Bürgergesellschaft, soziales Kapital und lokale Politik

Vieles von dem, was heute als Frage nach der Bürgergesellschaft diskutiert wird, erscheint nicht zum ersten Mal auf der wissenschaftlichen wie der politischen Agenda. Und nicht zum ersten Mal richtet sich das Interesse dabei auf den Bereich der lokalen Politik. Wirft man einen Blick auf die Diskussionen der 70er und 80er Jahre, z.B. auf den Diskurs über Selbsthilfe und Betroffenenaktivierung, wie er v.a. von Franz-Xaver Kaufmann für den Bereich der Sozialpolitik initiiert wurde (Kaufmann 1979), auf Theorie und Praxis der Selbsthilfe (Thiel 1989), oder auf die Forschung zu den ‚neuen‘ sozialen Bewegungen und Bürgerinitiativen im lokalen Bereich (Gabriel 1983), dann zeigt sich, daß Selbstorganisation, Partizipation und die Entfaltung einer Handlungslogik jenseits von Markt und Staat als die drei grundlegenden Merkmale der Bürgergesellschaft schon seit längerer Zeit einen zentralen Gegenstand von Debatten am Schnittpunkt von Sozialwissenschaften und politischer Praxis gebildet haben. Freilich gibt es auch Gründe dafür anzunehmen, daß hier zwar ältere Diskussionsstränge fortgesetzt werden (was ja an sich bereits durchaus nicht negativ bewertet werden muß), die gegenwärtige Debatte aufgrund verschiedener Entwicklungen jedoch eine neue Qualität gewonnen hat. Unstrittig dürfte jedenfalls sein, daß der Frage der Einbindung und Aktivierung von Bürgern heute ein zentraler Stellenwert zukommt.

Die aktuellen Debatten um die „soziale Stadt“, also insbesondere um nachhaltige Stadtentwicklung, bedrohte Quartiere und Stadtteilentwicklung, manifestieren nicht nur neue Problemdiagnosen und entsprechend neue Handlungsansätze im Rahmen der lokalen Politik, sondern dabei auch einen Wandel in der Sprache. Statt von „Armut“ spricht man von „sozialer Exklusion“, statt von sozialer „Un-/Gleichheit“ von „Ex“- bzw. „Inklusion“, statt von „Integration“ ist von „sozialer Kohäsion“ die Rede. Sowohl in der Beschreibung der Problemlagen als auch in den diskutierten Strategien drücken neue Termini signifikante Verschiebungen aus: War in den 70er/80er Jahren noch die Rede von der Krise der Städte, deren finanzielle, infrastrukturelle und soziale Probleme ihren unaufhaltbaren Niedergang in einer flexibleren, globaleren Welt zu manifestieren schienen, so gelten heute (v.a. die großen) Städte als zentrale Akteure für wirtschaftliche wie kulturelle Konkurrenzfähigkeit und Innovation. Nach wie vor existierende städtische Probleme — wie Armut, Kriminalität, geringe Lebensqualität — werden nicht mehr als Symptome städtischen Versagens, sondern als Barrieren für die Wettbewerbsfähigkeit betrachtet. Sie werden redefiniert als Mangel an sozialer Kohäsion, der zu sozialer und ökonomischer Exklusion führe.

Der Begriff „Sozialkapital“ ist eine Art Modebegriff geworden, in der öffentlichen Debatte und in den Sozialwissenschaften. Der folgende Beitrag wird daher den Versuch unternehmen, beide Dimensionen des Konzepts mit einzubeziehen — das analytische Konstrukt und seine Verschränkung mit öffentlich debattierten gesellschaftspolitischen Erwägungen. Aus demselben Grunde steht dabei auch jenes spezielle Konzept von Sozialkapital im Zentrum, das in akademischen Kreisen ebenso wie in der Öffentlichkeit das stärkste Echo fand — die Arbeit Robert Putnams.¹ Ich werde zunächst in kurzer Form Putnams Ansatz referieren, um deutlich zu machen, welches Verständnis seines Konzepts die Basis für meine spätere kritische Analyse bildet.

Welche Bedeutung hat die Debatte um die Bürgergesellschaft¹ für die Analyse lokaler Politik? Dieser Frage soll im folgenden nachgegangen werden. Die Schwierigkeit eines solchen Vorhabens liegt nicht bloß darin, daß die theoretischen Kontroversen um die Bürgergesellschaft ebenso unübersichtlich sind wie die strategische Verwendung des Begriffs durch politische Akteure durchsichtig, sondern bereits grundlegend in dem Unterfangen an sich, nach dem Zusammenhang von (normativer) politischer Theorie und der Bedeutung unterschiedlicher politischer Ebenen zu fragen. Genau hier soll jedoch im folgenden angesetzt werden, und zwar indem gefragt wird, wie sich das Potential lokaler Politik für die Verwirklichung bestimmter, in der zeitgenössischen politischen Theorie explizierter normativer Standards darstellt. Eignet sich der Kontext lokaler Politik, so der dahinter stehende Gedanke, besser als andere Handlungszusammenhänge für die Erreichung dieser politischen Qualitätskriterien, so läßt sich darin ein Argument für die besondere legitimatorische Rolle lokaler Politik und folglich für die von ihr formulierten Gestaltungsansprüche ableiten. Umgekehrt bieten Überlegungen zur Umsetzbarkeit politischer Theorien immer Anhaltspunkte für deren Tauglichkeit im Rahmen gegenwärtiger Reformdiskurse.

Zahlreiche europäische Städte haben in den neunziger Jahren breit und langfristig angelegte Konsultationen zu drei miteinander verschränkten Problemen der Stadtentwicklung begonnen: ökonomische Wettbewerbsfähigkeit (‚Stadt der Wissenschaft‘), sozialer Zusammenhalt (‚Soziale Stadt‘) und ökologische Nachhaltigkeit (‚Lokale Agenda 21‘). Beeindruckende Beispiele zeigen, daß die Städte und Landkreise dabei die von der Sache gebotene Kooperation nicht nur mit ‚ihrer‘ Bürgerschaft, Wirtschaft, Wissenschaft und Bildung suchen, sondern sich zur grenzüberschreitenden (translokalen) Kooperation mit Nachbarstädten in offenen Stadtregionen mit problem- und projektbezogen wechselnden Grenzen zusammenfinden (Heinz 2000, Benz u.a. 1999). Nicht zuletzt erhöhen die Entwicklungsaufgaben auch die Erwartungen an die ‚interne‘ Koordination zwischen den Ressorts und Ämtern: Die externe Kooperation könnte einen Kontext schaffen, der die Fragmentierung von Politik und Verwaltung mit zusätzlichen, nicht-hierarchischen Mitteln zu überwinden hilft.

In diesem Aufsatz sollen zwei grundlegende Fragen diskutiert werden. Erstens, was man unter der „Bürgerkommune“ zu verstehen hat, und zweitens, welches Interesse die kommunalen Entscheidungsträger daran haben könnten, dieses neue Leitbild zu implementieren. Diese Fragen stehen auch im Mittelpunkt des zur Zeit laufenden Forschungsprojekts an der Fernuniversität Hagen zur Bürgerkommune, welches von der Hans Böckler Stiftung finanziert wird (vgl. http://​www.​fernuni-hagen.​de/POLAD/Projekt.htm).

Dem Themenfeld der Bürgergesellschaft kann man sich auf unterschiedlichen Wegen annähern. Dies betrifft nicht nur die verschiedenen Blickwinkel zwischen Soziologie und Politikwissenschaft, die in diesem Sammelband vertreten sind, sondern auch die Blickwinkel in der jeweiligen Wissenschaft. So ist in der Politikwissenschaft ein Zugang möglich z.B. über die Diskussionen zur Zivilgesellschaft und zum Kommunitarismus, über die Bürgerbeteiligungs- und Demokratieforschung oder über die Verwaltungsforschung, wenn über die Verbindung von Verwaltungsmodernisierung und bürgerschaftlichem Engagement nachgedacht wird. Ich möchte nun, bevor ich auf das eigentliche Thema zu sprechen komme, und ausführe, was ich unter kooperativer Demokratie verstehe, und welches die Formen, Potenziale und Grenzen sind, kurz den Analysezusammenhang skizzieren, in welchem ich die kooperative Demokratie verorte.

Der Lokale Agenda 21-Prozess in einer kleinen hessischen Gemeinde begann vielversprechend. Nach einer intensiven Vorbereitung durch eine vom Parlament eingesetzte Kommission fand ein erfolgreicher Auftakt statt. In mehreren Arbeitskreisen trafen sich engagierte Bürger, entwickelten Projekte und erarbeiteten Vorschläge für Leitbilder, Leitlinien und konkrete Maßnahmen. Auch das erste Treffen von Vertretern der Gemeindevertretung, der Verwaltung und der Arbeitskreise im Rahmen eines Koordinationskreises¹ verlief konstruktiv und war für alle Teilnehmer motivierend. Dennoch kam es nach drei Sitzungen zu einem Konflikt, der beinahe zum Abbruch der Agenda-Aktivitäten geführt hätte. Was war geschehen? Im Rahmen der Diskussion der Leitbilder beteiligten sich die politischen Entscheidungsträger trotz intensiver Versuche der Einbindung nur vereinzelt. Der Gemeindevertretung wurde dann ein erster Leitbildentwurf mit der Bitte um Rückmeldung zu den noch zu diskutierenden Passagen übermittelt. Doch statt den Abstimmungsprozess mit den Arbeitskreisen zu suchen, wurde das Leitbild in den Ausschüssen der Gemeindevertretung verändert und dann der Gemeindevertretung in einer Fassung zur Abstimmung vorgelegt, in der sich die Arbeitskreise nicht wiederfinden konnten. Nach der öffentlichen Androhung im Falle einer Verabschiedung alle Aktivitäten einzustellen, wurde die Verabschiedung von der Tagesordnung genommen.

Zivilgesellschaft als Verfahren — diese Formel erscheint wie ein Widerspruch in sich. Während der Begriff der „Zivilgesellschaft“ auf eine gesellschaftliche Handlungssphäre verweist, die durch spezifische Normen der Selbstorganisation und eine Handlungslogik der spontanen Kommunikation ausgezeichnet ist (vgl. Cohen/Arato 1992; Habermas 1992; Klein 2001), sind Verfahren temporäre soziale Systeme mit vorgegeben Rollen und Spielregeln, durch Inszenierung von ihrer Umwelt deutlich unterschieden (Luhmann 1969). Die formelartige Zusammenstellung beider Konzepte soll auf eine gewisse Paradoxic von Mitteln und Zwecken hinweisen, die dem Projekt deliberativer politischer Beteiligung eingeschrieben ist. Als deliberativ werden dabei solche Formen der politischen Beteiligung bezeichnet, die nicht die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen, sondern an Verhandlungen und Argumentationen anbieten (vgl. Elster 1998), und die man daher als Diskurs- und Verhandlungsverfahren bezeichnen kann.

„Krise des Staates“, „Krise der Demokratie“ — so oder ähnlich lauten die wissenschaftlichen Diagnosen am Übergang zum 21. Jahrhundert. Der Staat resp. die Gesellschaft und nicht zuletzt der ‚Bürger‘ scheinen dem Entwicklungstempo der Moderne nicht mehr gewachsen zu sein. Drei gesellschaftliche Trends werden im allgemeinen dafür verantwortlich gemacht, dass die Anforderungen an die (städtische) Politik gestiegen sind:

Bei seiner Rundreise durch den Osten der Republik im Sommer 2000 traf sich Kanzler Schröder eines Abends auch mit einer Gruppe ostdeutscher Autorinnen. Dabei wurde er — wie der Illustrierten ‚Stern‘ zu entnehmen war — tüchtig in die Mangel genommen. Es wurde gefragt, was er zu tun gedenke: Gegen gekürzte Kulturetats. Gegen zunehmenden Rechtsradikalismus. Und auch gegen eine „Seuche wie Pokémon“. Die Reaktion des Kanzlers ging dann offensichtlich in die Hose. Denn „als Schröder, man ist schließlich unter intellektuellen Leuten, zu einem kleinen Exkurs über die Bürgergesellschaft ansetzt, unterbricht ihn Marion Titze-Kleinschmidt: Was sein Gerede solle von Partizipation und so, das seien doch nur ‚Phrasen der Mächtigen‘ — sie zumindest brauche keinen Zweitwagen“ (Borchers 2000: 38).

Die sozialwissenschaftliche Debatte über Grundlagen des gesellschaftlichen Zusammenhalts in postindustriellen Gesellschaften thematisiert intensiv Folgen der Individualisierung für das gemeinschaftliche Zusammenleben. An den Verlust sozialer Gewissheiten, so wird diagnostiziert, ist das Auseinanderbrechen stabiler Strukturen in Familie und Nachbarschaft und deren Wandel in Richtung eines perforiertes Nebeneinander von Individuen gekoppelt. Das Sozialkapitalkonzept spiegelt diese gesellschaftstheoretische Grundsatzdiskussion wider, indem zunehmend soziales Vertrauen und freiwilliges Engagement als Grundlage gesellschaftlichen Zusammenhalts angesehen werden. Zwar bleibt die positive Grundannahme der Kompensation von zurückgesetzten sozialstaatlichen Sicherungssystemen durch „Sozialkapital“ in vielen Fragen offen, aus soziologischer Sicht ist jedoch bedeutsam, dass das Vorhandensein sozialen Kapitals als Grundvoraussetzung für die Überwindung sozialer Dilemmata angesehen wird (Immerfall 1999: 121).

Die finanziellen Probleme der Kommunen und die häufig konstatierte Politikverdrossenheit forcieren Reformbestrebungen in der kommunalen Selbstverwaltung. Die Binnenmodernisierung der Kommunalverwaltung erscheint dabei als vorübergehendes Korrektiv zur Privatisierungswelle der 80er Jahre. Die häufig ideologisch geführte Diskussion kreist dabei um Privatisierungspostulate und öffentliche Besitzstandswahrung. Das Unbehagen mit dem Verwaltungsstaat hat aber auch einen neuen Schub in Richtung bürgerschaftlichen Engagements und politischer Partizipation bewirkt. Zivilgesellschaft, Selbsthilfe und Ehrenamt sind in aller Munde. Der Dritte Sektor und sein Selbsthilfepotential kommt spätestens dann wieder ins Gespräch, wenn die Aufgabenkritik in den Kommunen einsetzt und kommunale Leistungen zur Disposition stehen. Selbsthilfe, Ehrenamt und bürgerschaftliches Engagement sind unterschiedliche Begrifflichkeiten, die hier synonym benutzt werden, und z.T. für unterschiedliche Phasen der Wiederentdeckung der Zivilgesellschaft stehen (s.a. Evers 2001). Bei der Auslagerung kommunaler Leistungen auf den privatwirtschaftlichen oder den zivilgesellschaftlichen Bereich scheint weniger die Gemeinwohlorientierung, die Daseinsvorsorge und ein demokratischer Diskurs hierüber relevant zu sein. Prinzipiell stehen Fragen der Kontrollmöglichkeit wie auch der Wirtschaftlichkeit bei der Definition staatlichen Kernaufgaben im Vordergrund.

„Schwungfeder“-Kurse sind Orientierungskurse für die nachberufliche bzw. „Empty nesf“-Phase mit gleichzeitigen Filterfunktionen in ehrenamtlichfreiwillige Tätigkeitsfelder. Nachstehende Befunde sollen als Beleg für die These dienen, dass der u.a. von Robert D. Putnam (1995 und 2001) konstatierte Rückgang sozialen Kapitals keine Einbahnstraße darstellt, sondern dass durch geeignete Maßnahmen auch neue soziale Netzwerke mit beträchtlichen Selbst- und Fremdhilfepotentialen initiiert, gefördert und stabilisiert werden können. Neben den Charakteristika des Schwungfeder-Projektes selbst interessieren insbesondere Fragen hinsichtlich der Voraussetzungen ehrenamtlichfreiwilligen Engagements, Hilfemotivationen und Erwartungen potentieller Helferinnen. Die Daten beruhen auf den empirischen Ergebnissen eines mittlerweile abgeschlossenen Begleitforschungsprojektes im Auftrag des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit (Guggemos 2001a).¹

In der gegenwärtigen Diskussion über Bürgergesellschaft, soziales Kapital und Kommunalpolitik werden vor allem die Politikfelder Soziales, Stadtplanung und Umweltschutz thematisiert. Kaum Erwähnung findet hingegen die Schule. Ist dies vielleicht damit zu erklären, daß diese in Deutschland seit den Tagen eines fürsorglichen Absolutismus als Veranstaltung des Staates gilt, d.h heute vor allem der Landespolitik zu- und untergeordnet wird? Staatliche Schulpolitik diente aber seit jeher nicht nur der Zementierung bestehender Verhältnisse, sondern verstand sich immer auch als Modernisierungspolitik. Dabei kann jedoch leicht in Vergessenheit geraten, daß auf deren Gestalt und Inhalte auch Selbstverwaltungskräfte wie Kammern (Duale Ausbildung) und Gemeinden (Schulträgerschaft) einen mehr oder minder großen Einfluß ausgeübt haben.¹ Ganz besonders trifft dies für die für die von Heinrich Mann in „Der Untertan“ persiflierte Übergangsperiode vom 19. auf das 20. Jahrhundert zu (Mann 1914). Selbst in dieser Zeit des Obrigkeitsstaates gingen von den mit einem alle Maßstäbe sprengenden Wachstums-schub ringenden Großstädten wegweisende Reformanstöße für die Berufsschule, die Förderschule und die höhere Mädchenbildung aus.

„Bürgergesellschaft“, „Zivilgesellschaft“ und „Ehrenamtlichkeit“ samt ihrer sprachlichen Derivate haben derzeit eine lebhafte Konjunktur in der (sozial-) wissenschaftlichen und politischen Diskussion, wie die jüngste Häufung thematisch einschlägiger Tagungen, Publikationen und auch Politikeräußerungen zeigt.