von Grundstücken im Allgemeinen rechtfertigen.

Eine Ausbreitung von Erbbaurechtskonzepten für die Absicherung bezahlbaren Wohnens ist nur im Tandem mit (inter-)kommunalen Bodenfonds machbar. Die diesbezüglichen Konzeptionen stehen derzeit aber noch ganz am Anfang. Kommunale Bodenfonds dürfen vom Wesen her nicht auf Rendite ausgerichtet sein, sondern auf die langfristige städtebauliche Entwicklung der Kommune. Sie eignen sich daher auch nicht für die Finanzierung durch Bürgerkapital. Anders ist dies bei marktgerecht ausgestalteten Erbbaurechten selbst; allerdings muss hier auf die angemessene Diversifizierung von Risiken geachtet werden.

Das Bodeneigentumsregime ist für die kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten ausschlaggebend. Volleigentum an Grund und Boden ist weder ökonomisch effizient, noch planerisch und sozial verträglich. Eine zielführende Anwendung des Erbbaurechts kann hingegen kompaktes Siedeln ökonomisch gestalten und sozial flankieren. Über eine sukzessive Ablösung des Volleigentums an Grund und Boden ist längerfristig zumindest in den großen Städten eine „Bodenreform von unten“ vorstellbar, die von den Städten und Gemeinden ausgeht.

Das kommunale Erbbaurecht leidet an einem Imageproblem. Es tritt zu oft als die minderwertige Lösung in Erscheinung, in die Bürger oder Unternehmen mangels Alternativen hineingezwungen werden. Hier gilt es, Abhilfe zu schaffen: Das (kommunale) Erbbaurecht muss vielmehr der Weg sein, den die Investoren freiwillig seiner Vorteile wegen suchen: Eben die smarte Alternative zum Volleigentum!

Nachfolgend werden einige mathematische Erläuterungen gegeben, auf deren Darstellung im Rahmen des Textes der besseren Lesbarkeit zuliebe verzichtet wurde.