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Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft

Erschienen in:

01.09.2014 | Aufsätze

TAG und KiföG im Vergleich. Über die Leistungen und Grenzen informellen Regierens im Dickicht des sozialen Bundesstaats in Deutschland

verfasst von: Prof. Dr. Stefan Schieren

Erschienen in: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft | Sonderheft 1/2014

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Zusammenfassung

Nachdem der Ausbau der Kindertagesbetreuung in der Verantwortung von Kommunen und Ländern über viele Jahre besonders in Westdeutschland teilweise weit hinter den Anforderungen zurückgeblieben war, übernahm der Bund in zwei Anläufen mit TAG und KiföG das Ruder. So sehr diese Initiative vom Ergebnis her betrachtet begrüßenswert erscheinen mag, so zweifelhaft liegt die Zuständigkeit dafür beim Bund. Diese Konstellation fordert dazu auf, der Bedeutung informeller Prozesse bei der Durchsetzung Ebenen übergreifender Vorhaben dieser Art auf die Spur zu gehen.

Durch den Vergleich von TAG und KiföG konnte für den betrachteten Fall gezeigt werden, dass die Akteure in einer gewandelten Umwelt (neue Regierung, Föderalismusreform zwischen 2004 und 2008) Informalität in flexibler Weise einsetzten, um zum gewünschten Ergebnis zu gelangen. Wenn es sich anbot, griffen sie allerdings auf die formelle Regelungsstruktur zurück, um ihre Interessen durchzusetzen. Das vielschichtige Geflecht von Formalität und Informalität, government und governance, Hierarchie und Verhandlung, das sich erkennen lässt, ist nur angemessen zu beurteilen, wenn diese jeweils getrennt für die Ebene der Gesetzgebung, Durchführung und Finanzierung vorgenommen wird, denn je nach Ebene treten sie in unterschiedlichem Ausmaß und Mischungsverhältnis auf.

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Die Beratungen im Parlamentarischen Rat unterstreichen diese Interpretation (Münch 1997, S. 82-92; Scharpf 2006, S. 307).

Vgl. Begründung zum Regierungsentwurf eines Finanzreformgesetzes 1969, BT-Drs. 5/2861, Tz. 10: 11; vgl. ferner Tz. 12, S. 12 und Tz. 120.

Selbst die mit sozialen Staatszielen versehene Verfassung Brandenburgs (bes. Art. 48 BrLV, kritisch Degenhart 1993, S. 413–415) hatte keine umfangreiche Landessozialgesetzgebung zur Folge. Analoge Bestimmungen in anderen Ländern erwiesen sich als ebenso folgenlos (vgl. Papier 2004, S. 25).

Art. 72 Abs. 2 GG i. d. F 1994. Nicht unerwähnt bleiben soll, dass Wortlaut und systematische Einordnung der Norm darauf hinweisen, dass die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse mitnichten auf einen Verfassungsauftrag deuten lassen, sondern auf eine Ermächtigung zur Gesetzgebung (Friauf 1993, S. 26–27; Gitter 1998, S. 204). Die politische (zum Teil auch die wissenschaftliche) Debatte argumentiert gerne anders, weil es sich im Verteilungsstreit in jenem anderen Sinne gut verwenden lässt (auch Waldhoff 2007, S. 248).

Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Barcelona,15./16.3.2002 fordern die Mitgliedstaaten auf, ein „Versorgungsangebot bis 2010 für mindestens 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter und für mindestens 33 % der Kinder unter drei Jahren […] zur Verfügung zu stellen“ (SN 100/1/02 REV 1).

Die bayerische Sozialministerin Stewens erklärte „detaillierte bürokratische bundeseinheitliche Vorgaben von Berlin aus, wie sie das TAG vorsieht, [für] nicht erforderlich“, was angesichts der Wortwahl wohl implizit grundgesetzwidrig heißen sollte (803. Sitzung des Bundesrats, 24.9.2004, S. 429).

Stellt ein Gesetz „kein[en] neue[n] Einbruch in das Landesreservat, also keine erneute Systemverschiebung“ (BVerfGE 37, 363 (380) – Herv. im Orig.) dar, besteht keine Zustimmungsbedürftigkeit (auch BVerfGE 1 BvR 636/02 vom 9.6.2004 – Ladenschluss, Rn. 113 f.). Zur Kontroverse in den Rechtswissenschaften siehe Lehmann-Brauns 2008, S. 152, 244–247.; auch Schmid und Wiesner 2006, S. 395–396.

„Die Rechtsprechung hat jedenfalls dazu geführt, dass es kaum noch berechenbar ist, ob ein Bundesgesetz zustimmungsbedürftig ist.“(Lehmann-Brauns 2008, S. 260).

Die Vorgänge entsprechen weitgehend dem, was Höreth (2007) für den Fall als wahrscheinlich bezeichnet, wenn die Mehrheit im Bundesrat sich von der im Bundestag unterscheidet.

Der größere und wichtigere Teil wurde von der Erfordernis befreit, für den kleineren und unwichtigsten Teil besitzen die Länder das Recht zur abweichenden Gesetzgebung (Art. 72 Abs. 1 und 3 GG i. V. m. Art. 74 GG). Vgl. hierzu Schieren (2013).

Siehe ferner BVerfGE 111, 10-Ladenschluss und BVerfGE 112, 226-Studiengebühren.

Analog hat der Bund im Rahmen der Auftragsverwaltung keine Möglichkeit mehr, durch Bundesgesetz an die Gemeinden und Gemeindeverbände Aufgaben zu übertragen (Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG).

In diesem Zusammenhang wurde die Sorge formuliert, Art. 125a GG könne zu einer „Petrifizierung der Rechtsordnung“ (Schwarz 2007, S. 62) führen.

Wahrscheinlich gilt nach der Föderalismusreform „in großem Umfang Bundesrecht […], das zwar bei seinem Erlass auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz gestützt werden konnte, heute aber nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte“ (Uhle 2006, S. 371).

Henninger und von Wahl (2010, S. 375) führen an, die Länder hätten „schon früh Kritik an den Plänen der Familienministerin [geübt]: Der geplante Ausbau der Kinderbetreuung, der in die Zuständigkeit der Länder und Kommunen fällt, griff in ihre Gesetzgebungskompetenz ein […]“. Ich wäre dem Hinweis gerne nachgegangen, doch leider fehlt ein Beleg.

Vgl. den gleichgerichteten Vorstoß Hessens (BR-Drs. 428/04), den die Bundesregierung ohne nähere Begründung ablehnte (BT-Drs. 15/4114, S. 9).

Ich würde etwas zurückhaltender „in der Regel“ formulieren.

Pressemitteilung des brandenburgischen Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport vom 1.6.2007, das zu diesem Zeitpunkt den Vorsitz führte.

BT-Drs. 16/6596; BR-Drs. 295/0.

. Sitzung des Bundesrats,13.6.2008, 177 ff. Im Bundestag hingegen schon. Sten. Ber. 16. WP, 163. Sitzung, 29.5.2008, S. 17190–17199; 180. Sitzung, 26.9.2008, S. 19235–19259.

Henneke 2012; vgl. am Beispiel von Wohnungsbauinvestitionen Jakob 1996 und BVerfGE 39, 36.

Die wahrscheinlich erheblich über den Schätzungen liegende Nachfrage nach Betreuungsplätzen unterstreicht das (Kaufhold und Begemann 2013). Der PISA-Schock steckte Politik und Öffentlichkeit noch in den Knochen (Konrad 2012, S. 249–250). Eine im März 2008 veröffentliche Studie der Bertelsmann Stiftung verwies zudem auf den „Volkswirtschaftlichen Nutzen von frühkindlicher Bildung“ (Fritschi und Oesch 2008).

Vgl. Rahlf 2009, S. 296–297. Als Kontrast dazu der Beitrag Gerhard Schröders zum Zitatenschatz, der bei der Vereidigung seines ersten Kabinetts im Oktober 1998 das Ressort mit „Frauenpolitik und Gedöns“ bezeichnete.

Zum Konzept „political leadership“ siehe Zimmer und Jankowitsch 2008, besonders Pelinka (2008), der aus meiner Sicht überzeugend argumentiert, dass sich nur „transactional leadership“ auf Dauer mit der Demokratie verträgt (auch Walter 2009, S. 377).

Der Faktor Zeit(punkt), der bei dieser Abhandlung kein weiterer Aspekt sein kann, spielt hier ebenfalls maßgeblich hinein.

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Titel: TAG und KiföG im Vergleich. Über die Leistungen und Grenzen informellen Regierens im Dickicht des sozialen Bundesstaats in Deutschland
verfasst von: Prof. Dr. Stefan Schieren
Publikationsdatum: 01.09.2014
Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden
Erschienen in: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft / Ausgabe Sonderheft 1/2014
Print ISSN: 1865-2646
Elektronische ISSN: 1865-2654
DOI: https://doi.org/10.1007/s12286-014-0185-x

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