Bankenaufsicht und marktbezogenes Eigenkapital

“Für die Fähigkeit der Kreditinstitute, Risiken zu tragen, ist letztlich deren Eigenkapitalausstattung maßgebend.”¹ Daher sollten Überlegungen zur Eigenkapitalausstattung, d.h. zur Höhe und Zusammensetzung des haftenden Eigenkapitals der Kreditinstitute, den Ansatzpunkt für bankaufsichtsrechtliche Fragestellungen zur Berücksichtigung der Risikosituation von Kreditinstituten bilden. Es ist zu untersuchen, welche Komponenten dem Eigenkapital zugerechnet werden können und in welcher Höhe der Ansatz und die Bewertung des haftenden Eigenkapitals unter bankaufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten akzeptabel erscheinen. Diese Vorgehensweise widerspricht nicht der These von Süchting, der feststellt: “Nicht die Angemessenheit des Eigenkapitals, sondern die Angemessenheit der Risikoposition ist von den Bankaufsichtsbehörden zu kontrollieren.”² Nach den derzeit geltenden bankaufsichtsrechtlichen Normen sind die mögliche Höhe der Risikoposition und die Höhe des haftenden Eigenkapitals der Kreditinstitute eng miteinander verbunden.³ Eine Risikoposition kann nur dann “angemessen” sein, wenn sie durch ausreichendes Eigenkapital gedeckt ist. Dazu muß aber zunächst geklärt sein, was als Eigenkapital anzusehen ist, d.h. ob beispielsweise auch ausgewählte Fremdkapitaltitel dem haftenden Eigenkapital zugerechnet werden sollen. Demgegenüber beschäftigen sich aber die meisten bankaufsichtsrechtlichen Arbeiten primär mit dem Risikomaß und gehen der Frage nach, welche Risiken bankaufsichtsrechtlich zu erfassen sind und in welcher Form dies zu geschehen hat.

In Teil B der Arbeit soll die Argumentationsbasis für die weiteren Überlegungen geschaffen und zugleich der Themenbereich abgegrenzt werden. Zunächst wird in Kapitel 1 die Notwendigkeit einer Bankenaufsicht grundsätzlich, d.h. ökonomisch tragfähig, begründet. In der Literatur wird hierzu häufig auf die Sonderstellung der Kreditinstitute verwiesen. Es ist zu untersuchen, worauf diese Sonderstellung beruht und inwieweit sich aus ihr ein Regulierungsbedarf ableiten läßt (Kapitel 1.1). Insbesondere in der deutschen Literatur wird die Notwendigkeit einer Bankenaufsicht mittels einer Überprüfung ihrer Ziele, wie sie im Kreditwesengesetz festgelegt sind, gerechtfertigt. Diese Vorgehensweise wird in dieser Arbeit als “traditioneller” Ansatz (Kapitel 1.2) einer “modernen Betrachtungsweise” (Kapitel 1.3) gegenübergestellt, die in der neueren, vorwiegend anglo-amerikanischen Literatur dominiert und bei der Marktversagensgründe als Ansatzpunkt für die Notwendigkeit einer Bankenaufsicht gesehen werden. Zur Begründung bankaufsichtsrechtlicher Vorschriften wird außerdem gezeigt, daß diese nicht durch die Existenz einer Einlagensicherung oder einer Einlagenversicherung ersetzt werden können (Kapitel 1.5).

In Publikationen, die sich mit bankaufsichtsrechtlichen Fragestellungen auseinandersetzen, wird grundsätzlich die Sonderstellung des Kreditgewerbes in der Volkswirtschaft hervorgehoben, die sich in der Existenz des Kreditwesengesetzes und der Tätigkeit des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen äußert.¹ Die daraus resultierende spezielle staatliche Aufsicht über Banken geht in ihrem Umfang über die Gewerbeaufsicht anderer Wirtschaftszweige weit hinaus.² Unterliegt ein Wirtschaftszweig der staatlichen Beeinflussung und Regulierung, so muß dies schon aus marktwirtschaftlichen Erwägungen heraus durch besondere Gründe gerechtfertigt sein, denn jede Form der Regulierung bedeutet einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit.³ Es darf daher nicht davon ausgegangen werden, daß eine Sonderstellung der Kreditinstitute an sich bereits einen Regulierungsbedarf begründet, sondern es muß zunächst festgestellt werden, auf welchen Faktoren diese Sonderstellung beruht und ob sich daraus Umstände ableiten lassen, die eine Regulierung zwingend erfordern.

Dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen steht ein umfangreiches Instrumentarium zur Regulierung der bankbetrieblichen Risiken zur Verfügung, mit dessen Hilfe die finanzielle Stabilität der Kreditinstitute gewährleistet und ihre Krisenanfälligkeit gemindert werden soll. Nachdem die Notwendigkeit des staatlichen Eingriffs im Bankbereich grundsätzlich festgestellt wurde, ist nun das bestehende bankaufsichtsrechtliche Instrumentarium zu untersuchen, denn es interessiert nicht nur die Frage, ob eine Bankenregulierung überhaupt notwendig ist, sondern es ist mindestens ebenso wichtig, eine effektive Art der Regulierung zu wählen. Eine mißlungene Form der Bankenaufsicht kann insgesamt schädlicher sein als der völlige Verzicht auf eine Bankenaufsicht.²¹¹

Stützel stellte bereits vor 30 Jahren seine auch heute noch diskutierte Maximalbelastungstheorie vor, in deren Mittelpunkt die Einlegerschutzbilanz steht.²⁹⁸ Den Ausgangspunkt der Theorie bildet der Maximalbelastungsfall, also der Runfall, bei dem alle Einleger die fristgerechte Rückzahlung ihrer Gelder fordern und bei dem die dadurch notwendige vorzeitige Monetesierung von Aktiva zu Verlusten führt. Folglich tendiert der Bodensatz gegen Null. Damit unterscheidet sich die Maximalbelastungstheorie von den derzeit geltenden Liquiditätsnormen des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, die vom “Normalfall” ausgehen.

Die Diskussion bankaufsichtsrechtlicher Fragestellungen kann bei der Regulierung der mit der Bankentätigkeit verbundenen Risiken ansetzen. Die Ausführungen in Kapitel 3 haben jedoch gezeigt, daß auf dieser Basis die derzeit bestehenden Regulierungsvorschriften nicht überzeugend verbessert werden können. Auch das Problem einer EG-weiten Mindestharmonisierung im Bankbereich kann durch die Diskussion, welche Bankrisiken zu regulieren sind und in welcher Form dies geschehen sollte, nicht zufriedenstellend gelöst werden, da die Risiken einem unterschiedlich bemessenen Eigenkapital gegenübergestellt werden. Gardener verdeutlicht dies durch seine These, daß “one immediate problem is that no objective measure has yet been developed which is generally accepted (...)”³⁴⁴. Dies liegt zum einen daran, daß die vollständige Anerkennung der in der EG-Eigenmittelrichtlinie vorgeschlagenen Eigenkapitalbestandteile nicht in dieser Form von allen Mitgliedsstaaten akzeptiert wird. Eine solche vollständige Akzeptanz aller aufgrund der Richtlinie zulässigen Eigenkapitalbestandteile sollte jedoch auch zu keiner Zeit vorgesehen sein. Die EG-Eigenmittelrichtlinie kann nur zu einer Mindestharmonisierung beitragen, denn aufgrund der unterschiedlich gewachsenen Strukturen in den einzelnen Mitgliedsstaaten wird es kein einheitliches Bankaufsichtsrecht innerhalb der EG geben.³⁴⁵

Bevor auf die Zielsetzung des deutschen Handelsrechts eingegangen werden kann, ist zunächst zu prüfen, wer an den Informationen eines Jahresabschlusses interessiert bzw. an wen der Jahresabschluß zu richten ist. Nur aus der Kenntnis dieses Personehkreises heraus lassen sich dann die handelsrechtlichen Zielsetzungen und ihre Konkretisierung in den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung beurteilen. Zudem ist der Adressatenkreis ein wichtiger Vergleichspunkt für die spätere Untersuchung der Übertragbarkeit handelsrechtlicher Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für bankaufsichtsrechtliche Zwecke.

Die 4. Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaft über den Jahresabschluß von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen (EG-Bilanzrichtlinie)⁴⁵ wurde am 25. Juli 1978 verabschiedet und mit dem Bilanzrichtlinien-Gesetz vom 19. Dezember 1985⁴⁶ in deutsches Recht transformiert. Sie regelt insbesondere den Inhalt des Jahresabschlusses einschließlich des Anhangs und des Lageberichts, Gliederungsfragen, die Bewertung der Vermögensgegenstände und der Schulden, die Offenlegung des Jahresabschlusses sowie die Prüfungspflicht und gilt für Kapitalgesellschaften in der Rechtsform der Aktiengesellschaft, der Kommanditgesellschaft auf Aktien und der Gesellschaft mit beschränkter Haftung.

Der Gesetzgeber hat im deutschen Handelsrecht den Sinn und Zweck des Jahresabschlusses offen gelassen. Die Gesetzesregelungen beschränken sich auf die Generalnormen für alle Kaufleute und für Kapitalgesellschaften sowie auf unbestimmte Rechtsbegriffe. Die handelsrechtlichen Rechnungslegungsvorschriften bedürfen daher der Auslegung.⁸⁴

Die Aufstellung des Jahresabschlusses erfolgt unter Berücksichtigung der handelsrechtlichen Gesetzesvorschriften und der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die jedoch der Auslegung bedürfen. Dies wiederum erfordert die Kenntnis der Zielsetzung, die der Gesetzgeber mit den handelsrechtlichen Vorschriften verfolgt. Eine Hilfestellung zu ihrer Festlegung können die Interessen der Jahresabschlußadressaten als Nutzer des Jahresabschlusses und die Jahresabschlußaufgaben sein, wobei aber zu beachten ist, daß innerhalb beider Gruppen Spannungsverhältnisse bestehen, die eine Rangordnung der Interessen und der Aufgaben verlangen.

Aus den handelsrechtlichen Gliederungsvorschriften für die Bilanz einer Kapitalgesellschaft (§ 266 Abs. 3 HGB) lassen sich die einzelnen Eigenkapitalbestandteile ablesen. Zum Eigenkapital zählen nach dieser Vorschrift

In der EG-Bilanzrichtlinie wird es den Mitgliedsstaaten ermöglicht, Kreditinstitute von den Regelungen der Richtlinie freizustellen, bis eine spezielle Koordinierung für diese Institute (EG-Bankbilanzrichtlinie) verabschiedet ist (Artikel 1 Abs. 2 EG-Bilanzrichtlinie). Der deutsche Gesetzgeber hat auf die Inanspruchnahme dieses Wahlrechts weitgehend verzichtet, hat jedoch bestehende Sonderregelungen für Kreditinstitute, die sich insbesondere aus den §§ 25a bis 27 KWG ergeben, beibehalten.¹

Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen greift regelmäßig auf die “bilanzierten Zahlen” der Kreditinstitute zurück. Zwei Vorschriften Erlangen in diesem Zusammenhang eine zentrale Bedeutung:

Das Realisationsprinzip und das Imparitätsprinzip sind Ausdruck des Vorsichtsprinzips.³⁵ Während das Realisationsprinzip positive und negative Wertänderungen an den Umsatzvorgang bindet, schränkt das Imparitätsprinzip diesen Fundamentalgrundsatz dahingehend ein, daß negative Wertänderungen bereits bei ihrem Eintreten zu berücksichtigen sind, also auch dann, wenn sie noch nicht realisiert sind. Damit verstärkt das Imparitätsprinzip den Vorsichtsgedanken.

Die unterschiedlichen Zielsetzungen des Handelsrechts und der Bankenaufsicht erfordern es, daß das haftende Eigenkapital der Kreditinstitute nicht ausschließlich mittels handelsrechtlicher Rechnungslegungsvorschriften ermittelt werden darf. Eine Lösung des Problems kann aber keinesfalls darin bestehen, in der Bankbilanz selbst handelsrechtliche und bankaufsichtsrechtliche Bestandteile gleichzeitig zu berücksichtigen.⁶⁶ Diese hätte zur Folge, “daß bilanzspezifische Bestandteile in Bankbilanzen aus bilanzfremden Erwägungen keine Berücksichtigung finden bzw. daß bilanzfremde Bestandteile aus bilanzfremden Erwägungen in die Bankbilanz aufgenommen werden”⁶⁷. Es ist vielmehr erforderlich daß das haftende Eigenkapital der Kreditinstitute für bankaufsichtsrechtlich Zwecke in einer Nebenrechnung bestimmt wird, die auf den handelsrechtlichen Bilanzziffern aufbaut.

Nach mehrjähriger Arbeit hat der Basler Ausschuß für Bankenbestimmungen und -überwachung 1988 einen Bericht zur Internationalen Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen (Cooke-Papier) vorgelegt.^l Mit dem Bericht solI ein Mindeststandard für die Aufsichtsbehörden der beteiligten Länder vorgegeben werden, dem alle Beteiligten des Ausschusses zugestimmt haben.² Er richtet sich an international tätige Kreditinstitute.

Die Basiseigenmittel bilden den Kern des haftenden Eigenkapitals als Risikobegrenzungsgröße. Sie müssen das Risikovolumen zu mindestens 4 % decken. Zu den Basiseigenmitteln zählt die EG-Eigenmittelrichtlinie das eingezahlte Kapital, die offen ausgewiesenen Rücklagen und die einbehaltenen Gewinne. Soweit die sich aus § 233 HGB ergebenden Rechte des stillen Gesellschafters nicht aberkannt wurden, können auch Einlagen stiller Gesellschafter den Basiseigenmitteln zugerechnet werden. Damit ergeben sich kaum Unterschiede zu dem geltenden deutschen Recht für Kreditinstitute, die Umsetzung dieser Eigenkapitalbestandteile ist also unproblematisch.⁴⁹

Das Konzept, zur Ermittlung der Bestandteile des haftenden Eigenkapitals den marktbezogenen Eigenkapitalbegriff heranzuziehen, trägt dazu bei, eine Begründung für die Anerkennung bestimmter Eigenkapitalbestandteile zu finden und damit eine Argumentationsbasis für die anstehende Novellierung des Kreditwesengesetzes zu liefern. Vor allem läßt sich das Konzept aber auf alle EG-Mitgliedsstaaten ausdehnen, da es im Ergebnis unabhängig von den jeweiligen (länderspezifischen) handelsrechtlichen Ansatz- und Bewertungsvorschriften ist.