Rechtsquellen im Sozialversicherungsrecht

Rechtsquelle ist das, „woraus man das geltende Recht entnehmen kann“¹. Dieser juristisch-technische Rechtsquellenbegriff wird in geringfügig divergierenden Formulierungen den gängigen Darstellungen der Rechtsquellen zugrundegelegt². Er wird meist mit der Definition der Rechtsquelle als „Erkenntnisgrund für etwas als Recht“ in Verbindung gebracht, die von Alf Ross stammt³.

Die primäre Unterteilung der Rechtsquellen ist diejenige nach den Urhebern. Sie liegt in aller Regel den Darstellungen der Rechtsquellen zugrunde. Primär ist diese Unterteilung, weil die Frage nach der Legitimation einer Rechtsquelle allererst die Frage nach der Legitimation der jeweiligen normsetzenden Stelle ist. Üblicherweise unterscheidet die urheberorientierte Einteilung Verfassung, Gesetz, Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschriften sowie autonomes Satzungsrecht. Aus dem Gegenstand dieser Untersuchung, die sich um die Erfassung untergesetzlicher Rechtsquellen bemüht, ergibt sich, daß der verfassunggebende oder — ändernde Gesetzgeber sowie der „einfache“ Gesetzgeber hier nicht in den Blick geraten. Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die von Seiten der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassen werden, sind dagegen Untersuchungsgegenstand. Im Unterschied zu den weiteren, sogleich anzusprechenden Urhebern handelt es sich insoweit bei den Urhebern um Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung. Das von der Exekutive in diesem Sinne herrührende Recht wird in der Untersuchung als „staatliches Recht„ bezeichnet. Als Urheber in diesem Sinne „staatlichen Rechts“ kommen im Bereich der Sozialversicherung und der Arbeitsförderung in erster Linie die Bundesregierung und Bundesminister in Frage.

Die Ausübung von Herrschaft, von Macht, provoziert die Frage nach ihrer Rechtfertigung. Weshalb soll es, jenseits nackter Gewaltausübung, hinzunehmen sein, daß der eine das Sagen, daß der andere zu folgen hat? Worin gründet die Anerkennungswürdigkeit von Herrschaft, unter welchen Bedingungen ist sie es wert, hingenommen zu werden?

In der vom Grundgesetz verfaßten freiheitlich demokratischen Ordnung sind die Prinzipien der Autonomie und der Demokratie die wesentlichen Gründe, auf die die Legitimation von Rechtsetzung gestützt werden kann. Die auf diesen Prinzipien beruhenden legitimatorischen Grundmuster werden in diesem Abschnitt komprimiert dargestellt, um so die Maßstäbe für die Überprüfung der Rechtsquellen des Sozialversicherungsrechts zu gewinnen.

Trotz der hohen Dichte der gesetzlichen Regelungen besteht im Sozialversicherungsrecht vielfältig Bedarf, die gesetzlichen Regelungen näher zu konkretisieren. Zu einem beachtlichen Teil ist die Konkretisierung den Sozialversicherungsträgern, den Leistungserbringern oder aber beiden gemeinsam übertragen. Die Rechtsetzung dieser Urheber ist späterhin zu erörtern. Andernteils ist die ergänzende Rechtsetzung Sache der staatlichen Exekutive, der hierfür die Instrumente der Rechtsverordnung und der Verwaltungsvorschrift zur Verfügung stehen. Es wird sich allerdings zeigen, daß staatliche Rechtsetzung und Rechtsetzung, die von der „Selbstverwaltung“ ausgeht, nicht beziehungslos nebeneinander stehen, sondern in einer Reihe von Fällen miteinander konkurrieren oder einander ergänzen.

Die Gesetze des Sozialversicherungsrechts sehen gelegentlich vor, daß Bundesminister mit Zustimmung des Bundesrates „allgemeine Verwaltungsvorschriften“ erlassen. Auch im Arbeitsförderungsrecht gibt es eine entsprechende gesetzliche Regelung. Die meisten dieser „Ermächtigungen“ sind nur verständlich vor dem Hintergrund der früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG. Nach diesen Regelungen kann die Bundesregierung „allgemeine Verwaltungsvorschriften“ auch zu solchen Materien erlassen, bei denen die Ausführung der Gesetze Sache der Bundesländer ist, sei es als landeseigene, sei es als Bundesauftragsverwaltung. Nach einem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1969 bezogen sich diese Ermächtigungen auf die Bundesregierung als Kollegium¹. Allerdings war es nach Auffassung des Gerichts möglich, diese Kompetenzen durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates auf einzelne Bundesminister zu übertragen². Von dieser ihm gerichtlich eröffneten Option hat der Gesetzgeber vielfach Gebrauch gemacht. Auch das Sozialversicherungs- und das Arbeitsförderungsrecht bieten Beispiele hierfür.

Sozialleistungen können von den Trägern der Sozialversicherung entweder selbst oder durch Einschaltung Dritter erbracht werden. Wo Sozialleistungen als Sachoder Dienstleistungen zu erbringen sind, werden im deutschen System weithin Dritte, sog. Leistungserbringer, hinzugezogen. Dabei finden sich in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung unterschiedliche Ausprägungen. So haben etwa die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung die Wahl, ob sie stationäre Leistungen der medizinischen Rehabilitation in eigenen Einrichtungen oder aber durch vertragliche Heranziehung fremdbetriebener Einrichtungen erbringen (§ 15 Abs. 2 SGB VI)¹. In der gesetzlichen Krankenversicherung ist die Leistungserbringung durch Eigeneinrichtungen nur in eng begrenzten Ausnahmefällen möglich (§ 140 SGB V). Die Krankenkassen gewährleisten vielmehr die Versorgung ihrer Versicherten im Zusammenwirken mit „Ärzten, Zahnärzten, Krankenhäusern, Apotheken und sonstigen Leistungserbringern“ (§ 69 SGB V).

Die Kassenärztlichen Vereinigungen sind von Gesetzes wegen zur Kassen- bzw. Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung zusammengeschlossen (§ 77 Abs. 3 und 5 SGB V). Deren wichtigste Funktion besteht darin, auf Bundesebene Vereinbarungen mit den Spitzenverbänden der Krankenkassen zu treffen und mit diesen Verbänden die Bundesausschüsse der Ärzte und Krankenkassen zu bilden, die obersten Gremien des Systems der „gemeinsamen Selbstverwaltung“. Die Kassenärztlichen Bundesvereinigungen sind in begrenztem Umfang aber auch ermächtigt, allein für den eigenen Verbandsunterbau, ohne Mitwirkung der Kassenseite, Regelungen zu erlassen. Diesen Regelwerken wendet sich die Darstellung nun zu.

Öffentlich-rechtliche Zwangsverbände der Leistungserbringer, die intern zur Rechtsetzung befugt sind und extern normsetzende Vereinbarungen abschließen, gibt es bisher nur im Bereich der ambulanten ärztlichen Versorgung. In den anderen Bereichen der Leistungserbringung gibt es zwar ebenfalls Zusammenschlüsse, die jedoch auf freiwilligem Beitritt beruhen und privatrechtlich verfaßt sind. Es sind allerdings Tendenzen nicht zu verkennen, auch die Organisationen der anderen Leistungserbringer nach dem Vorbild der Kassenärztlichen Vereinigungen immer mehr bereits von Gesetzes wegen in Verträge mit den Krankenkassen bzw. mit deren Verbänden einzubinden und so diesen Organisationen Rechtsetzungskompetenzen zu übertragen.

Wo Versicherte von einem Sozialversicherungsträger Sozialleistungen als Sachoder Dienstleistungen beanspruchen können und diese Leistungen nicht vom Träger selbst erbracht werden, muß dieser Träger notwendig Beziehungen zu einem „ Leistungserbringer“ aufnehmen, um die geschuldete Leistung „einkaufen“ und dem Versicherten erbringen zu können. Vielfach handelt es sich bei diesen Beziehungen nicht um individuelle Verträge zwischen einem einzelnen Leistungserbringer und einem einzelnen Sozialversicherungsträger¹. Vielmehr werden häufig auf der Nachfrager- und auf der Anbieterseite Verbände, Verbände der Sozialversicherungsträger und Verbände der Leistungserbringer, tätig. Dementsprechend ist der Kollektivvertrag ein beliebtes Instrument, mit dem die Leistungserbringung realisiert wird, wo das Naturalleistungsprinzip regiert. Das Gesetz sieht vielfältige Erscheinungsformen solcher Kollektivverträge vor, darunter auch — und das sind die bedeutsamsten Kollektivverträge — solche, die verbindliche, generelle Regelungen enthalten, deren Verbindlichkeit nicht vom Willen der Adressaten abhängt. Verträge mit diesen Eigenschaften sind im Modus der Einigung erzeugte Rechtsquellen im Sinne dieser Untersuchung. Äußerlich ähneln sie den bereits behandelten rechtsetzenden Vereinbarungen zwischen Verbänden von Sozialversicherungsträgern, weil sie wie diese „doppelseitig korporativ“ sind². Ihrer Funktion nach unterscheiden sich die nun zu erörternden Kollektivverträge jedoch grundlegend von Vereinbarungen zwischen Trägerverbänden, denn sie dienen der Regelung antagonistischer Interessen.

Wesentliche Regelungen der „gemeinsamen Selbstverwaltung“ werden von den jeweiligen Dachverbänden auf Bundesebene vereinbart. Dies gilt seit langem für das Kassenarztrecht. In den vergangenen Jahren hat diese Form der Rechtsetzung auch in weitere Bereiche des Leistungserbringungsrechts Eingang gefunden. Dies gilt insbesondere für die stationäre Versorgung im Krankenhaus und in Ansätzen auch für die Pflegeversicherung. Diejenigen Vereinbarungen der Dach verbände der drei genannten Versorgungsbereiche, die als rechtsetzende Vereinbarungen in Betracht kommen, sind Gegenstand der folgenden Ausführungen. Ausgeklammert bleiben vorerst die Richtlinien der Bundesausschüsse der Ärzte und Krankenkassen. Sie werden ihrer besonderen Erzeugungsmodalitäten und ihrer Bedeutung wegen in einem eigenen Abschnitt behandelt (§ 17).

Den Schlußstein im Gewölbe der Regelungsinstrumentarien der „gemeinsamen Selbstverwaltung“ bilden Regelwerke eigentümlicher übergeordneter Institutionen.

Der systematische Ertrag dieser Untersuchung besteht in der Ermittlung und Ordnung der untergesetzlichen Rechtsquellen des Sozialversicherungsrechts. Die kritische Bestandsaufnahme des Regelungsmaterials der vier Zweige der Sozialversicherung sowie des Arbeitsförderungsrechts hat ergeben, welche der vorfind- lichen Regelwerke als Rechtsquellen anzusehen sind im Sinne geschriebener genereller Regelungen, deren Verbindlichkeit vom Einverständnis der Adressaten nicht abhängt¹. Überdies wurde gezeigt, wie sich die ermittelten untergesetzlichen Rechts-quellen mit Hilfe der Kriterien „Regelungsurheber“, „Erzeugungsmodus“ sowie „Wirkungsweise“ ordnen lassen². Im folgenden soll der systematische Ertrag in Form einiger Schaubilder nochmals augenfällig zusammengefaßt werden. Mehrere Schaubilder sind erforderlich, da sich die Strukturen insgesamt als zu komplex für die Darstellung in einer einzigen Graphik erwiesen haben. Deshalb werden zunächst, der Einteilung nach Regelungsurhebern folgend, die Rechtsquellen staatlichen Ursprungs dargestellt (B). Es folgen die von den Trägem (C) und die von den in der Untersuchung exemplarisch betrachteten Vereinigungen der Leistungserbringer erzeugten Rechtsquellen (D) sowie schließlich die Rechtsquellen der „gemeinsamen Selbstverwaltung“ (E).

In dieser Untersuchung wurden diejenigen untergesetzlichen Regelwerke des Sozialversicherungs- und Arbeitsförderungsrechts, die sich im Rahmen der Bestandsaufnahme als „Rechtsquellen“ erwiesen haben, auf ihre Legitimation hin überprüft. Die Ergebnisse dieser Überprüfung sollen hier nicht im einzelnen nochmals zusammengefaßt werden. Insoweit kann an dieser Stelle auf die Zusammenfassungen am Ende der jeweiligen Paragraphen verwiesen werden. Der Ertrag der Studie in sachlicher Hinsicht geht jedoch über diese auf einzelne Rechtsquellenphänomene bezogenen Befunde hinaus. Im Verlauf der Untersuchung hat es sich nämlich verschiedentlich als erforderlich erwiesen, die eingangs dargestellten legitimatorischen Grundfiguren in spezifischen Ausprägungen einzusetzen, die auf die Besonderheiten des untersuchten Rechtsbereichs Bedacht nehmen. Außerdem ergab sich die Notwendigkeit, solche Argumentationsmuster einer Kritik zu unterwerfen, mit deren Hilfe angesichts der zahlreichen fragwürdigen Rechtsquellenphänomene des Sozialversicherungsrechts in diesem Bereich die legitimatorische Meßlatte niedriger als gewöhnlich angesetzt werden soll.